סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

• מבוא
• בטוחות (ערבויות) במסגרת תמ"א 38
• המודלים המנחים לניהול פרוייקט תמ"א
• "משחק המשתתפים"
• השלבים לביצוע פרוייקט תמ"א 38
• פסיכולוגיה ואימון והדרך לניהול משא-ומתן בפרוייקט תמ"א 38
• החשיבות והקשיים ביצירת תקשורת נכונה של נציגות הבניין להובלת תהליך תמ"א 38
• הטרגדיה של הפרט מול הקהילה וקונפליקט הבית המשותף
• פולשים/דייר מוגן
• היבטים כלכליים ומימוניים בפרוייקט תמ"א 38
• דו"ח אפס בפרוייקט על-פי תמ"א 38
• מיסוי, היטלים ואגרות
• דמי ניהול בהתחדשות עירונית
• היבטים תכנוניים
• תקן 21 - פינוי-בינוי

היבטים תכנוניים

1. השלבים התכנוניים לביצוע תכנית
במסגרת תמ"א 38


את התכנון המקדים יש לבצע בשלב גיבוש ההצעה לבניין. התכנון נעשה על-ידי היזמים אליהם פנו הדיירים. יש לבצע תכנון כלכלית והיתכנות תכנונית:

1.1 בדיקת היתכנות כלכלית ראשונית על-ידי היזם בחרו וקיבעו את תמהיל הדירות, שמצליח למקסם את ההכנסות מהפרוייקט. נמקו בחירתכם וקבעו את יכולת המכירה של התמהיל המוצע והעריכו את ההכנסות מהתמהיל שבחרתם. בססו תשובתכם.

העריכו את עלויות הביצוע של הפרוייקט: חיזוק, שיפוץ, החלפה ושיקום תשתיות חשמל, מים וביוב, תוספות בניה לדירות הקיימות, הוספת מערכות כגון מעליות, חדר משאבות ומאגר מים ולבסוף - הערכת עלויות הבניה החדשה כנגזרת ממורכבות הביצוע ומתמהיל הדירות שקבעתם.

אומדן מס הרכישה על רכישת זכויות ממחזיקי הזכויות. אומדן מס שבח במידה וקיים. נמקו הערכתכם.

אומדן המיסוי העירוני ככל שקיים: היטל השבחה ואגרות בניה. הסבירו הערכתכם.

אומדן עלויות התכנון והיזמות: שכר מתכננים, יועצים משפטים ותהליכים משפטיים ורישומיים, הוצאות מימון, הוצאות הנהלה ואחרות וכדומה.

קבעו האם אתם מתכוונים להמשיך לסכן כסף על-מנת לייצר את העסקה או לחילופין לגנוז אותה. בססו תשובתכם.

1.2 בדיקת היתכנות תכנונית
ü בדיקת שלד הבניין על-ידי מהנדס קונסטרוקציות ובדיקות נוספות על-פי דרישת הרשות המקומית, לרבות הערכת המבנה על-ידי אדריכל לצורך בדיקת עמידות בתנאי התמ"א והיתכנות כלכלית ותכנונית מול מדיניות העירייה.

ü טאבו - לשכת רישום המקרקעין - נסח טאבו מרוכז - רישום בעלויות, עיקולים משכנתאות וכדומה. תשריט, צו ותקנון בית משותף - מסמך המפרט במלואו את מצב המקרקעין בנכס לרבות אך לא רק - חניות רשומות, מחסנים, זכויות בגג הבניין, זכויות בגינה צמודה, זכויות בשטחים משותפים, דייר מוגן ועוד.

ü רשות מקומית/עירייה - היתר בניה מקורי של הבניין - גרמושקה - היתר הבניה המקורי של הבניין מראה את החלקים המקוריים של המבנה ללא תוספות בניה שנוספו עם השנים. היתר הבניה כולל גם רישומים של מחסנים וחדרי שירות כמו גם את חותמת התאריך בו הוצא היתר הבניה. יש לבדוק את מועד הוצאת היתר הבניה - 01.01.80.

ü דף מידע תכנוני - מסמך המפרט את תכניות העירייה התקפות לגבי הבניין ואזורו. פגישה עם רפרנט מחלקת הנדסה - כדאי לבצע פגישה עם רפרנט ממחלקת ההנדסה בעירייה על-מנת לקבל את דגשי העירייה לביצוע פרוייקטים מסוג תמ"א 38.

ü יש להוציא נסח לשכת רישום מקרקעין ולוודא כי הבית רשום כבית משותף. במידה והבית אינו רשום כבית משותף, ראוי לבחון אפשרות מימוש התמ"א בהתאם לסטאטוס הרישומי ונסיבות העניין.

ü יש להזמין את תיק הבית המשותף מארכיב לשכת רישום המקרקעין. חשוב לבדוק בעיקר את תקנון הבית המשותף, וכן לבדוק מהו הרכוש המשותף הצמוד לכל יחידה בבית המשותף ולפרטו בהסכם. בדיקת ההצמדות של הרכוש המשותף ליחידות השונות הינה קריטית, משום שתמ"א 38 מתבססת על הרכוש המשותף. אם יתברר, למשל, שהגג כולו מוצמד ושייך לאחד מבעלי הדירות, הרי שזה לא יסכים לוותר על ההצמדה, וממילא יהיה קשה ליישם את התכנית.

ü בהתאם לתמ"א 38, הדירות החדשות שיבנה היזם דורשות תוספת מקומות חנייה חדשים לפי התקן, ומכאן שחשוב לדעת מהן ההצמדות הקיימות בקומת החנייה או בחצר והאם ניתן להוסיף בה חניות חדשות, וכיוצא באלו.

ü לאחר בחירת יזם יש לערוך הסכם משפטי בין היזם לבעלי הזכויות - שלב החוזה
- מומלץ לוודא שהיזם אכן עומד לבנות על-פי התכנית שהציג בפני הדיירים, ולכל הפחות להקפיד שהיזם יעשה את המוטל עליו בכדי לקבל היתר לתשריטים שעל-פיהם החליטו להתקשר עמו בהסכם.
- היזם, מצידו, ישאף להצמיד להסכם תשריט מפורט, בעל סיכויים סבירים לחלוף על פני משוכת הוועדה המקומית לקבלת היתר בניה. יש לזכור שהיזם אינו יכול לדעת בשלב זה מה תאשר הרשות המקומית, וכן אינו יכול להבטיח שדרישות הנדסיות של החיזוקים לא יגרמו לשינוי בתכניות.
- מומלץ ליזם ולבעלי הדירות, להסכים על מפרט טכני שיהיה כללי ולצרפו להסכם. הוספת המפרט הטכני עשוי למנוע ויכוחים ואי-הבנות פוטנציאליים בעתיד, על-אף הקושי הכרוך בכך - שכן בהיעדר תכניות מדוייקות לא ניתן לדעת מראש מה לכלול ברשימת המפרט הטכני. המלצת המחבר הינה להיעזר במקפח מטעם הבעלים שיבדוק את המפרט הטכני. יש לשים-לב לכניסתו לתוקף של המפרט החדש
- כניסתו לתוקף של המפרט טכני החדש: זיכויים, שינויים ותוספות החל מהיום 16.07.15 נכנס לתוקפו צו מכר דירות (טופס של מפרט)(תיקון), התשע"ה-2015.
- טופס המפרט החדש הינו תוצאה של תיקון מספר 6 לחוק המכר (דירות), אשר קובע כי מפרט הטכני יכלול פריטים, שלגביהם קבע השר, שיש לציין מחיר לעניין זיכוי, שינוי מיקומם או הוספתם.
- קונה שהודיע למוכר על ויתור על פריט מתומחר בהתאם למפרט הטכני, יזוכה על-ידי המוכר במחיר הקבוע במפרט הטכני לגבי אותו פריט או אביזר. קונה שהודיע למוכר על הוספת פריט, שידרוג פריט מתומחר או על שינוי מיקומו, יחייב אותו המוכר במחיר בהתאם לקבוע במפרט לגבי אותו פריט או אביזר, לפי העניין.
- לעניין מועד ההודעה על ויתור הוספה או שינוי של פריט או אביזר הינו בהתאם לנוסח החוק, ההודעה למוכר תהא לפני התקנת הפריט ולא יאוחר מהמועד האחרון שנקבע לכך בחוזה המכר, ככול ונקבע מועד כאמור, ובלבד שלא ייקבע מועד מוקדם משישה חודשים מיום סיום שלב ביצוע יסודות הבניין.
- לתשומת-ליבכם - חוזה שנחתם עם קונה לאחר המועד הקובע (16.07.15) מחוייב במפרט החדש ובלבד ששלב ביצוע היסודות בבניין שבו נמצאת הדירה טרם הסתיים!

ü במסגרת התכנון המקדים היזם עורך מספר תחשיבים: שווי דירות למכירה/תחשיבי מס/תחשיבי היטלי השבחה/תחשיב הוצאות משפטיות.

ü לאחר מכן יש מספר פעולות מהפן הקנייני שיש לבצע כגון הסכמות פנימיות בין בעלי הדירות/סרבנים/טיפול בתהליך תיקון צו בית משותף ורישום תת-חלקה אצל המפקחים על הבתים המשותפים ובהסכמת דיירים מופחתת של הרוב הנדרש (שני שלישים).

1.3 ידע יזמי הנדרש לניהול תהליך הרישוי מול הרשות
ü היכרות - נהלים והחלטות הרשות המקומית בה פועלים:
• מדיניות ביחס לתמ"א 38.
• תב"עות קיימות המשפיעות על הפרוייקט.
• הבירוקרטיה של הרישוי ומקבלי ההחלטות.
• מעקב אחר החלטות ועדות הערר המחוזיות.
ü החלטות המפקחים על הבתים המשותפים - השפעה על מועדים לביצוע הפרוייקט לרבות היבטי רישוי.
ü מעקב - נהלי פקע"ר/כיבוי אש/תאגידי מים


2. חישוב זכויות בניה על-פי תמ"א 38 והחלטות ועדת ערר
תמ"א 38 כוללת הוראות מפורטות באשר לתוספת זכויות הבניה למבנים קיימים, היא אינה מגדירה צפיפות מירבית ואינה מטילה מגבלה על מספר יחידות הדיור שניתן להוסיף למבנה הקיים מאחר ומדובר בתכנית נפחית.

כמו-כן, במסגרת התכנית ניתן להרוס מבנה קיים ולהקים במקומו מבנה חדש, תוך קבלת מלוא זכויות הבניה שהתמ"א מתירה בנוסף לכל זכויות הבניה המוקנות למבנה במסגרת תכנית המתאר המקומית המקורית שחלה על המקרקעין.

בעבר היתה קיימת אי-בהירות לגבי זכויות הבניה בעת הריסת בניין ובנייתו מחדש. אי-הבהירות נבעה בעיקר מפרשנות הסיפא של סעיף 14א לחוק תמ"א 38, וזה נוסחו:

"יעוד המבנה החדש ושטחי הבניה יהיו לפי התכניות המפורטות שחלות במקום בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו."

הדעה הרווחת בקרב הרשויות המקומיות, הינה, כי יש לפרש את הסעיף באופן הבא:

נערכה בדיקה לגבי זכויות הבניה אותן היה ניתן לנצל בבניין הקיים ורק את הזכויות הנ"ל יש להוסיף לזכויות הניתנות מתוקף התב"ע החלה על האזור ולממש בבניין החדש. חשוב לציין, כי קיים דיון מעמיק סביב שאלה זו עד עצם היום מאחר ואין אחידות בדרך חישוב הזכויות כאשר נראה שהמטרה של תמ"א 38 הינה להוסיף לתב"ע הקיימת את מלוא הזכויות מתוקף התכנית.

מאידך, היזמים העוסקים בתחום התנגדו לצורת חישוב זו ופירשו את הסעיף כך שמוסיפים לתב"ע החלה על האזור את כל הזכויות הניתנות מתוקף התמ"א.

בחודש אפריל 2012, דנה ועדת הערר המחוזית בסוגיית אופן חישוב זכויות הבניה במסגרת תמ"א 38/2. ועדת הערר פסקה לטובת העוררים וקבעה כי הדרך הנכונה לחשב את זכויות הבניה בתמ"א 38/2 הינה להוסיף לתב"ע הקיימת את מלוא הזכויות מתוקף התכנית ולא רק את הזכויות אותן ניתן היה לנצל בבניין הישן שנהרס.

יחד-עם-זאת, נקבע, כי לוועדה המקומית שיקול-דעת שלא לאשר את כל תוספות הבניה המותרות לפי תמ"א 38, לאור סעיף 22 לתמ"א, המאפשר לוועדה המקומית לסרב לתת היתר בניה הכרוך בתוספת זכויות הבניה הקבועות בתמ"א משיקולים תכנוניים או אדריכליים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש וכיוצא בזה.

הבהרות חשובות לחישוב זכויות בתמ"א 38 בשינוי מס' 2
ü לפי סעיף 11.2(ב) לתמ"א, תוספת השטח של 25 מ"ר לכל יח"ד בתמ"א 38 צריכה לכלול בתוכה בניית ממ"ד. כאשר בונים בניין חדש בלאו הכי קיימת חובה לבנות ממ"דים (בשטח של 12 מ"ר). הזכויות לבניית הממ"דים האלו מתקבלות מתוקף תכנית החלה על האזור הרלוונטי או מתוקף סעיף 151ג לחוק התכנון והבניה. ועדת הערר הבהירה שאין "כפל מבצעים" ולכן למעשה, תוספת השטח שניתן לקבל עבור כל יחידת דיור הינה תוספת של 13 מ"ר בלבד (הרחבה של 25 מ"ר מתוקף תמ"א 38 פחות 12 מ"ר של ממ"ד מתוקף הזכויות של בניית בניין חדש).

ü בבניית בניין חדש ניתן לאשר את התוספת של 25 מ"ר (שהם למעשה 13 מ"ר כמוסבר לעיל) לא רק בגין יחידות דיור אותן ניתן היה לבנות על-פי התכנית החלה במקום, אלא גם בגין יחידות הדיור הינוספות אותן ניתן לבנות מכוח התמ"א (שייבנו בשטחי הבניה הינוספים מכוח התמ"א).

