דמי היתר - כללי

1. מה בין "דמי היתר" ל"דמי הסכמה"
אין חולק כי חוזה החכירה עם המינהל הוא "חוזה רשות" במובן זה שהמינהל הוא רשות שלטונית {ראה: ג' שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית תש"ס (1999)}.

ב- ע"א 6651/99 {בנימין הדר נ' קק"ל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1), 241 (2001)} נקבע כי, היות והמינהל בבחינת רשות שלטונית עדיין אינה אומרת שהוא רשאי היה לשנות את תניות החוזה בעניין הוספת בניה ולדרוש דמי היתר.

בנמקו את תקפות הדרישה לדמי היתר, בית-המשפט המחוזי ב- ה"פ (יר') {105/99 בנימין הדר נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.07.99)}, עושה אנלוגיה לדמי הסכמה, לגביהם נפסק כי המינהל רשאי לדורשם, גם אם חובת התשלום לא הוזכרה במפורש בחוזה החכירה {ראה: ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969); ע"א 156/88 מינהל מקרקעי ישראל נ' ברטון תכנון וייצור בע"מ, פ"ד מה(5), 129, 136 (1991); ע"א 840/75 קרן קיימת לישראל נ' תבל - טוביה וסביצקי, פ"ד ל(3), 540 (1976); י' ויסמן דיני קניין - חלק כללי, (תשנ"ג), 261-257}.

בית-המשפט המחוזי גורס, שכפי שהמינהל רשאי היה להטיל באופן חד-צדדי חובת תשלום של דמי הסכמה, כך רשאי הוא לדרוש דמי היתר במקרה של הוספת בניה {ה"פ (יר') 105/99 בנימין הדר נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.07.99)}.

קיים קושי כפול בעריכת היקש מעין זה. ראשית, בסוגיה של דמי הסכמה, על-פי תניות חוזה החכירה וכן על-פי סעיף 22 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971, העברת החכירה מותנת בהסכמת המינהל {ראה: ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה(1), 348, 342 (1990); י' ויסמן חוק המקרקעין, תשכ"ט-1969 - מגמות והישגים (תש"ל), 30}.

מאחר שהמינהל אינו חייב לתת את הסכמתו, זכאי הוא לדרוש, לשם מתן הסכמה מצידו, תמורה כספית סבירה ובלתי שרירותית בצורת דמי הסכמה {כך נפסק כבר בעבר ב- ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969)}.

אולם, נסיבות המקרה ב- ע"א 6651/99 {בנימין הדר נ' קק"ל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1), 241 (2001)} שונות. אמנם, הוספת בניה טעונה גם היא הסכמה מראש על-ידי המינהל, אך הצדדים לחוזה החכירה נתנו את דעתם על האפשרות של הוספת בניה וקבעו לגביה את התמורה בצורה של הגדלה יחסית של דמי החכירה בסעיפים ח(1) לחוזה הראשי ו- ז(2) לחוזה חכירת-המשנה.

נמצא, כי - בהבדל ממצב הדברים שנידון בפסיקה בעניין דמי הסכמה - כאן הסדירו המתקשרים במפורש את התמורה במקרה של הוספת בניה.

2. האם רשאי המינהל לדרוש דמי היתר, שעה שבחוזה החכירה הוסכם על הסדר שונה והוא הגדלה יחסית של דמי החכירה?
בהקשר דומה, אם כי לא זהה, אומר בית-המשפט - מפי כב' השופטת א' פרוקצ'יה ב- ע"א 6518/98 {הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4), 28 (2001)}, את הדברים הבאים:

"המינהל, כמי שמופקד על מקרקעי ישראל, פועל כנאמן הציבור לגבי קרקעות אלה ונדרשת ממנו רמת הגינות גבוהה בהתקשרו עם האזרח בהקשר לכך. מרכיב התמורה המחייב את האזרח בהתקשרות החוזית עם המינהל הינו יסודי ומהותי ביחס למכלול תנאי החוזה.
חובת ההגינות החלה על המינהל בתורת רשות ציבורית מחייבת כי הוא יימנע מלהפעיל את מרותו על המתקשר הפרטי בדרך של דרישת תוספת תמורה מעבר לזו הנקובה בחוזה בהעדר עילה ברורה לכך העולה במפורש או במשתמע מלשון ההסכם ותוכנו.
במסגרת התקשרויותיה החוזיות, על הרשות הציבורית להימנע מניצול מצבי חולשה של האזרח כרקע להעלאת דרישות כספיות שאין להן עיגון חוזי ברור. נסיונו של המינהל לפרש את סמכותו לאשר תכניות בניה המוגשות על-ידי היזם כמקור לזכותו לגבות תוספת לתמורה החוזית המוסכמת וכתנאי למתן אישורו לתכניות כאלה עלול לחרוג מיישום הוגן של הוראות ההסכם, ועלול לגלוש להתנהגות שנילווה לה טעם של חוסר הגינות.
החשש אינו מתמצה בחריגה מפרשנות סבירה של הוראות החוזה אלא הוא עלול להיות כרוך בשימוש בכוח מרותו של המינהל לעכב את אישורן של תכניות בניה המוצעות על-ידי היזם הפרטי כאמצעי לתבוע תוספות תשלום לתמורה החוזית המוסכמת וזאת, גם מקום שאין תשתית משפטית ברורה לדרישה כזו, ותוך חשש לניצול חוסר השוויון הבולט ביחסי הכחות בין שני הצדדים."