ü מעבר לכל אלה יש לציין, כי לוועדה המקומית שיקול-דעת שלא לאשר את כל תוספות הבניה המותרות לפי תמ"א 38, לאור סעיף 22 לתמ"א, המאפשר לוועדה המקומית לסרב לתת היתר בניה הכרוך בתוספת זכויות הבניה הקבועות בתמ"א משיקולים תכנוניים או אדריכליים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש וכיוצא בזה.

ועדת ערר מחוזית, אופן חישוב שטחי הבניה הינוספים המותרים לבניה מכוח סעיף 14א לתמ"א 38
סעיף 14א לתמ"א 38 הוסף לתמ"א בשינוי מס' 2. הסעיף מאפשר הריסת בניין שהוראות התמ"א חלות עליו ובנייתו מחדש, כאשר הסעיף קובע לעניין זכויות הבניה המותרות בבניין החדש כדלקמן:

"ייעוד המבנה החדש ושטחי הבניה יהיו לפי התכניות המפורטות שחלות במקום בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו."

הצדדים חלוקים ביניהם באשר למשמעות הסיפא לסעיף 14א(א) הקובע כי שטחי הבניה הינוספים אשר יותרו בבניין החדש, מעבר לשטחי הבניה על-פי התכניות המפורטות החלות, יהיו "בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו".

בהמשך לפרק זה, מצורפת החלטת ועדת ערר הממחישה את אופן חישוב זכויות הבניה הינוספות מכוח סעיף 14א לתמ"א 38 ומתמקדת בשיקול-הדעת של הוועדה המקומית בנושא זה של חישוב תוספת זכויות בניה.

ב- ערר מס' גב/5068/12 (אורי גולן, עו"ד ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - גבעתיים, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.04.12)) נפסק:

"החלטה
העוררים הגישו לוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים (להלן: "הוועדה המקומית") בקשה להיתר בניה להריסת בניין קיים, העומד בתנאי סעיף 4.1 לתמ"א 38 (להלן: "תמ"א 38" או "התמ"א"), והקמת בניין חדש בן שש קומות ודירת גג, ברחוב בורוכוב 33 גבעתיים, גוש 6167 חלקה 441.

הקמת הבניין החדש התבקשה לפי סעיף 14א לתמ"א 38 הקובע כי:

'הוועדה המקומית רשאית להתיר הריסת מבנה אשר הוצא היתר לבנייתו קודם ה- 1 בינואר 1980 ונקבע על-ידי מהנדס כי יש צורך בחיזוק המבנה בפני רעידות אדמה כאמור בסעיפים 8 ו- 9, והקמתו מחדש בתוספת זכויות בניה בהתאם לאמור בסעיפים 14-11 ועל-פי תכניות מפורטות שחלות במקום, כאמור בסעיף 13 ולמעט הקלות שאושרו לבניין שמיועד להריסה אם התקיימו תנאים אלה:
(א) ייעוד המבנה החדש ושטחי הבניה יהיו לפי התכניות המפורטות שחלות במקום בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו.
(ב)...'

בין הוועדה המקומית לעוררים קיימת מחלוקת באשר לסך השטחים אותם יכולים העוררים לקבל מכוח סעיף 14א לתמ"א, בנוסף לשטחי הבניה אותם מותר להם לבנות על-פי התכנית החלה במקום.

בנוסף התעוררה בין הצדדים מחלוקת באשר לשטח המגרש ממנו יש לחשב את אחוזי הבניה המותרים במגרש.

להלן נדון בשני נושאים אלה.

אופן חישוב שטחי הבניה הינוספים המותרים לבניה מכוח סעיף 14א לתמ"א 38
סעיף 14א לתמ"א 38 הוסף לתמ"א בשינוי מס' 2. הסעיף מאפשר הריסת בניין שהוראות התמ"א חלים עליו ובנייתו מחדש, כאשר הסעיף קובע לעניין זכויות הבניה המותרות בבניין החדש כדלקמן: "ייעוד המבנה החדש ושטחי הבניה יהיו לפי התכניות המפורטות שחלות במקום בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו".

הצדדים חלוקים ביניהם באשר למשמעות הסיפא לסעיף 14א(א) הקובע כי שטחי הבניה הינוספים אשר יותרו בבניין החדש, מעבר לשטחי הבניה על-פי התכניות המפורטות החלות, יהיו "בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו".

לדעת הוועדה המקומית, כאשר הורסים בניין טעון חיזוק ובונים אותו מחדש לפי סעיף 14א לתמ"א, יש לבחון ראשית מה הן זכויות הבניה אותן ניתן לבנות על הבניין הקיים מכוח תמ"א 38 (קרי, לתגבר את אחוזי הבניה של הבניין כאילו אינו עומד בפני הריסה אלא בפני חיזוק בלבד). זכויות אלה מועברות לבניין החדש, ורק אותן ניתן לאשר כתוספת לזכויות הבניה המותרות על המגרש מכוח התכניות החלות במקום.

כך לדוגמה, אם הבניין הקיים בנוי על קווי הבניין המחייבים על-פי התכנית החלה במקום, כך שלא ניתן לממש באותו בניין את זכויות הבניה הקבועות בסעיף 11.2 לתמ"א של 25 מ"ר לצורך הרחבת הדירות הקיימות, או בניית אגף נוסף לפי סעיף 11.1.3 לתמ"א (גם אם קווי הבניין יוקטנו בהתאם למותר על-פי התמ"א), ובאותו בניין לא קיימת קומה מפולשת, הרי שתוספת הבניה היחידה אותה ניתן לנצל באותו בניין מתוך סל תמריצי החיזוק הקבועים בתמ"א 38 היא רק הקמת קומה נוספת.

במקרה כזה, לפי הבנת הוועדה המקומית את הוראות סעיף 14א(א) לתמ"א, אם בניין זה יהרס ויוקם במקומו בניין חדש, יהיה הבניין החדש זכאי לתוספת קומה מכוח התמ"א בלבד.

במילים אחרות, לדעת הוועדה המקומית, המשמעות של הוראת סעיף 14א(א) לתמ"א, כי יהיה ניתן לבנות את הבניין החדש לפי זכויות הבניה על-פי התכניות החלות במקום "בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו" היא, כי רק את אותן זכויות בניה שניתן היה לממש בפועל מתוך סל תמריצי החיזוק של תמ"א 38 בבניין הקיים, יהיה ניתן לממש בבניין החדש שייבנה, אך לא מעבר לכך.

לטענת העוררים, פרשנות זו של הוועדה המקומית שגויה. לטענתם, מי שבוחר להרוס בניין טעון חיזוק ולבנותו מחדש לפי סעיף 14א לתמ"א 38, זכאי לקבל את כל תמריצי החיזוק המפורטים בסעיף 11.1 ו- 11.2 לתמ"א, ללא קשר לשאלה אילו תמריצים ניתן היה לנצל בבניין שנהרס.

כך לטענתם, בדוגמה שהבאנו לעיל, למרות שבבניין שנהרס לא היה ניתן לנצל את הזכות להרחיב את הדירות הקיימות ב- 25 מ"ר ואת הזכות לסגור את הקומה המפולשת בשל צורת הבינוי של אותו בניין, הרי משנהרס הבניין והוא נבנה מחדש בהתאם להוראות סעיף 14א לתמ"א, ניתן יהיה לאשר את מלוא הזכויות על-פי תמ"א 38 דהיינו, הוועדה המקומית שתהיה רשאית לאשר תוספת של 25 מ"ר לצורך הרחבת יחידות הדיור אשר תיבננה בבניין החדש, וכן במידה והתכנית החלה במקום מאפשרת הקמת קומת עמודים מפולשת, תהיה רשאית הוועדה המקומית לאשר גם לסגור ולמלא קומה זו, וזאת בנוסף לזכות להוסיף קומה, או לבנות אגף נוסף בבניין החדש.

לדעתנו, לאור נוסחו של סעיף 14א לתמ"א 38, הצדק הוא עם העוררים.

סעיף 14א(א) קובע באופן מפורש כי משנהרס בניין שהוצא היתר לבנייתו קודם ה- 1 בינואר 1980, ונקבע על-ידי מהנדס כי יש צורך בחיזוק הבניין בפני רעידות אדמה, זכויות הבניה של הבניין החדש יהיו "לפי התכניות המפורטות שחלות במקום בתוספת שטחי הבניה האמורים בתכנית זו" דהיינו, בתוספת כל הזכויות אותן ניתן לקבל מכוח הוראות תמ"א 38. הוועדה המקומית בפרשנותה קוראת לתוך הסעיף את מה שאין בו, שכן סעיף 14א(א) אינו קובע כי ניתן יהיה להוסיף לזכויות הבניה המותרות על-פי התכנית המפורטות החלות במקום רק את זכויות הבניה אותן היה ניתן לנצל מכוח תמ"א 38 בבניין שנהרס.

מטרת שינוי מס' 2 לתמ"א 38, איפשר הריסת בניין טעון חיזוק ובנייתו מחדש, בתוספת זכויות הבניה המותרות לפי התמ"א, היתה לעודד דרך פעולה זו, שכן לדעת מוסדות התכנון, הריסת בניין טעון חיזוק ובנייתו מחדש עדיפה אלפי מונים על פני חיזוקו.

לפיכך, מאפשרת התמ"א למי שהורס את הבניין הקיים ובונה אותו מחדש, לקבל את מירב זכויות הבניה המותרות על-פי התמ"א, גם אם לא היה ניתן לנצל זכויות אלה בבניין הקיים. הדבר אמור להוות תמריץ לבחור בדרך זו, של הריסת הבניין הקיים ובנייתו מחדש.

לנוכח האמור, משנהרס בניין אשר הוצא היתר לבנייתו טרם ה- 1 בינואר 1980, ושנקבע על-ידי מהנדס שיש צורך בחיזוק המבנה מפני רעידות אדמה, והוא נהרס ונבנה מחדש במסגרת סעיף 14א לתמ"א 38, הוועדה המקומית רשאית לאשר את מלוא שטחי הבניה אותם ניתן לקבל לפי תמ"א 38, דהיינו סגירה ומילוי של הקומה המפולשת במידה והתכנית החלה במקום מאפשרת בניית קומה מפולשת, תוספת קומה או אגף, וכן תוספת של 25 מ"ר לכל יחידת דיור אותה ניתן לבנות בבניין החדש.


במקרה כזה אין עוד כל משמעות או חשיבות לשאלה, אילו זכויות מתוך סל תמריצי החיזוק לפי התמ"א ניתן היה לנצל ולקבל בבניין שנהרס.

לעניין תוספת 25 מ"ר לכל דירה אותה ניתן לבנות בבניין החדש ברצוננו להבהיר, כי מדובר למעשה בתוספת של 13 מ"ר בלבד לכל יחידת דיור שכן, משנהרס בניין קיים והוא נבנה מחדש, הוא חייב ממילא בבניית ממ"ד, כאשר שטחי ממ"ד אלה באים מכוח התכנית החלה במקום, או במידה ואותה תכנית אושרה לפני כניסת חובת בניית ממ"ד לתוקף (בחודש מרץ 1992), זכויות הבניה לבניית הממ"ד באות מכוח סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965.

לאור הוראת סעיף 11.2(ב) לתמ"א כי שטח ההרחבה של 25 מ"ר של דירה תכלול ממ"ד, הרי שאם יחידות הדיור בבניין החדש כוללות ממ"ד, ממילא השטח הנוסף אותו ניתן לקבל מכוח הוראות התמ"א להרחבת אותן דירות הוא 13 מ"ר בלבד, שכן יש להפחית את שטח הממ"ד משטח הרחבת הדירות המותר של 25 מ"ר.

במילים אחרות, את השטח הנוסף של 12 מ"ר ברוטו בגין ממ"ד מקבלים רק פעם אחת.

בנוסף, בבניית בניין חדש ניתן לדעתנו לאשר את התוספת של 25 מ"ר (כשהם למעשה, 13 מ"ר כמוסבר לעיל) לא רק בגין יחידות דיור אותן ניתן היה לבנות על-פי התכנית החלה במקום, אלא גם בגין יחידות הדיור הינוספות אותן ניתן לבנות מכוח התמ"א (שייבנו בשטחי הבניה הינוספים מכוח התמ"א). הסיבה לכך היא, כי על-פי הוראות התמ"א, כאשר מוסיפים יחידות דיור חדשות לבניין הקיים, בקומה הנוספת או בדרך של סגירת הקומה המפולשת, שטח הקומה הנוספת אותה ניתן לבנות ושטח הקומה המפולשת הניתנת לסגירה, כולל את שטח הרחבות יחידות הדיור בקומות שמתחת לקומה הנוספת או מעל לקומה המפולשת, כך שהדירות החדשות אשר נוצרות כוללות גם את שטח ההרחבה של 25 מ"ר.

מעבר לכל אלה יש לציין, כי לוועדה המקומית שיקול-דעת שלא לאשר את כל תוספות הבניה המותרות לפי תמ"א 38, לאור סעיף 22 לתמ"א, המאפשר לוועדה המקומית לסרב לתת היתר בניה הכרוך בתוספת זכויות הבניה הקבועות בתמ"א משיקולים תכנוניים או אדריכליים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש וכיוצא בזה.

לפיכך, אם לדעת הוועדה המקומית נפח הבניה המתקבל במגרש כתוצאה מהוספת כל שטחי הבניה המותרים לפי התמ"א אינו סביר מבחינה תכנונית, חריג לסביבה וכיוב' סיבות אדריכליות או תכנוניות, מוסמכת הוועדה המקומית שלא לאשר את קבלת כל זכויות הבניה המותרות על-פי התמ"א.

העוררים הודיעו לנו במהלך הדיון, כי אם תתקבל פרשנותם להוראת סעיף 14א לתמ"א תוגש על ידם בקשה מתוקנת להיתר בהתאם, והם יבואו על סיפוקם, ובמקרה כזה הם יוותרו על יתר טענותיהם בכתב הערר לעניין הבניה המבוקשת על ידם במגרש הנדון.

לפיכך אנו מקבלים את הערר במובן זה, שאנו מורים לוועדה המקומית לאפשר לעוררים להגיש בקשה להיתר בניה לפי המפורט לעיל.

היתר זה דורש מתן הודעות ושמיעת התנגדויות לפי סעיף 27 לתמ"א.

כמו-כן, אין החלטה זו שוללת מהוועדה המקומית את הסמכות להפעיל את שיקול-דעתה לפי סעיף 22 לתמ"א 38, כאמור לעיל.

אם תתקבל התנגדות לפי סעיף 27 אשר יש בה כדי לפגוע בעוררים או אם הוועדה המקומית תחליט שלא לאשר לעוררים את מלא זכויות הבניה אותן ניתן לאשר בהתאם להחלטתנו לעיל, תעמוד לעוררים זכות ערר על החלטה זו לוועדת ערר זו.

שטח החלקה ממנה יש לחשב את זכויות הבניה
העוררים טוענים כי בשנת 1973, כאשר נבנה הבניין הקיים היום על החלקה, הבעלים של המגרש ויתרו על 157 מ"ר משטח החלקה לטובת הוועדה המקומית, ובתמורה הוענקו להם זכויות בניה נוספות. העוררים מבקשים לקבל זכויות בניה אלה בנוסף לזכויות הבניה המותרות במקום על-פי התכניות החלות במקום, המחושבות מתוך שטח החלקה הקיימת.

אין בידינו לקבל טענה זו.

תקנה 3(א) לתקנות תכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), תשנ"ב-1992 קובעת באופן מפורש כי יש לחשב את אחוזי הבניה מתוך שטח המגרש הקיים, ואין כל דרך להוסיף אחוזי בניה על-פי הסכמים לכאורה אשר בוצעו בעבר ביחס לאותה חלקה.

לפיכך אני דוחים את הערר בעניין זה.

ההחלטה התקבלה פה אחד."

סוגיה נוספת שראוי להציג בחלק זה הינה החלטת בית-המשפט המחוזי בתל-אביב מיום 09.12.13 ב- עת"מ 20386-09-13(אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה - מחוז תל-אביב ואח', תק-מח 2012(4), 694 (2013)).

לעניין זה, נראה כי המחוקק ו"הציבור" רוצים ומעוניינים לקדם פרוייקטים המבוססים על תכנית תמ"א 38, מכל הסיבות המוכרות, עיריית רמת-גן חרטה על דגלה להוביל ולקדם את מהפכת ההתחדשות העירונית.

יחד-עם-זאת, נוסף על החסמים ה"טבעיים" שממילא יש להתגבר עליהם, כעת קיים חסם נוסף, עיקש ולדידנו - מיותר, והוא החלטת בית-המשפט מיום 09.12.13 המבטלת את תכנית מס' רג/מק/340/ג/30/א/1 (להלן: "התכנית").

אין צורך להוסיף בדבר חובתה של הרשות לשמור על הבטחה שלטונית. ההלכה מחייבת את הרשות להפעיל את הסמכות באופן הוגן וסביר. מעבר לכך, אין חולק על-כך שתושבי העיר רמת-גן וחברות העוסקות בקידום פרוייקטים המבוססים על התכנית, הסתמכו על התכנית, תוך ציפיה לגיטימית בעקבות הבטחה שלטונית. מדובר על סמכות המבוססת על נורמות כלליות ולא נורמות אינדיבידואליות בהקשר הזה.

החלטה על ביטול התכנית באופן שהתכנית לא תחול על בקשות להיתר שהוגשו זה מכבר ועל פרוייקטים שנמצאים בשלבים מתקדמים, כשמדובר על פרוייקטים שללא ספק, יש בהם כדי לעורר את ההסתמכות של תושבי העיר רמת-גן ושל יזמים ומקנות להם זכויות, תביא לפגיעה באמון הציבור.

להחלטות הרשות המינהלית, חשיבות עצומה אשר מותנית, בין היתר, גם בחזות פני הדברים, דהיינו באופן שבו אדם מן הציבור רואה את דרך התנהלות הרשות.

בפסיקה נקבעו קריטריונים ואמות-מידה שעל-פיהם יופעל שיקול-הדעת של הרשות במקרים מסוג זה. כאשר מדובר בעניין של ביטול החלטה, נוסף שיקול שלא היה קיים במקור - ההסתמכות על הרשות. משיש שיקול שלא היה קיים במקור זה צריך להשפיע על האופן שבו משקללים את השיקולים שכנגד.

לאור החלטת בית-המשפט, נראה כי ייגרם נזק שיש בו כדי לגרום לפגיעה מהותית בטובת הציבור. נראה כי בית-המשפט לא שקלל בהחלטתו את מידת הנזק שיגרם לציבור כתוצאה מביטול התכנית לעומת הנזק שייגרם לאזרח שהסתמך הסתכמות לגיטימית על ההחלטה שכבר התקבלה.

נראה כי בית-המשפט היה צריך לשקול בהחלטתו שיקולים נוספים ולא רק שיקולים פרוצדוראליים ואף לקבוע מועד להגשת חוות-דעת של הוועדה כאשר השיקולים שעומדים מנגד הינם שיקולים של הצלת חיי אדם ולכן היה צריך להתגבר על העובדה שלא צורפה חוות-דעת ולקבוע כי ההליך היה בלתי-תקין אך מאחר ומנגד מדובר בהחלטה שעניינה סיכון חיי אדם, על עיריית רמת-גן לערוך את חוות-הדעת תוך שלושה חודשים באופן שניתן יהיה לקדם תכניות מבוססות על תמ"א 38 ובכך למעשה לרפא את הפגם שבעריכת תכנית חדשה לתקופת ביניים.

החלטת בית-המשפט מלמדת לכאורה על פגמים שנפלו בהליך מאחר וחוות-הדעת מהווה למעשה תנאי מקדמי לדיון של הוועדה המקומית אך יחד-עם-זאת, על-פי נסיבות המקרה, תוך בחינת האינטרס הציבורי ודרישת הצדק היה נכון לקבוע כי יש לצרף חוות-דעת בדיעבד ובכך למעשה לרפא את הפגם של הוועדה המקומית.

יש לציין, כי ממש בימים אלה של כתיבת הספר, הוציאה עירית רמת-גן נייר עמדה אשר לא יחול על בקשות שהוגשו זה מכבר וקיבלו את החלטת הועדה המקומית, אולם יכול ונייר עמדה זה ישפיע על אותה בקשה במקרה בו נייר העמדה יוכל לסייע לתושבים, לקבלנים ולרשויות.

נייר העמדה אינו מהווה תחליף לעריכת תכנית מתאר ומשמש כפיתרון זמני לצורך עבודה מסודרת.

מדיניות זו ומתווה זה ייושמו ככל שהדבר יתאפשר על-פי התכניות התקפות במקום בכל הקשור למקרים בהם תמ"א 38 חלה.

מפאת חשיבותו מובא להלן פסק-הדין במלואו:

ב- עת"מ 20386-09-13(אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' ועדת ערר מחוזית לכנון ובניה - מחוז תל-אביב ואח',תק-מח 2013(4), 694 (2013)),נפסק מפי כב' השופטמאיר יפרח:

"פסק-דין
לפניי עתירה לביטול החלטת ועדת הערר המחוזית למחוז תל-אביב והמרכז מיום 11.8.2013 בתיק ערר רג/5269/13, 5273, 5279. החלטה זו דחתה, בין היתר, את עררו של העותר 2 נגד החלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רמת-גן, לאשר את תכנית רג/מק/340/ג/30/א/1. תכנית זו היא ממשיכת דרכה של תכנית רג/מק/340/ג/30/א (שעמדה בתוקף במשך שנה וחצי ופקעה ביום 31.12.12). מטרת שתי התכניות הינה מתן אפשרות לתוספת יחידות דיור במגרשים שבהם ממומשות תכניות לפי תמ"א 38 ותכנית רג/340/ג/30 על תיקוניהן, על-ידי קביעת שטח דירה ממוצע שלא יפחת מ- 60 מ"ר (כולל מחסן וממ"ד) ובכפוף להנחיות הקבועות בתכנית זו. התכניות נעשו על-פי סעיף 62א(א)(8) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"). טענתם המרכזית של העותרים היא כי לא ניתן היה לאשר התכנית הנדונה ולו מן הטעם שלא קויימה הוראה סעיף 61א(ג)(3) לחוק, היינו:.

'תכנית בסמכות וועדה מקומית תידון בה הוועדה המקומית, ורשאית היא להחליט על הפקדתה ועל אישורה של התכנית, עם או בלי שינויים; ובלבד:
(3) שלא תאושר תכנית הכוללת נושא מהנושאים המפורטי ם בסעיף 62א(א)(6), (8), (9), (11) או (12), אלא-אם-כן מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות הכלולים בשטח התכנית ובסביבתו נותנים מענה לצרכים הנובעים מהתכנית; לא תאשר הוועדה המקומית תכנית, אלא-אם-כן הונחה לפניה חוות-דעת בכתב של מהנדס הוועדה המקומית שלפיה מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות כאמור נותנים מענה לצרכים הנובעים מהתכנית...'

העותר 2 טוען כי לא הונחה לפני הוועדה המקומית חוות-דעת בכתב של מהנדס הוועדה המקומית, כנדרש בסעיף 61א(ג)(3) לחוק.

ועדת הערר דחתה את עררו של העותר 2 (וכן עררים נוספים, דוגמת זה של המשיבים 8-5).

אין חולק על-כך שלא הונחה לפני הוועדה חוות-דעת בכתב מאת מהנדס הוועדה שלפיה מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות נותנים מענה לצרכים הנובעים מתכנית רג/מק/340/ג/30/א/1 (ראו למשל סעיף 14 לתגובת המשיב 1 לבקשה לצו ביניים, המהווה גם תגובה מקדמית לעתירה. ראו גם סעיף 25 רישא לתגובת המשיבה 2).

כעולה מהחלטת ועדת הערר, נושא העתירה דנן, ביקשה הוועדה לגבור על היעדרה של חוות-דעת בכתב מאת מהנדס הוועדה המקומית, בעיקר בהנמקה כדלקמן:

(1) סמכות ועדת הערר היא כסמכות הוועדה המקומית, לאמור: היא נכנסת בנעליה;

(2) תשובת הוועדה המקומית לערר התייחסה גם לנושא התאמת מוסדות הציבור להרחבת הבניה המוצעת (סעיפים 60 - 71). בכך נרפא הפגם;

(3) סעיף61א(ג) לחוק נועד למצב רגיל שבו תכנית בלתי-מוגבלת בזמן מוסיפה מספר נתון של יחידות דיור לאזור מסויים. או-אז יש צורך בחוות-דעת מאת מהנדס הוועדה המקומית. אולם, הסעיף הנדון לא צפה מציאות המתקיימת לאור תמ"א 38, המאפשרת חיזוק מבנים בכל העיר ללא אפשרות לדעת מתי והיכן ובאיזה קצב תמומש התכנית.

יתר-על-כן. אין למעשה צורך בחוות-דעת, מן הטעם שמדובר בתכנית שהיא בבחינת "הוראת שעה" היינו: תוקפה הוא למשך שנה אחת בלבד. תכנית קצרת מועד אשר כזו, אינה מחייבת חוות-דעת, שכן היקפי היתרי הבניה שיינתנו במהלך חייה של התכנית הוא ממילא מצומצם, כך שלא ייגרם בעטיה "מחסור" תשתיות, שטחי ציבור ומוסדות ציבור. במהלך התכנית ייאספו נתונים מספריים בדבר תוספת יחידות דיור ורק אז ניתן יהא לערוך חוות-דעת מקצועית מפורטת ובינתיים ניתן להסתפק בנתונים הכלליים שהובאו בכתב התשובה (של הוועדה המקומית).

(4) בכל מקרה - הוסיפה ועדת הערר וקבעה - כתנאי לפרסום התכנית למתן תוקף, יידרש מהנדס הוועדה לתת חוות-דעת, אשר לפיה השטחים הפתוחים מוסדות הציבור וכן מבני הציבור מספיקים לשם תוספת יחידות הדיור.

מכאן הערר שלפניי.

לאחר שמיעת טיעוני הצדדים ועיון בכתבי הטענות אני סבור כי אין לקבל את גישת וועדת הערר, בכל הכבוד.

עיקרי נימוקיי לכך הם אלה:

ראשית, ספק רב אם היתה ועדת הערר מוסמכת לדון בנושא. על-פי החלטתה, באה היא בנעלי הוועדה המקומית. אם נקבל דברים אלה כנכונים, הרי שבהינתן האמור בסעיף 61א(ג)(3) לחוק, אם לא הונחה חוות-דעת לפני הוועדה המקומית, לא יכולה היתה היא להידרש לנושא וכמוה - ועדת הערר. ממילא לא היו השתיים יכולות לאשר התכנית בטרם הוגשה חוות-דעת בכתב כנדרש בחוק. כתב התשובה של הוועדה המקומית שהוגש במסגרת הדיון בעררים, אינו יכול להיחשב "חוות-דעת". המסמך נערך על-ידי עורך-דין ולא על-ידי מהנדס. אם תמצי לומר שנערך בסיוע או בעזרת או בליווי מהנדס הוועדה - כי אז מאליה מתעוררת תמיהה: כיצד זאת לא ערך המהנדס חוות-דעת בכתב על-סמך אותם נתונים ממש? אמור מעתה: הנתונים שבכתב התשובה אין די בהם לאישוש חוות-דעת של מהנדס הוועדה ועל-כן כוחם לא יעמוד להם כאשר האכסניה שבה הובאו היא כתב התשובה דווקא. ודוק: אפילו הנתונים שבכתב התשובה הם כלליים - הרי שאם לא ניתן לבסס עליהם חוות-דעת, אין להביאם בחשבון.