בעניין ע"א 6518/98 {הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4), 28 (2001)} אין מדובר באגרה או בהיטל שהסמכות לגבותם צריכה להימצא בחיקוק אלא בדרישת תשלום חוזית שהרשות הציבורית מציבה בפני האזרח המתקשר עמה בחוזה.

אולם, כשם שסמכות הרשות לגבות אגרה או היטל צריכה למצוא את עיגונה בחיקוק, כך נגזר מחובת ההגינות החלה על הרשות כי, בהיותה צד לחוזה עם מתקשר פרטי, היא תימנע משימוש בכחה ובמרותה כלפי האזרח בדרך של הצבת דרישות תשלום חוזיות שאין להן ביטוי חוזי מפורש או משתמע בבירור וכאשר לא נקבעו קרטריונים ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי.

דרישה זו מתבקשת מקיומן של אמות-מידה של הגינות ותום-לב החלות על הרשות הציבורית בהתקשרויותיה החוזיות.

בית-המשפט קבע כי אין להתיר למינהל לשנות באופן חד-צדדי תניה בחוזה החכירה במטרה להגדיל תשלומים עבור הסכמתו להוספת בניה {ע"א 6651/99 בנימין הדר נ' קק"ל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1), 241(2001)}.

3. החלטת מינהל 402
בהחלטה זו יש התייחסות ישירה לאפשרות כי חוזה החכירה הקיים אינו מאפשר גבייה של דמי היתר. נאמר שם כי את דמי ההיתר יגבה המינהל, בלתי אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת. הקביעה בחוזה החכירה כי המינהל זכאי לדמי חכירה מוגדלים במקרה של הוספת בניה, היא "קביעה אחרת", ומשום כך יש בה כדי לשלול את יכולתו של המינהל לדרוש דמי היתר, שהם בבחינת הגדלת התמורה מעבר לסכומים שנקבעו בחוזה החכירה, וזאת על-פי החלטתו של המינהל עצמו.

4. אין להתיר למינהל להתנות את הסכמתו להוספת בניה, בתשלום דמי היתר, בניגוד להסדר הקבוע בחוזה החכירה המקורי
ב- ע"א 6651/99 {בנימין הדר נ' קק"ל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1), 241 (2001)} נקבע מפי כב' השופט י' אנגלרד:

"... באשר לקיומה של תניה נוגדת, מקובלת עלי מסקנתו של בית-המשפט המחוזי כי התנהגותו של המינהל מעידה על הארכתו של חוזה החכירה המקורי ל- 49 שנים נוספות, הארכה הנוגעת לכל תניות החוזה המקורי, בכללן התניה בדבר הגדלת דמי החכירה במקרה של הוספת בניה.
אמנם, בחוזה המקורי הראשי נאמר כי ההארכה תיעשה "על בסיס חוזה-החכירה שיהיה נהוג אז לגבי חכירת אדמה מהקרן על יד ראשון לציון", אך אין בכך כדי לאפשר הכנסה אוטומטית של חיוב לשלם דמי היתר במקום דמי חכירה מוגדלים. כי גם לפי הוראה חוזית זו, היה על המינהל, לשם שינוי התניה הספציפית הקיימת, לציין זאת במפורש בעת הארכת החכירה.
בהארכת החכירה במסגרת מבצע ההיוון נאמר לחוכרים כי החוזה מוארך בתנאים המקוריים. הבטחה זו של המינהל מחייבת אותו ביחסיו עם החוכרים, וזאת גם מכח עקרון תום-הלב, עליו הרחיבה חברתי את הדיבור בפסק-הדין בפרשת הוד אביב.
התוצאה היא כי החוזה המקורי הוארך על-ידי המינהל והוא כולל בתוכו את התניה המסדירה את התמורה במקרה של הוספת בניה. בנסיבות אלה, אין המינהל רשאי לשנות באופן חד-צדדי את ההסדר של הגדלת דמי החכירה ולהעמיד תחתיו הסדר של דמי היתר.
אי-לכך, הערעור מתקבל ופסק-דינו של בית-המשפט המחוזי מתבטל. המערערים זכאים להירשם כחוכרים של החלקה לתקופה של 49 שנים מיום תום החכירה המקורית. על הוספת הבניה יחולו ההוראות הקבועות בחוזה החכירה הראשי המקורי. המינהל ישלם למערערים הוצאות בשתי הערכאות בסכום של 30,000 ש"ח."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

דמי היתר - כללי