בהקשר דומה, הנוגע להוראות בתמ"א 38 הדורשות חוות-דעת מהנדס הוועדה המקומית כתנאי לאישור בקשה להיתר לפי תמ"א 38, שנינו אצל מ' גדרון ו- א' נמדר תמ"א 38 (2012), דברים אלה:

'מלשון סעיפים 11, 12 ו- 14 לתמ׳׳א עולה בבירור, כי המצאת חוות-הדעת לוועדה המקומית מהווה תנאי מקדמי לדיון הוועדה המקומית בבקשה להיתר בניה הכולל בקשה לתוספת שטחי בניה מכוח התמ"א, וכי ללא קבלת חוות-דעת כאמור, הוועדה אינה מוסמכת לדון בבקשה להיתר ולאשר אותה.
המשמעות היא כי החלטה של הוועדה המקומית לתת היתר בניה המעניק זכויות בניה מכוח סעיפים 11, 12 ו- 14 לתמ"א לפי העניין, ללא קבלת חוות-דעת מקדימה של מהנדס הוועדה המקומית כאמור לעיל עומדת בניגוד להוראות התמ"א, דבר העלול להביא לבטלות ההחלטה.'

אכן, דברים כדרבנות; ואם כך לגבי הוראותיה של תכנית מתאר - קל וחומר שכך לגבי הוראות בחקיקה הראשית.

שנית - לא ברור מדוע וועדת הערר לא ביקשה ממהנדס הוועדה המקומית להגיש חוות-דעת בכתב במהלך הדיונים בעררים? הרי בהחלטת וועדת הערר בפרשת גדפור מיום 13.01.11, פורסם במאגר נבו, ביקשה ועדת הערר חוות-דעת בכתב (לגבי סעיף 61א(ג)(1) לחוק) תוך כדי הדיון, כך שאין הדבר בלתי-אפשרי. הוועדה הוסיפה וקבעה בהחלטתה כי"הצהרה של הגורמים דלעיל לפרוטוקול במהלך הדיון כי התכנית הנה בסמכות מקומית, אינה עונה על דרישות סעיף 62א(ג)(1) לחוק, ולא בכדי". לא ידעתי מדוע דין דומה לא יחול לגבי הצהרת מהנדס הוועדה בענייננו.

שלישית, זאת ועוד. התכנית דנן היא ממשיכת דרכה של תכנית קודמת. לא הובהר מדוע לא נערכה חוות-דעת לאור התכנית הקודמת ובהסתמך על הניסיון שנצבר מכוחה, והרי היא היתה בתוקף 18 חודשים וודאי נצברו תובנות מכוחה?

רביעית, ועדת הערר קבעה שיש להגיש חוות-דעת מהנדס כתנאי לפרסום התכנית למתן תוקף. קביעה זו מהווה ראיה מוצקה לכך שיש צורך בחוות-דעת בכתב בפרשתנו. מנגד, קבעה ועדת הערר כי חוות-דעת אינה נדרשת בנסיבות תכנית דוגמת זו הנדונה. אין צריך לומר כי קיימת סתירה בין שתי הקביעות וסתירה זו אינה בת יישוב. אמור מעתה: משנקבע הצורך בהגשת חוות-דעת כתנאי לאישור התכנית ולפרסומה, מאליה נדרשת המסקנה כי חוות-הדעת אמורה היתה להימצא לנגד עיני הוועדה המקומית עובר לדיון ופשיטא שכל מעוניין רשאי היה לעיין בחוות-דעת זו ולהביע דעתו לגבי תוכנה בעת הדיון בוועדה המקומית.

לא-זו-אף-זו. בפרשת גדפור הנ"ל עמדה ועדת הערר על התכלית שבדרישת חוות-דעת בכתב דווקא, בקבעה כי שני טעמים לדבר: האחד - חוות-דעת כתובה מבטיחה בדיקה יסודית, "שכן כידוע כאשר נדרשים להעלות דברים על הכתב הדבר מביא לידי בדיקה יותר מוקפדת"; השני - מתן אפשרות לחברי הוועדה (ולדעתי: לא רק להם) לעיין בחוות-הדעת ולעמוד על תוכנה ולהבין מדוע, לדעת המהנדס, נתקיימו הדרישות המקדמיות לדיון בוועדה או לאישור התכנית. אני סבור כי חוות-הדעת אמורה לעמוד לא רק לעיון חברי הוועדה אלא עליה להיות פתוחה לעיון וביקורת הציבור, שהרי מהנדס הוועדה הוא שלוח הציבור ומשרת את הציבור בכללותו ולא רק את חברי הוועדה. יוטעם כי בענייננו, השמיע מהנדס הוועדה את עמדתו (שבתגובת הוועדה נדמתה להוות חוות-דעת. ראו סעיף 25 לתגובה) בעל-פה ורק באזני חברי הוועדה, לאחר שהמתנגדים יצאו מחדר הישיבות (ראו סעיף 26 וכן נספח בי לתגובת הוועדה). כמבואר, אני סבור כי חוות-דעת המהנדס נועדה, בין השאר, לשתף את הציבור בשיקולים השונים אשר בעטיים סבור המהנדס שיש לאשר התכנית נוכח דיות השטחים הפתוחים, התשתיות ומוסדות הציבור. אין צריך לומר יש בכך מושגת מטרה נוספת: פיקוח ובקרה על החלטות הוועדה במסגרת מדיניות הבלמים והאיזונים.

לטעמי, חוות-דעת כנדרש בסעיף 61א(ג)(3) לחוק, חייבת להישען על ממצאי עובדה שנלקטו בידי המהנדס, אשר מתייחסים לשטח הגיאוגרפי שעליו מיועדת לחול תכנית מתאר הנדונה בוועדה המקומית. ברי כי ככל ששטח התחולה הגיאוגרפי של התכנית רחב יותר - כך הממצאים העובדתיים אמורים להתייחס למכלול השטח ועליהם להיות נרחבים יותר. אפשר והיקף השטח ישליך גם על פרק הזמן שיידרש לשם איסוף הנתונים. אולם, לא גודלו של שטח תחולת התכנית מכריע בשאלת הצורך) בקיומה של חוות-דעת בכתב או בשאלת תוכנה. המחוקק אמר את דברו הצלול והמפורש בעניין זה: חוות-דעת כתובה חייבת להיערך, יהא שטח תחולת התכנית כאשר יהיה. היקף חוות-הדעת יכול ויהא 5 עמודים או 50 עמודים, כנגזר ממורכבות הבדיקה (למשל כנגזרת של שטח התחולה), אך אין כל פטור מעריכת חוות-דעת כהלכתה.

לא ידעתי כיצד ניתן לומר כי מוסדות ציבור מספקים מענה לצרכים הנובעים מהתכנית, בלא להקדים ולומר מהם אותם צרכים. בהיעדר נתונים עובדתיים על אודות הצרכים - כיצד נדע כי המוסדות וכו' אכן מספקים מענה? לשון אחר: באין נתונים מן השטח על אודות הצרכים - לא נוכל לדעת מהם אותם צרכים ואם אכן ניתן להם מענה הולם במסגרת התכנית. כזכור, המהנדס נדרש על-ידי ועדת הערר להגיש חוות-דעת בדבר היות השטחים הפתוחים מוסדות הציבור וכן מבני הציבור, מספיקים לשם תוספת יחידות הדיור. דא עקא, לא הוגשה מעולם חוות-דעת שכזו ולכן פרסום התכנית למתן תוקף - לאו פרסום הוא. הוגש מכתב, שאין בינו לבין חוות-דעת ולא כלום.

יתר-על-כן, תוכן המכתב הוא זה: "הריני לאשר כי מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות בעיר רמת-גן, נותנים מענה לצרכים הנובעים מהתכנית". לשון זו היא בגדר מסקנה בלבד, אשר נעדרת ממנה הנמקה כלשהיא ואף לא קדמה לה הצגה של המערכת העובדתית המשמשת לה בסיס. למקרא "חוות-דעת" (מיומרת) זו, לא יכולתי שלא להיזכר בפסק-הדין ב- רע"א 3811/90 שלוש נ׳ בנק דיסקונט לישראל בע"מ, פורסם במאגר נבו (18.10.90), שבו נקבע כי אין כל ערך לניסוח כוללני בתצהיר, שתמך בבקשה למתן צו עיכוב יציאה מן הארץ, בו נטען כי "היעדרותו של המשיב מהארץ לתקופה ממושכת עלולה להכביד הן על החקירות התביעה והן על גביית החוב על-פי פסק-הדין לכשיינתן". צו עיכוב אשר התבסס על תצהיר כאמור - בוטל. כך גם בענייננו: מכתב כוללני אינו מקיים את הדרישה למתן חוות-דעת. כוחו אינו יפה לצורך כלשהו.

נוסף על כל אלה, נטען כי מבחינה מהותית קויימה הדרישה להימצאות חוות-דעת לפני הוועדה המקומית (וממילא לפני ועדת הערר, הבאה בנעליה), שכן במהלך הדיונים בוועדת-המשנה של הוועדה המקומית, כמו גם במליאה, שטח מהנדס העיר את חוות-דעתו כי מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות, מספקים מענה לצרכי התכנית. כמבואר לעיל, לא אוכל לקבל הטענה. העיון בדברי המהנדס בעת הדיונים מגלה כי לא נכללה בהם, למשל, התייחסות (ולו על דרך ההערכה הכמותית) בנוגע למספר יחידות הדיור העתידות להתווסף עקב אישור התכנית. אם הערכה זו חסרה - כיצד ניתן לומר אם יהא מחסור בשטחים פתוחים או במוסדות ציבור או תשתיות? דברי מהנדס העיר בעמ' 5 לנספח ד' לתגובת המשיבה 2 (במיוחד בפסקאות 14-11) נסבים על המצב כיום. יש בהם כדי ללמד, לכאורה, שכיום אין מחסור בשטחים ציבוריים (פסקה 11 הנ"ל); או שתשתיות הביוב והניקוז נושאות כיום את הנדרש (אכן, בפסקה 14 נאמר כי התשתיות יכולות לשאת את תוספת הצפיפות, אך זו לא הוגדרה ולא נאמר כמה יחידות דיור יכול שתתווספנה עקב התכנית); אשר העומסים התחבורתיים נאמר כי "התחדשות עירונית וחשוב מכך חיזוק מבנים הינם מטרות עדיפות, בעלות חשיבות (אף לאומית), גם אם במחיר של הגדלת עומסי תנועה" (פסקה 12(א)).

אשר לשטחים ציבוריים פתוחים - סבר מהנדס העיר כי הרחוב הוא "קודם כל השטח הציבורי הפתוח הראשוני באזורי מגורים" (פסקה 13(א)), אך אף זאת - בלא לומר מה הצפי לתוספת יחידות דיור וכיצד יספיק הקיים לשאתם או מה תוספות לקיים נדרשות והיכן מוצע למקמן.

כללו-של-דבר - הדיון בעל-פה לא ריפא, לדעתי, את הפגם הנובע מהיעדר חוות-דעת בכתב. אחזור ואזכיר כאן את דברי ועדת הערר בעניין גדפור, כי חוות-דעת כתובה מביאה לבדיקה יסודית ומוקפדת של הדברים.

על-כן, אני מקבל את הערר ומבטל את החלטת ועדת הערר מיום 11.08.13. ממילא מתבטלת החלטת הוועדה המקומית מיום 19.05.13."

לאור החלטת בית-המשפט הנכבד, עיריית רמת-גן שוקדת בימים אלו על הכנת תכנית רובעים לעיר רמת-גן וכן בשלב ביניים על חישוב סל זכויות ברור.

צורת החישוב החדשה הינה בהתאם לזכויות המתקבלות מתכנית מתמ"א 38 לפי 3.5 קומות נוספות ואז את המטרים המתקבלים כתוצאה מכך מחלקים ב- 28 (שזהו שטח דירה מינימלית). לשטח הדירה המינימלית אנו מוסיפים ממ"ד ומחסן מה שמוביל אותנו לסל זכויות וצפיפות ברורים שיוצרים ודאות.

לסיום, על-מנת לנצל את כל הזכויות הניתנות במסגרת תמ"א 38 ולהחליט על המסלול המתאים עבורכם, מומלץ להיוועץ עם עורך-דין המתמחה בתחום.

החוזים כוללים הערות והתייחסות בהתאם לייצוג בעלי זכויות או יזמים.

3. איחוד וחלוקה כמכשיר לאכיפת הסדר פינוי במסגרת תמ"א 38 (הריסה ובניה מחדש) על מיעוט סרבן - עורך-דין משה רז-כהן חוק פינוי-ובינוי (פיצויים), תשס"ו-2006 (להלן: "חוק פינוי-ובינוי (פיצויים)") על תיקונו המקיף בשנת 2011 מתיימר ליתן מענה לתופעת הדייר הסרבן. הוראות החוק נותנות בידי רוב בעלי הזכויות, בהתאם לשיעורים הקבועים שם, עילה נזיקית כלפי מיעוט של בעלי זכויות המביא עקב סירובו לאי-ביצוע עסקת של הריסה ובניה מחדש. אומנם הדעות חלוקות באשר למידת ההשפעה של החוק על הצלחתם של פרוייקטים של הריסה ובניה מחדש, אולם נראה שלא ניתן להפריז בחשיבותו.

כשל השוק הטמון במתן כוח עודף למיעוט בולט במיוחד בתחום המקרקעין. ריבוי הבעלויות בתא שטח נתון והגישה הליברלית של ההגנה הכמעט מוחלטת על קניינו של הפרט, מביאים לעליה בשכיחות של סיטואציות בהן עסקאות יעילות כלכלית יורדות לטמיון בשל עלויות משא-ומתן גבוהות. המחוקק מאז ומתמיד התמודד עם התופעה.

דיני הבתים המשותפים, דיני השיתוף ופירוק השיתוף, ודיני ההפקעות - צמחו על רקע ההכרה בכשל השוק שתואר.

כלי רב עוצמה, שאינו מצוי בשיטות משפט רבות, שנותן מענה לכשל השוק האמור ולאפשרות להתמודד עם מיעוט סרבן בפרוייקטים של התחדשות עירונית, חבוי בהוראות חוק התכנון והבניה. סימן ז' בפרק ד' לחוק התכנון והבניה עוסק באיחוד וחלוקה על-פי התכנית. הוראות סימן ז' מאפשרות, לצד ההליך התכנוני של שינוי ייעודי קרקע וקביעת הוראות בניה, להביא לרוויזיה כללית במערך הזכויות של הבעלויות בתחום התכנית.

תכנית לאיחוד וחלוקה לפי סימן ז' היא תכנית המאושרת ככל תכנית לפי חוק התכנון והבניה, ולמן תיקון 43, היא בסמכות ועדה מקומית (ראה משה רז-כהן איחוד וחלוקה, התשס"ח-2008, 77-75). לוועדה המקומית סמכות רחבה איפוא המביאה לשינוי כולל במערך הזכויות בכל שטח התכנית. בהוראות סימן ז' נקבעו שורה של כללים בנוגע להקצאה מחדש של זכויות הבעלים בתחום התכנית: נקבע כלל שימור הקניין המתבטא בהקפדה על השויון היחסי (שם, 165); נקבע הכלל שיש להקצות את הזכויות קרוב ככל האפשר לחלקה הקודמת (שם, 159); ונקבע כלל עיקרון הבעלות הנפרדת (שם, 180). כללים נוספים נתפתחו במסגרת הפרקטיקה השמאית (שם, 157), וחלקם אף מצאו ביטוי כיום בתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), התשס"ט-2009.

כמו-כן, מוסמך מוסד התכנון לקבוע במסגרת התכנית, הוראות בניה בנוגע לבניינים הקיימים, ליצור מגרשי בניה חדשים ולקבוע באילו מגרשי בניה יוקצו הזכויות לאילו בעלי זכויות תחת זכויותיהם בבניין הקיים עם אישור התכנית.

המגרשים החדשים שייווצרו, שעתידים להפוך לחלוקת הרישום, יהיו מושא לזכויות הבעלים. הזכויות תוקצנה בין הבעלים במסגרת טבלת ההקצאות. הן תרשמנה בסופו-של-יום בהתאם לחלוקה החדשה ובהתאם לטבלת ההקצאות.

הרוויזיה בזכויות הבעלים היא תוצאה של הצו השלטוני: התכנית לאיחוד וחלוקה. זכויות הבעלים בתחום התכנית פושטות צורה ולובשות צורה חדשה באחת. הבעלות מועתקת מן החלקה המקורית למגרש אחר. שטחו של המגרש ומיקומו משתנים. לעיתים משתנה מידת השיתוף בזכות. בעל זכויות בשיתוף עם אחרים בחלקה המקורית, אפשר שיזכה במגרש בבעלותו בלבד או בבעלות משותפת עם אחרים, ואפשר גם שבעל זכויות בלעדי בחלקה מקורית, יזכה למגרש בבעלות משותפת (משה רז-כהן "תוקפה הקנייני של תכנית איחוד וחלוקה שטרם נרשמה", מקרקעין יא/5 (ספטמבר 2012), 4).

תמונת הזכויות בעקבות אישורה של התכנית משתנה ללא הכר. הבעלות הרשומה בספרי המקרקעין יחד עם טבלת ההקצאות, יוצרות את תמונת הזכויות האמיתית.

בעל הזכויות בחלקת המקור איבד זכויותיו עם אישור התכנית. זכויותיו הועתקו למגרש החדש שהוקצה לו. כשם שהוא הבעלים של המגרש החדש שהוקצה לו, איבדו בעלי הזכויות הרשומים בפנקס בחלקת הרישום החופפת למגרש החדש (במלואה או בחלקה), את זכויותיהם באותה חלקה ומנגד הפכו לבעלי הזכויות במגרש החדש כפי שנקבע בטבלת ההקצאות.

השיעבודים עוקבים אחר זכויות הבעלים לפי הוראת סעיף 126 לחוק התכנון והבניה - וכל זאת עוד בטרם ביצוע הרישום לפי סעיף 125 לחוק התכנון והבניה. דהיינו, השיעבוד הרשום על חלקת המקור עוקב אחר הבעלות. הוא חל למעשה על זכויות הבעלים במגרש ההקצאה החדש (שם, 20).

התוצאה של האמור היא אחת. תחת ההנחה שלתכנית אין הוראות תפוגה, או הוראות מעבר, הרי שבעל הדירה איבד את זכויותיו בדירתו הקודמת וזכויותיו הועברו למגרש ההקצאה.

במסגרת זו אין עוד אפשרות להמשיך ולקיים את הבניין הקיים. הבניין בדרך-כלל חורג להוראת התכנית שבתוקף והשימוש בו בדרך-כלל אסור לפי סעיף 204 לחוק התכנון והבניה. נראה כי תחת התכנית שבתוקף יכול כל בעל זכויות, אפילו בודד, לכוף את הריסתו של הבניין. רוב בעלי הדירות יכולים לכוף על המיעוט את הקמתו של הבניין במגרש החדש.

נראה כי הכלל נלמד בדרך ההיקש מהוראת חוק המקרקעין באשר לבניין שנהרס. הוראת סעיף 60 לחוק המקרקעין עוסקת בשיקומו של בניין שנהרס. בית-המשפט העליון פסק בעבר בנוגע להוראות החוק באשר לשיקום בניין שנהרס כי אפילו מקום בו תכנית השיקום משנה מתכונותיו של בניין שנהרס - ואפשר ואף מחייבת את בעלי הדירות בהוצאות נוספות (רע"א 7112/93 צודלר נ' יובל, פ"ד מח(5), 550 (1994)).

הוראות סעיף 60(א) לחוק המקרקעין נותנת בידי הרוב, ששלושה רבעים לפחות מהרכוש המשותף צמוד לדירותיהם, לכפות את השיקום על המיעוט. בדומה לבניין שנהרס, שזכויות הבעלים הופכים, עקב הריסתו, לזכויות משותפות בחלקה הפנויה, כך אף עם אישורה של התכנית לאיחוד וחלוקה הופכים הבעלים בדירות לבעלים משותפים במגרש ההקצאה. קיומו של הבניין המקורי והמשך השימוש בו יכולים להפוך באחת ללא חוקיים.

אישורה של תכנית לאיחוד וחלוקה יכולה איפוא להביא כיליון משפטי על הבניין הקיים. בעלי הזכויות מנגד, זוכים לבעלות משותפת במגרש ההקצאה החדש. תכנית שאיננה כוללת הוראות מעבר ומשמרת את השימושים הקיימים, יכולה ליתן את האפשרות לאכיפת הפרוייקט על בעלי זכויות סרבנים אף ללא הזדקקות להכרזתו של המיתחם כמיתחם פינוי-ובינוי כנדרש בחוק פינוי-ובינוי. הוראות האיחוד והחלוקה נועדו, בין היתר, לשיקום ופינוי אזורים אורבאניים וליתן מענה מצויין לקשיים הקניינים המלווים פרוייקט שכזה. נראה איפוא כי השימוש בהוראות החוק, על היבטיו הקניינים, לא הופנם דיו.

תכנית לאיחוד וחלוקה איננה יכולה לכלול בדרך-כלל סעיף תפוגה. הוראותיה הקנייניות, שביאות לרוויזיה קניינית, יוצרות הסתמכות ממשית של צדדים שלשיים. בנסיבות הללו ראוי להימנע מקביעת הוראות תפוגה. גם לא ברורה האפשרות הפרקטית להשיב את הגלגל לאחור ולהביא לביטול ההקצאות, בפאט לאחר שהתכנית נרשמה בלשכת רישום המקרקעין. לפיכך, משמאושרת התכנית, תהא ההנחה שהפרוייקט יצא לדרכו ללא דרך חזרה. מובן איפוא שעל המשפט האזרחי להושיט את הסעדים המתאימים על-מנת להוציאה מן הכח אל הפועל.

4. הרפורמה בחוק התכנון והבניה בהקשר להתחדשות עירונית וקבינט הדיור של ממשלת ישראל
תזכיר "הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010", נועד להחליף את חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. מטרותיה של הרפורמה כפי שהוצגו על-ידי עורכי התכנית, הן פישוט, ייעול וקיצור הליכי התכנון, תוך כדי שיפור באיכות התכנון ובישימותו. בין היתר כוללת הרפורמה העברה של עיקר סמכויות התכנון המפורט לוועדות המקומיות שיוסמכו לכך; עיקרון "תכנית אחת במוסד תכנון אחד"; ושינויים פרוצדורליים ניכרים בהליך ההגשה, ההפקדה, ההתנגדות והאישור של תכניות.

היעדים העיקריים שנקבעו לרפורמה בפרקי התכנון והרישוי הם:
1. ביזור סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת סמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזית באופן שיאפשר האצת הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח.

ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות יעשה באופן הדרגתי ומותנה בהתאם ליכולתן המקצועית של הוועדות ותוך התייחסות ואבחנה בין ועדות שונות - ועדה מקומית, ועדה מקומית עצמאית, ועדה מקומית עצמאית מיוחדת.

במסגרת זאת, יקבעו מנגנונים שונים שנועדו להביא לשיפור יכולתן המקצועית של הוועדות המקומית, הגברת השקיפות על פעילותן והרחבת כלי המעקב, בקרה ופיקוח על התנהלותן, כנדרש וכמתחייב מהן על-פי החוק.

2. קיצור משך הזמן הנדרש לאישור תכניות על-פי החוק. במסגרת זאת, יקבע, בין היתר, לוח זמנים מירבי לאישור תכניות תוך מתן סמכות להעברת התכנית לדיון במוסד תכנון גבוה ככל שמוסד התכנון לא עמד בלוח הזמנים הנדרש וכן יוסדר מסלול מקוצר לקידום תכניות בסמכות הוועדה המקומית שהינן מצומצמות בהיקפן ובהשפעתן.

3. ייעול ושיפור הליכי הרישוי והבקרה על ביצוע הבניה, באמצעות:

א. יצירת מדרגת והבחנה בין מסלולי רישוי להיתרים הכוללים הליך רישוי מלא, הלך רישוי מקוצר ועבודות ושימושים שיהיו פטורים מהיתר בהתאם למאפיינים השונים של הבניה או השימוש וזאת תוך קביעת לוחות זמנים ומנגנונים על-מנת להבטיח עמידת רשויות הרישוי בהם.

ב. הקמת מכוני בקרה לבקרת תכן הבניה וביצוע הבניה על-מנת ולייעל את מערך הבקרה על הרישוי והבניה ולקדם את איכות הבניה. במסגרת זאת, יבוצע ריכוז והעברת סמכויות של מכלול הגורמים השונים שהוקנו להם סמכויות הנדרשות לעניין הוצאת היתרים לפי כל חיקוק, לגורמים מאשרים במכוני הבקרה.

ג. ייעול וזירוז הליכי הרישוי להקמת תשתיות, באמצעות תיקונים שונים ובכלל זאת, הרחבת האפשרות להקמת תשתיות נוספות במסלול הקיים לגבי הקמת כבישים ודרכים באמצעות מסירת הודעה לרשות המקומית ולוועדה המקומית או בהרשאה.

לסיכום, הרפורמה כוללת ארבע מהפכות מרכזיות:

הראשונה, רפורמה בהליכי התכנון: מדרג התכניות; הוועדה המקומית החדשה;
תכנית אחת בוועדה אחת; הזרמת ההליכים; תכנון זמין;

השניה, רפורמה בהליכי רישוי הבניה: רישוי זמין; מכוני בקרה; מסלולי רישוי;
שער המידע לתכנון ובניה; תנאי-סף ברורים;

השלישית, היבטיקניין;

הרביעית, אכיפהועונשין.

בחלק זה, בחרתי להתמקד בחלק הרלוונטי להתחדשות עירונית ולסמכות הוועדה במסגרת הרפורמה.

תיקון סעיף 62א
בסעיף 62א(ה)(5) לחוק העיקרי הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים
הוא אחד החסמים העיקריים בהליכי התכנון היום. לאור האמור, ראיתי לנכון לחבר את החלק הקנייני והתכנוני ולכן בחרתי לדבר על ההיבט הקנייני בהקשר לתכנון.

כידוע, במקרים רבים של הגשת בקשות להיתר בניה, מועלות טענות קנייניות על-ידי מי שמתנגד
לתכנית. לא-זו-אף-זו, העמימות הקיימת היום בחוק בנושאים אלה,
המתבטאת בפסיקות ובפרשנויות סותרות ומגוונות, יוצרת חוסר בהירות ואי-ודאות,
שהם גורמים מובהקים למניעה מייזום תכנון - גם אם יש בו צורך.
תשלום פיצויים מהווה היום איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון ושל היזמים כאחד.

"(א2), ועדה מקומית עצמאית מיוחדת, רשאית לדון בתכניות הכוללות עניינים המפורטים בסעיפים (א) ו- (א1) וכן בתכנית למיתחם פינוי-ובינוי או בתכנית במיתחם להתחדשות עירונית ולאשרה; בסעיף זה, "מיתחם להתחדשות עירונית" - אזור בשטח המיועד לבינוי לפי תכנית בת-תוקף, כפי שתקבע הוועדה המחוזית."

כחלק מהחיכוך הקבוע בין הקניין לתכנון, נוהגות הוועדות המקומיות בצורה שונה כלפי בקשות הנידונות בפניהן. חלק מהוועדות מתעלמות לחלוטין מטענות קנייניות, חלק לא מוכנות לדון בבקשה להיתר כל עוד לא הוכח להן כי הושג הרוב הדרוש על-פי חוק המקרקעין. ב- הלכת "הלן אייזן" (בג"צ 1578/90 הלן אייזן נ' הועדה המקומית לתכנון לבניה ת"א, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.10.90)) נקבע כי:

"אין אנו סבורים שהלכת בג"צ 879/89 (בנייני ט.ל.מ. חב' לבניה נ' הוועדה המקומית, פ"ד מד(2), 831 (1990)), הישימה גם לעובדות המקרה שלפנינו, מונעת בעד הוועדות לתכנון ולבניה להחליט לפי שיקול-דעתן מקום שעל פני הדברים אין למבקש זכויות בניה מבחינת דיני הקניין, שלא יתקיים דיון בבקשה כל עוד לא ניתן פסק-דין מטעם בית-משפט מוסמך הקובע שלמבקש זכות קניינית. הטעם לדבר: יכולות הוועדות להישמע בטענה שאין טעם שהן תקדשנה דיון סרק לשאלות התכנוניות המתעוררות כאשר נראה לכאורה שזכות הבניה, אם תאושר, אינה ניתנת למימוש.

לפיכך, אם יוצא לכאורה מהחומר שהומצא על-ידי המבקש או בעלי הקניין האחרים בנכס שאין למבקש זכות קניינית, תוכלנה הוועדות להפנות את המבקש לבית-המשפט המוסמך; מאידך גיסא, אם השאלות הקנייניות שנויות במחלוקת או אם יוצא שלכאורה יש למבקש זכויות בניה מבחינת דיני הקניין או שבאין התנגדות לאחר שנשלחו הודעות כדין לזכאים, אין זכויות הקניין שנויות במחלוקת, תדונה הוועדות בשאלות התכנוניות המתעוררות. בשום מקרה לא תכרענה הוועדות בשאלות הקנייניות לגופו של העניין, הואיל והפונקציה המוטלת עליהן היא תכנונית בלבד.

2. אנו סבורים שבמקרה שלפנינו לא היתה הוועדה המקומית רשאית לסרב לקבל את הבקשה להיתר בניה; מאידך גיסא, לאור האמור לעיל וכשעמדת הוועדות היא שלכאורה אין לעותרת זכות קניינית, הואיל ומדובר ברכוש משותף, רשאיות הן להפנות את העותרת לבית-המשפט המוסמך. נאמר לנו שתובענה בדבר הזכויות הקנייניות כבר מתבררת כיום לפני בית-משפט השלום; לפיכך יראו את הבקשה שהוגשה על-ידי העותרת כאילו נתקבלה על-ידי הוועדה המקומית והרי היא תלויה ועומדת לפניה ומוסכם על הכל שאם וכאשר תוכרנה זכויותיה הקנייניות של העותרת בבית-המשפט המוסמך לא תהיה מניעה לדיון לפני הוועדות בהיבט התכנוני של הנושא."
(ההדגשות אינן במקור)

הלכה זו, קובעת, כי במקום שבו לדעת הוועדה המקומית אין למבקש ההיתר על פניו את הזכויות הקנייניות לאישור הבקשה להיתר, הוועדה המקומית רשאית לא לדון בבקשה עד להבהרת המצב התכנוני. גם החלטה זו מותירה אי-בהירות רבה שכן השאלה היא, מתי יש לומר כי אין למבקש ההיתר על פניו זכויות קנייניות.

לעניין זה, ביום 25.02.14 נקבע, במסגרת תביעה נזיקית שהוגשה כנגד עיריית תל-אביב והוועדה המקומית לתכנון ובניה, האם העירייה רשאית להימנע מלתת היתר בניה לבניית דירה נוספת על גג הבניין ופיצולה ליחידות דיור נוספות משיקולים קנייינים, באותו מקרה טענה העירייה כי במקרה והתקנון המוסכם לא היקנה לתובעים את הזכות לנצל את מלוא זכויות הבניה לאור אי-הסכמה של שאר הדיירים לניצול הזכות, נמנעת העירייה והוועדה מלהוציא היתר בניה. בית-המשפט קבע לעניין זה, כי אמנם הוועדה אינה אמורה לשקול שיקולים קנייניים בבואה ליתן היתר בניה אך עדיין נדרשת תשתית קניינית תומכת לבקשת ההיתר. ובמקרים בהם נעדרת הבקשה ב"תומכה קניינית" רשאית הוועדה לדחות את הבקשה למתן היתר בניה.

לדעתנו, אין כל מחלוקת קניינית ראויה אשר יכולה לעמוד לרועץ בפני דיון בוועדות התכנון וראוי במסגרת הרפורמה לתת את הדעת על נושא מהותי זה שמעמיד לא פעם את ועדות התכנון בפני שוקת שבורה.

במצבזה, הופכים היבטי קניין שלא לדבר על הביטים כלכליים לשיקולמרכזי בהחלטות מוסדות תכנון, כשהם דוחקים הצידה, לעיתים, שיקולים תכנוניים אחרים. כל זאת כאשר הדיון צריך להיות בנושא התכנוני בלבד. במסגרת הרפורמה מוצע כי השיקולים יהיו ברורים ואחידים לפיכך מוצע שהתיקון לחוק ייקבע באופן מפורש וברור, כי מוסדות התכנון לא יוכלו לשקול שיקולים קנייניים בבואם לדון בהיתר בניה לצורך שלב הדיון בלבד. טענות אלה צריכות להתברר בפני המפקח על המקרקעין ולא במסגרת ועדות התכנון.

דעתנו לעניין זה הינה, כי קביעה שכזו תוריד חלק משמעותי מההתנגדויות להיתר בבניה, ותזרז את הליכי הוצאת היתרי בניה במסגרת התחדשות עירונית.

בהתאם לרפורמה,
מכלול זה צפוי להביא לשינוי מהותי בשיטות העבודה ובהליכי תפקודה של מערכת התכנון והבניה
בישראל, במטרה להתאים את מערכות התכנון ורישוי הבניה לצרכיו לערכי מדינת ישראל במאה ה-21.

קציבת לוחות זמנים: בהצעת החוק נקבע ולוחות זמנים לכל שלב בהליך הסטטוטורי -
החל מבדיקת תנאי-סף ועד למילוי תנאים למתן תוקף; זמנים
המוקצים לעבודת מוסד התכנון וזמנים המוקצים לעבודת היזם. קיצור לוחות זמנים מירביים לאישור התכנית מיום הגשתה. יחד עם החשיבות של הגדרת מועדים וקיצור הליכים נראה כי לא יהיה אפשר ליישם את הרפורמה באופן סביר.

נראה, כי הוכח כבר פעם אחר פעם שניתן לתת כלים כיום לוועדות, כוח אדם וחוסר יעילות של חלק מהוועדות לדידי יוצר את הרצון להביא לשינוי, הרפורמה עם היתרונות הגלומים בה לא תצליח להביא לפיתרון יותר מאשר קוסמטי. לאורך השנים התקבל וכ- 75 תיקונים לחוק הקיים אשר נועדו ברובם, לפתור בעיות נקודתי ותוגרמו לעיתים להפרת ההיגיון הפנימי של החוק.

מתוך המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה - הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד מהחסמים העיקריים בתהליך התכנון בישראל. עבודת מחקר בינלאומית משווה, אשר הוכנה עבור מינהל התכנון על-ידי פרופ' רחל אלתרמן, הראתה כי קשר הדוק זה, וברמה המיושמת בישראל, הוא חריג ביחס לנהוג בעולם המערבי, וכי מדינת ישראל היא מהמדינות הקיצוניות בעולם המערבי בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעל מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. ישראל היא גם מהמובילות בעולם המערבי הן במספר התביעות המוגשות על ירידת ערך בעקבות תכנון והן במספר התביעות המתקבלות ובהיקפי הפיצויים הנפסקים.

במצב זה, הופך להיות שיקול הפיצויים לשיקול מרכזי בהחלטות של מוסדות תכנון, כשהוא דוחק הצידה שיקולי תכנון אחרים, ויוצר לעיתים קרובות כמעט שיתוק של מערכות התכנון.

יתרה-מזאת, העמימות בחוק הקיים בהקשר זה, המתבטאת בפסיקות סותרות
ובפרשנויות מגוונות, יוצרת חוסר בהירות וחוסר ודאות. אלה הם גורמים מובהקים לעיכוב התכנון, מאחר ותשלום פיצויים מהווה איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון והיזמים.

לפיכך, מוצע לקבוע הוראות ברורות וחד-משמעיות בדבר הפגיעות התכנוניות היכולות להוות עילה לתביעת פיצויים בגין ירידת ערך: ליצור הבחנה ברורה בין פיצויים בגין פגיעות ישירות לבין פיצויים בגין פגיעות עקיפות בנכס, ולקבוע כי, ככלל, יינתנו פיצויים על ירידת ערך רק בגין פגיעה ישירה או פגיעה עקיפה משמעותית בהיקפה; לנטרל את אלמנט ה"ציפיות" מחישוב שווי המקרקעין; להגדיר באופן ברור כי "מקרקעין גובלים" הם רק כאלה שיש להם השקה פיזית; לעגן ולהסדיר את סמכות מוסד התכנון לדרוש כתבי שיפוי; להסדיר מנגנון המאפשר שינוי התכנית הפוגעת על-מנת למזער תשלום פיצויים.

התחדשות עירונית הינה יעד ברור של מדינת ישראל ולכן קיימת התייחסות במסגרת הרפורמה באופן ספציפי להתחדשות עירונית ופינוי-בינוי. ממשלת ישראל אישרה במסגרת חוק הוד"לים אשר יוארך ב- 22 חודשים, גם תכניות פינוי-בינוי.

שר הפנים הפיץ תזכיר חוק להארכת חוק הליכי תכנון ובניה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011 (להלן: "חוק הוד"לים") ולהרחבתו, כך שיכלול גם תכניות פינוי-בינוי של הקמת 100 דירות ומעלה (דרישה להקמה של 100 דירות חדשות הינה דרישה שיש בה כדי לעקר מההחלטה הכל-כך חשובה) ותכניות לבניה בקרקע מעורבת (שטחים מעורבים של קרקע בבעלות המדינה וקרקע בבעלות פרטית, אינם נפוצים, בעיקר בעת שבוחנים את אזור המרכז).

5. רפורמה בחוק התכנון והבניה - המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה - תקציר מינהלים (06.06.07)

רקע
מינהל התכנון במשרד הפנים יוזם שורה של צעדים משולבים וביניהם: רפורמה בתחום התכנון על-ידי יישום מסקנות ועדת זילר, מעבר לתכנון יוזם על-פי היעדים הנגזרים מתמ"א 35 ושינויים ארגוניים במינהל התכנון ובלשכות התכנון המחוזיות, הכוללים ייעול תפקוד מוסדות התכנון ושדרוג מערכות המידע לציבור.

הרפורמה בחוק התכנון והבניה כוללת שורה של שינויי חקיקה והמלצות לפעולות המצויות בסמכותו של שר הפנים.

ההמלצות מבוססות על עבודתן של מספר ועדות, אשר פעלו בהמלך השנים האחרונות: הוועדה הבין-משרדית לגיבוש חוק תכנון ובניה חדש (ועדת קלעג'י), הוועדה המשותפת למשרד הפנים ולפורום 15 הערים העצמאיות לנושאי תכנון ובניה, ועדת ההיגוי המצומצמת ליישום מסקנות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור (ועדת זילר), וכן על ההתייחסות והערות של גופים וארגונים רבים אשר נתקבלו במרוצת הזמן.

הרפורמה גובשה במסגרת של כ- 200 ישיבות עבודה שהתקיימו בשנתיים האחרונות, לרבות פגישות התייעצות עם גופים מקצועיים רלוונטיים, מומחים בתחומים השונים, נציגי משרדי ממשלה, השלטון המקומי, המועצה הארצית לתכנון ובניה, נציגי ציבור, ארגונים ומוסדות.

באוגוסט 2005 החליטה הממשלה לאמץ חלק מסעיפי הרפורמה המתגבשת ולכלול אותם במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה לשנת 2006. סעיפים אלה עוסקים בנושאים אשר קיימת לגביהם הסכמה רחבה בין מרבית הגופים העוסקים בתכנון ואשר צפוי כי יביאו לייעול ולפישוט הליכי התכנון. סעיפים אלה אושרו בכנסת בחודש יוני 2006 כתיקון מספר 76 לחוק התכנון והבניה, ונמצאים כיום בשלבים מתקדמים של יישום.

יעדים
תהליכי התכנון והבניה במדינת ישראל מוסדרים בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק" או "חוק התכנון והבניה"), המבוסס על פקודת בניין ערים מנדטורית משנת 1936. לאורך השנים התקבלו כ- 75 תיקונים לחוק, אשר נועדו, ברובם, לפתור בעיות נקודתיות וגרמו לעיתים להפרת ההיגיון הפנימי של החוק. תיקון 43 לחוק משנת 1995, הביא לשינויים מהותיים בתהליכי התכנון, יעילותם ומקצועיותם ואולם גם הוא לא הביא לשיפור מספיק של תהליכי התכנון.

עשור לאחר החלת תיקון 43, יוזם מינהל התכנון במשרד הפנים רפורמה מקיפה נוספת בחוק התכנון והבניה על-מנת להתאים אותו למאה ה- 21.

היעדים העיקריים שנקבעו לרפורמה הם פישוט, ייעול וקיצור הליכי התכנון, תוך שיפור איכות התכנון וישימותו; התאמת כלי התכנון לתפישה של פיתוח בר-קיימא וחידוש עירוני; שקיפותו של תהליך התכנון ושיפור כלי ההיוועצות והשתתפות הציבור.

עיקרי ההמלצות
הבחנה בין תכנית מתאר מקומית לבין תכנית מתאר מפורטת:

חוק התכנון והבניה חזה מערך מדורג של תכניות, היוצר התאמה והשלמה הדדית והיררכית, החל בתכנון כולל (ארצי), דרך תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות, וכלה בתכניות מפורטות, שמכוחן יינתנו היתרי בניה. בפועל, היררכית תכניות זו לא מתקיימת, ובישראל של תחילת שנות ה- 2000 מקודמות אלפי תכניות, שמבחינה סטטוטורית מוגדרות כתכניות מתאר מקומיות, אך במהותן הן "תכניות מפורטות". מאידך, ישובים ומתחמים רבים לא זכו לתכנון מתארי מקומי כולל כמתחייב.

בהיעדר תכנון מתארי, נפגעים התכנון והפיתוח הן בטווח הקצר והן לאורך זמן. היעדר ראיה כוללת אינו מאפשר טיפול בתשתית העירונית הכוללת, מונע התמודדות עם סוגיות חבררתיות-כלכליות-סביבתיות, ואינו יכול להשיג מטרות ארוכות טווח.

בנוסף, בהיעדר מסגרת כוללת ומוסכמת, הופכות התכניות המפורטות למשא כבד על כתפי הגופים היוזמים ומוסדות התכנון כאחד, ונפגעת הוודאות באשר לאישורן. מציאות זו מובילה, לכן, גם לחוסר יעילות של מערכת התכנון - הזמן הדרוש לאישור תכנית הוא ארוך והדרך היא מפותלת ורבת משוכות.

הסיבות לאי-השלמתן של תכניות מתאר מקומיות לישובים הינן מגוונות, אך הבולטת שבהן היא רמת הפירוט הנדרשת כיום מתכניות אלה, ההופכות אותן בפועל לתכניות מפורטות ומחייבת היקף בלתי-סביר של החלטות פרטניות וחשש מתמיד מפני תביעות פיצויים.

לפיכך, מוצע ליצור הבחנה ברורה בין תכנית מתאר מקומית לבין תכניות מתאר מפורטות ולחייב הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות.

תכנית מיתאר מקומית תהיה תכנית כללית ובלתי-מסויימת והיא תיצור את המסגרת התכנונית של מרחב התכנון או הישוב. בשל כלליותה של תכנית המתאר, לא ניתן יהיה, בדרך-כלל, לתבוע מכוחה פיצויים על ירידת ערך או לגבות מכוחה היטלי השבחה. תכנית מפורטת, לעומת-זאת, תעסוק בפרטי המגרש הבודד ותקבע הוראות המאפשרות מתן היתרי בניה והרשאות לביצוע.

איזון מחודש בין סמכויות מוסדות התכנון בדגש על הרחבת סמכויות הוועדה המקומית
על רקע הלקחים מהיישום המוצלח של תיקון 43 לחוק, אשר העביר סמכויות תכנון מסויימות לוועדות התכנון המקומיות, ובמטרה לייעל את הליכי התכנון, מוצע לעדכן את ההיררכיה בין הסמכויות של מוסדות התכנון וליצור איזון מחודש במערכת התכנון:

1. במסגרת תיקון 76 ניתנה בידי שר הפנים האפשרות להעביר את הסמכות לאשר תכניות מפורטות לוועדות מקומיות, על-פי קריטריונים של מקצועיות, יעילות ואכיפה ובתנאי קיומה של תכנית מתאר מעודכנת. זאת, במגמה להעביר בהדרגה את כלל התכנון המפורט לסמכות הוועדות המקומיות וליצור תמריץ להתמקצעות ולהתייעלות של ועדות אלה. תהליך זה נמצא היום בשלבים מתקדמים של יישום - 8 ועדות מקומיות כבר הוסמכו, וועדות נוספות נמצאות לקראת הסמכה.

כצעד משלים להעברת הסמכויות לעיל, מוצעים מספר צעדים אשר יחזקו את הבסיס המקצועי של הוועדות ואת הבקרה על החלטותיהן, בדגש על חיזוק מעמדו של מהנדס הוועדה ומעמדם של הנציגים בעלי הדעה המייעצת.

2. כן כלולות בפרק זה המלצות להגברת ההגנה על מבנים ואתרים לשימור וחיזוק הדרג המקצועי בנושא זה בוועדות המקומיות, על-ידי הוספת מומחה לנושא כנציג בעל דעה מייעצת בוועדה המקומית והחלת חובה על הוועדה המקונית להכין רשימת שימור.

3. על רקע הפיכת הצורך בשמירה על שטחים פתוחים לעיקרון יסוד במדיניות התכנון ולמנוע כפל דיונים, עודכנו (במסגרת תיקון 76) סמכויותיה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, ונקבע כי היא תהווה היררכית בקרה על הוועדות המקומיות והמחוזיות ולא תדון בתכניות שאושרו על-ידי המועצה הארצית.

במקביל, מוצע להגביר את ההגנה על השטחים המיועדים להישמר לקרקע חקלאית ולשטח פתוח על-פי מדיניות התכנון, במספר אמצעים. האחריות לשקול את הצורך בשמירה על שטחים פתוחים לכלל מוסדות התכנון ובכל סוגי התכניות, על-ידי הוספת היעד של שמירת שטחים פתוחים לסעיף מטרות תכנית, הרחבת זכות הערר על החלטת הולקחש"פ (הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים), הבטחת תיאום בין מנגנון ההכרזה על קרקע חקלאית וסמכויות הולקחש"פ לבין מדיניות התכנון העדכנית.

4. על-מנת להבטיח תיאום בין תכניות ולעגן את מעמדה של המועצה הארצית ביחס לשאר מוסדות התכנון מוצע לעגן בחקיקה את המודל הקיים היום, לפיו יושב ראש המועצה הארצית משמש גם כיושב ראש הוועדה לתשתיות לאומיות. כן מוצע לעגן את האפשרות של ביטול הכרזה על תכנית כ"תשתית לאומית" במקרה של שינוי נסיבות.

הגברת השקיפות והשתתפות הציבור
החוק הקיים מחייב לשתף את הציבור בתהליך התכנון רק בשלב ההפקדה של תכנית על-ידי הגשת התנגדויות. בשנים האחרונות, למרות היעדר חובה חוקית, הולכת וגוברת המגמה לשתף את הציבור בתהליך התכנון כבר בשלביו המתקדמים, מתוך תפישה הרואה בציבור "לקוח" של התוצר התכנוני ושותף בגיבושו.

ניסיון השנים האחרונות מראה, כי במקרים רבים הביאה השתתפות הציבור בתהליך התכנון בשלבים מוקדמים להקטנת חיכוכים ומחלוקות ולהפחתת התנגדויות, ומכאן - הן להתייעלות התהליך והן לשיפור איכותו של התוצר התכנוני.

לפיכך, מוצע להגביר את שקיפות ההליך התכנוני ולעודד תהליכים של השתתפות הציבור בתכנון באמצעות שורה של צעדים, לרבות שדרוג אופן פרסום מודעות בענייני תכנון ובניה בעיתונות על-מנת להבטיח כי תהיינה קריאות ברורות, פרסום באמצעות האינטרנט, הנחיה לפרסם הודעות על הגשת תכנית אחרי בדיקה טרום תכנונית, הנחיה לקיים הליכי השתתפות ציבור בשלב מוקדם של תהליך הכנת התכנית ועוד.

עיקר הצעדים בתחום זה אינם מחייבים שינוי חקיקה, וניתן לבצעם במסגרת החוק הקיים. הצוות אינו ממליץ, בשלב זה, על עיגון חובות נוספות בתחום זה בחקיקה, מאחר וטרם נצבר ניסיון מספיק וטרם נוצרו הליכים מובנים.

עדכון ההיבטים הכלכליים והקשר בין קניין לתכנון
הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד מהחסמים העיקריים בתהליך התכנון בישראל. עבודת מחקר בינלאומית משווה, אשר הוכנה עבור מינהל התכנון על-ידי פרופ' רחל אלתרמן, הראתה כי קשר הדוק זה וברמה המיושמת בישראל, הוא חריג ביחס לנהוג בעולם המערבי, וכי מדינת ישראל היא מהמדיניות הקיצוניות בעולם המערבי בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעל מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. ישראל היא גם מהמובילות בעולם המערבי הן במספר התביעות המוגשות על ירידת ערך בעקבות תכנון והן במספר התביעות המתקבלות ובהיקפי הפיצויים הנפסקים.

במצב זה, הופך להיות שיקול הפיצויים לשיקול מרכזי בהחלטות של מוסדות תכנון, כשהוא דוחק הצידה שיקולי תכנון אחרים, ויוצר לעיתים קרובות כמעט שיתוק של מערכות התכנון.

יתרה-מזאת, העמימות בחוק הקיים בהקשר זה, המתבטאת בפסיקות סותרות ובפרשנויות מגוונות, יוצרת חוסר בהירות וחוסר ודאות. אלה הם גורמים מובהקים לעיכוב התכנון, מאחר ותשלום פיצויים מהווה איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון והיזמים.

לפיכך, מוצע לקבוע הוראות ברורות וחד-משמעיות בדבר הפגיעות התכנוניות היכולות להוות עילה לתביעת פיצויים בגין ירידת ערך: ליצור הבחנה ברורה בין פיצויים בגין פגיעות ישירות לבין פיצויים בגין פגיעות עקיפות בנכס, ולקבוע כי, ככלל, יינתנו פיצויים על ירידת ערך רק בגין פגיעה ישירה או פגיעה עקיפה משמעותית בהיקפה, לנטרל את אלמנט ה"ציפיות" מחישוב שווי המקרקעין, להגדיר באופן ברור כי "מקרקעין גובלים" הם רק כאלה שיש להם השקה פיזית, לעגן ולהסדיר את סמכות מוסד התכנון לדרוש כתבי שיפוי, להסדיר מנגנון המאפשר שינוי התכנית הפוגעת על-מנת למזער תשלום פיצויים.

עיקרי הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבניה
הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבניה, המקודמת על-ידי הממשלה בשנה האחרונה, היא רפורמה מקיפה ומעמיקה, הנוגעת למגוון תחומים ונושאים וכוללת מכלול רחב של פעולות. במסגרת הרפורמה מקודמים:

1. חוק תכנון ובניה חדש, שיחליף את החוק הקיים שנחקק בשנת 1965 ותוקן כ- 90 פעמים;

2. מהלך תכנוני חסר תקדים בהיקפו, לרבות תכניות מתאר מקומיות לכל שטח המדינה;

3. שינויים ארגוניים ומבניים משמעותיים במשרד הפנים ובוועדות המקומיות, לרבות תכניות מתאר מקומיות לכל שטח המדינה;

4. מהפכה טכנולוגית בהליכי התכנון והרישוי, שינוהלו במערכת מקוונת, באופן יעיל ותוך הגברה משמעותית של השקיפות.

מכלול צעדים אלה, המקודמים במקביל, משלימים ומאזנים זה את זה, ולכן יש לראות אותם בכפיפה אחת.

הרפורמה כוללת ארבע מהפכות מרכזיות, שיתוארו להלן, בנושאים הבאים:

רפורמה בהליכי התכנון: מדרג התכניות, הוועדה המקומית החדשה, תכנית אחת בוועדה אחת, הזרמת ההליכים, תכנון זמין;

רפורמה בהליכי רישוי הבניה: רישוי זמין, מכוני בקרה, מסלול רישוי, שער המידע לתכנון ובניה, תנאי-סף ברורים;

היבטי קניין;

אכיפה ועונשין.

מכלול זה צפוי להביא לשינוי מהותי בשיטות העבודה ובהליכי תפקודה של מערכת התכנון והבניה בישראל, במטרה להתאים את מערכות התכנון ורישוי הבניה לצרכי ולערכי מדינת ישראל.

מדרג התכניות החדש
ü עמוד השידרה של מערכת התכנון החדשה יהיה שכבה חדשה של תכניות מתאר מקומיות כוללות וכוללניות, שקידומן יואץ במידה משמעותית באחריות הרשויות/הוועדות המקומיות, ובניהול ממשלתי במקום בו הדרג המקומי אינו ערוך לכך. תכניות אלה יעודכנו תקופתית. תכנית המתאר המקומית הכוללנית תבטא את המדיניות לתכנון ולפיתוח היישוב/מרחב התכנון, ותקבע את ייעודי הקרקע העיקריים ואת הכללים לאישור תכניות מפורטות מכוחה (ככלל, בסמכות ועדה מקומית - ראו להלן). תכנית מתאר כוללנית לא תכלול חלוקה למגרשים ולא תתייחס לזכויות פרטניות, ולכן גם לא ניתן יהיה לתבוע מכוחה פיצויים או לגבות היטלי השבחה (ראו להלן).

ü יצירת שכבה חדשה של תכניות מקומיות כוללניות תאפשר ביטול הדרגתי של שכבת תכניות המתאר המחוזיות. הערכים והנושאים, המטופלים היום בתכניות המתאר המחוזיות, ישולבו בתכניות מתאר ארציות ובתכניות המקומיות הכוללניות. זאת באמצעות מנגנון מדורג, אשר יאפשר לוועדות המחוזיות לאשר, בתנאים מסויימים, תכניות מקומיות כוללניות המהוות שינוי לתכנית המחוזית. במקביל, יפעל מינהל התכנון להכללת הנושאים בעלי החשיבות הארצית, הקיימים היום בתכניות המחוזיות, בשכבת התכנון הארצי. כך תוחלף בהדרגה השכבה המחוזית בשכבה ארצית ובשכבה מקומית מעודכנת.

ü בתום תקופת ההיערכות למימוש הרפורמה, הצפויה לארוך כ- 5 שנים, יבוטלו הליכי ההקלות והשימושים החורגים הקיימים היום בחוק ובתקנות. שינוי או תוספת שימוש יבוצעו במסגרת תכנית בסמכות מקומית (שתקודם בלוח זמנים קצר - ראו להלן). בנוסף כל תכנית מפורטת חדשה תחוייב לקבוע - באופן פרטני, התואם לתנאי המקום ושקוף להתנגדויות הציבור - מרחבי גמישות להקלות שיינתנו בסמכות הרישוי המקומית.



ü בחוק החדש מוצע הליך מיוחד לאישור "נוסח מאוחד" (תכנית קומפילציה) ברמה הארצית וברמה המפורטת, על-מנת לפשט בהדרגה את שכבת התכניות התקפות, ולאפשר יצירת "נוסח מאוחד" בעל תוקף סטטוטורי מחייב, אשר יחליף את כל התכניות הכלולות בו. שני מאפיינים עיקריים להליך החדש: התנגדויות לתכנית נוסח מאוחד יוכלו להתייחס אך ורק לסוגיות של התאמת התכנית להוראות התקפות הקיימות, גם מתכנית נוסח מאוחד לא ניתן יהיה לתבוע פיצויים או לגבות היטל השבחה.

הועדות ותפקידיהן: הוועדה המקומית החדשה
הרפורמה כוללת האצה משמעותית של פעילות המקיימת במערכת התכנון בשנים האחרונות, במסגרת יישום תיקון 76 לחוק הקיים, של ביזור כלל סמכויות התכנון המפורט לוועדות מקומיות שהוסמכו על-ידי שר הפנים, לאחר שעמדו בקריטריונים של מקצועיות ויעילות מערכות התכנון והפיקוח על הבניה.

כפי שקיים היום, ביזור הסמכויות יהיה כפוף, לתכנית מתאר מקומית כוללנית מעודכנת. הוועדות המקומיות יוסמכו לאשר רק תכניות התואמות תכנית זו, שתגדיר את מרחב שיקול-הדעת ותקבע כללים והוראות לקידום תכנון מפורט בראיה כלל-יישובית או אזורית. הרפורמה הציבה יעד שאפתני של הסמכת כלל הוועדות המקומיות עד תום תקופת ההיערכות (5 שנים), ועל-מנת להשיגו יקודמו הצעדים הבאים:

פיתוח הוועדות המקומיות: משרד הפנים מגבש בימים אלה תכנית עבודה מפורטת לפיתוח והעצמה של הוועדות המקומיות בישראל. תכנית העבודה כוללת התייחסות לנושאי הדרכה והכשרה מקצועית, סטנדרטיזציה של תקני כוח האדם והכשירויות הנדרשות, כתיבת נהלי עבודה לדוגמה, פיתוח כלי מחשוב וניהול מתקדמים ועוד. במסגרת זו יוקצו גם תקציבים לסיוע לוועדות מקומיות, על-פי קריטריונים שייקבעו.

חיזוק מעמד הדרג המקצועי המקומי: הרפורמה קובעת שני נושאים חשובים בהקשר זה: חובת הגשת חוות-דעת כתובה של צוות מקצועי מבין עובדי הוועדה המקומית ביחס לכל תכנית המגיעה לדיון, הגנה על נושאי משרה בוועדה המקומית בפני פיטורין לא מוצדקים. בנוסף, יפעל מינהל התכנון לפיתוח הדרג המקצועי המקומי באמצעות הכשרה מקצועית, העברת מידע שוטף ועוד.

שינוי הרכב הוועדה המקומית: להרכב הוועדה המקומית, שתיוותר בעיקרה מורכבת מנבחרי הציבור המקומי יתווספו שלושה נציגי ציבור מקצועיים, אשר ימונו על-פי המלצת ועדה ציבורית בראשות שופט. תנאי הכשירות המוצעים יבטיחו כי שניים מבין נציגי הציבור יהיו בקיאים בנושאי התכנון והבניה, ונציג נוסף יהיה בקיא בתחום איכות הסביבה, על-מנת שיסייעו לנבחרי הציבור לקבל החלטות ראויות מבחינה מקצועית.

בנוסף יוזמנו לדיוני הוועדה המקומית נציגים בעלי דעה מייעצת ממשרד הפנים ומהמשרד להגנת הסביבה, ולכל אחד מנציגי הממשלה בוועדה המחוזית תינתן אפשרות להעביר הערות לוועדה המקומית בתכנית שבסמכותה.

בקרה מקצועית וערר: על החלטות הוועדות המקומיות תתקיים בקרה שוטפת במתכונת דומה לזו המתקיימת היום (מכוח סעיף 109 בחוק הקיים), לצד אפשרות רחבה להגשת ערר על החלטותיהן. בקרה נוספת וחשובה תתקיים על-ידי הציבור, ותושג באמצעות הרחבת שקיפות ההליכים והרחבת זכות ההתנגדות (ראו להלן).

סנקציות על ועדות לא ראויות: הרפורמה כוללת תגבור משמעותי של סמכויות ואמצעי הבקרה על הוועדות המקומיות. הסנקציה העיקרית המוצעת היא כי ועדות שלא יוסמכו בתום תקופת ההיערכות, יאבדו את כל סמכויות התכנון שבידיה, ואלה יעברו לידי ועדה מיוחדת "למילוי תפקידי הוועדות המקומיות", שתוקם בכל אחד ממחוזות משרד הפנים. מרכיבים חשובים נוספים הם הטלת אחריות פלילית אישית על חברי הוועדה המקומית בקבלת החלטה בלתי-חוקית ביודעין, ואפשרות להורות על-פיטוריו של נושא משרה בוועדה המקומית, אשר לא מילא כראוי את תפקידיו על-פי חוק.

תמריץ להסמכה: לצורך יצירת תמריץ להסמכה, וכן לצורך עידוד התחדשות וציפוף עירוני, כוללת הרפורמה הרחבה משמעותית של סמכויות הוועדות המקומיות שיוסמכו, עוד בטרם אישורה של תכנית מתאר כוללנית, לרבות תוספת זכויות במגרשים המיועדים למגורים, תיירות ותעסוקה (ביישובים עירוניים) וסמכויות לעירוב שימושים.

הוועדות ותפקידיהן: תכנית אחת בוועדה אחת
אחת המהפכות המרכזיות הכלולות ברפורמה היא המעבר מבקרה צולבת של מספר ועדות על כל תכנית לתפישה של "תכנית אחת". תפישה תמומש במספר רבדים:

ועדות-משנה קבינטיות: לועדות המחוזיות ולמועצה הארצית לתכנון ובניה יוקמו ועדות-משנה (במובן זה שחברי ועדות-המשנה ייבחרו מתוך חברי המליאה), אשר יהיו להן סמכויות מלאות להחלטה בתכנית הנדונה, ולא יהיו כפופות, למעט במקרים מיוחדים, לדיון חוזר במליאה. בנוסף, על-פי הרפורמה, כל תכנית תידון בוועדה אחת לאורך כל ההליך הסטטוטורי, ולא תעבור בין הרכבים שונים באותו מדרג ועדות.

ועדות מיוחדות לשמירה על שטחים רגישים: עיקרון הבקרה הצולבת במערכת התכנון הקיימת, בולט במיוחד בשתי הוועדות המיוחדות הקיימות היום ברמה הארצית - הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ) והוועדה לשמירה על הסביבה החופית (ולחוף). במסגרת הרפורמה הוחלט על ביטולה של הולקחש"פ, זאת, בעיקר מאחר והערכים המטופלים על-ידי הולקחש"פ מוגנים היום מכוח שורה של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות. הולחוף, אשר הוקמה רק לפני 5 שנים, תהיה לאחר הרפורמה הוועדה היחידה במערכת התכנון, אשר תקיים בקרה צולבת על תכניות המטופלות בסמכות מוסדות תכנון אחרים. זאת, בעיקר מכיוון שהסביבה החופית היא שטח רגיש ומאויים, הנמצא במחסור, וההגנה עליו - ללא הולחוף - איננה מספקת.


הזרמת ההליכים
הליכי התכנון הסטוטוריים, על-פי המתכונת הקיימת, הם הליכים סבוכים, מורכבים וארוכים. השינויים המוצעים במדרג התכניות ובסמכויות הוועדות, כפי שפורטו למעלה, מיועדים לפתור מהשורש חלק ממורכבויות אלה.

עם-זאת, קיימים נושאים רבים שניתן לפשטם גם בהתנהלות של שחקני המפתח במערכת ועל-ידי שינוי נהלים שהתקבעו עם השנים.

לפיכך, מציעה הרפורמה לעגן בחקיקה נהלי עבודה שגובשו במינהל התכנון בשנים האחרונות, ושמטרתם הזרמה (streamlining), ככל הניתן, של הליכי התכנון:

קציבת לוחות זמנים: בהצעת החוק נקבעו לוחות זמנים לכל שלב בהליך הסטטוטורי - החל מבדיקת תנאי-סף ועד למילוי תנאים למתן תוקף, זמנים המוקצים לעבודות מוסד התכנון וזמנים המוקצים לעבודת היזם. חיבור כלל לוחות הזמנים יביא לאישור תכנית מפורטת, למשל, בזמן מקסימאלי של כ- 16 (לעומת ממוצע של כ- 19 חודשים היום בסמכות מחוזית). אולם הרפורמה איננה מסתפקת בקציבת לוחות הזמנים בלבד, אלא קובעת כללים שיאפשרו את העמידה בהם, וביניהם:

ü על-מנת שניתן יהיה להגביל באופן אפקטיבי את הזמן המוקדש לעבודת היזם תוך כדי ההליך, מציע החוק להגביל את סמכות מוסד תכנון לקבוע תנאים להפקדה או למתן תוקף, כך שלא ייקבעו תנאים שבלתי-סביר לקיימם בלוח הזמנים שנקבע.

ü הזמן הנדרש היום לבדיקת תנאי-הסף להגשת תכניות הוא לעיתים ארוך, וכולל הגשות חוזרות ותיקונים. על-מנת לקצר משך זמן זה, ייקבעו תקנות ברורות, שקופות ואחידות, אשר יגדירו את תנאי-הסף להגשת תכנית. בשלב הבא של יישום הרפורמה, במסגרת "תכנון זמין" (ראו להלן), תתקיים בדיקת תנאי הסף באופן אוטומטי.

ü הליכי ההכנה והבדיקה של תסקירי השפעה על הסביבה נמשכים היום זמן רב. יתרה-מזאת, מאחר והכנת התסקיר מתבצעת בשלב מאוחר בהליך קידום התכנית, השפעת תוצאותיו על התכנית עצמה - מוגבלת. במסגרת הרפורמה ייקבעו, לפיכך, תקנות אשר יגדירו מראש, ככלל, את סוגי התכניות להן יידרש תסקיר השפעה על הסביבה ואת ההנחיות להכנת התסקיר. כך יוכל יזם התכנית להכין את התסקיר מראש, במקביל להכנת התכנית עצמה, ולעגן את תוצאותיו בתכנית, מבלי להאריך ולהכביד על ההליך הסטטוטורי

מיצוי הליכי ערר ומשפט: עיכוב וסרבול עיקרי בהליכי התכנון נגרם היום עקב זכות הערר הרחבה הכלולה בו. לפיכך, מציעה הרפורמה צמצום של האפשרות להגיש ערר על החלטות הוועדות המחוזיות והארציות.

רפורמה משתפת: נושא מרכזי ברפורמה הוא הגברת הבקרה הציבורית על הליכי התכנון ועל ההחלטות המתקבלות במסגרתו. זאת, הן על-ידי הגדלה משמעותית של שקיפות ההליכים והן על-ידי הרחבה ניכרת של הזכות להגיש התנגדות לתכנית.

משילות טובה: העיקרון של "תכנית אחת בוועדה אחת", כפי שפורט למעלה, יביא לא רק לפישוט ההליכים אלא גם להאחדה בין סמכות לאחריות במוסדות התכנון. המצב הקיים היום, בו מתקיימת בקרה צולבת של מספר ועדות על אותה תכנית, אינו מאפשר לקיחת אחריות של מוסד אחד על קבלת ההחלטה, ומעודד מצבים של חוסר החלטיות.

"תכנון זמין"
אתגר מרכזי שיעמוד בפני כל העוסקים בתכנון בשנים הקרובות הוא הטמעתה של תפישת "תכנון זמין" והמעבר להליך תכנון מקוון לכל אורכו. המעבר להליך תכנון מקוון איננו רק מהפיכה טכנולוגית, אלא מהפיכה הנוגעת בשורשי התכנון עצמו, ואשר תאפשר הן לייעל במידה ניכרת את הליכי הבדיקה והדיון בתכניות והן לשפר את איכות הבדיקות וההליכים. כתוצאה מכך - צפויה התקדמות הטכנולוגיה לשפר גם את התכניות עצמן.

במסגרת זו יפותחו ויוטמעו מערכות מחשוב מתקדמות, שיאפשרו, בין היתר, הגשה מקוונת של תכנית (על בסיס נוהל מבא"ת), בדיקה אוטומטית של תנאי-סף, לרבות אפשרות לבדיקה עצמית על-ידי מגיש התכנית, ניהול הליכים ומעקב ממוחשב אחר קידום תכנית, תיק תכנית דיגיטאלי, מאגר מידע אינטרנטי זמין ושקוף לציבור, הגשת התנגדות מקוונת, חתימה אלקטרונית ועוד. השלב הראשון של "תכנון זמין", מערכת "המבא"ת הממוחשב" נמצאת כבר בשלב הפיילוט וצפויה להיות מוטמעת ומפועלת באופן מלא בשנתיים הקרובות.

הרפורמה בהליכי הרישוי
הרפורמה בהליכי רישוי הבניה - שהוכתרה בכותרת "לקראת תרבות ואיכות בניה בישראל" - מבוססת על העקרונות הבאים: ייעול וקיצור תהליך רישוי הבניה, מתוך בהירות, שקיפות ואמינות, שיפור איכות הבניה בישראל; הטמעת שפה אחידה; רלבנטית ודינאמית לתקנות הבניה; עידוד מקצוענות, חדשנות ואחריות בקרב השותפים לבניה; תרומה משמעותית לקיימות ולתכן טוב יותר במרחב הבנוי בישראל.

עקרונות אלה מבוססים על ההבנה כי ייעול וקיצור תהליכי הרישוי לבדם לא יביאו לשינוי המיוחל. השינוי אליו אנו חותרים בתחום הרישוי יקרום עור וגידים מתוך מקצוענות, אחריות ובניית כלים להתמודדות עם עולם הבניה, שנעשה מורכב ומתוחכם יותר ויותר מדי יום, ובשל כך גם חשוף יותר לסיכונים ולכשלים הנובעים מאיכות ירודה ומחוסר תשומת-לב.

"רישוי זמין"
בדומה למגמה המקבילה שמוביל מינהל התכנון בתחום התכנון, מערכת "רישוי זמין" מבוססת על שיפור של תהליך הרישוי על-מנת להסיר ממנו מגבלות וביורוקרטיה מיותרת, בד-בבד עם הטמעתה של מערכת מקוונת המאפשרת הפניה, הסדרה ובקרה של תהליך הרישוי למרכיביו ומסלוליו השונים באופן ממוחשב.

"רישוי זמין" כולל תהליך מקוון, כתחליף לגרמושקה ההיסטורית והכפילויות הרבות שנוצרות בעקבות השיטה הקיימת. קבלת מידע מקוון, פתיחת תיק, הגשת בקשה ומתן תגובות ממהנדס הרשות, פקידי רישוי, מכון הבקרה וגורמים אחרים יתבצעו במקביל זה לזה

מכוני בקרה:
לצד "רישוי זמין", הכולל בתוכו מחשוב וייעול תהליך הרישום הקיים, כוללת הרפורמה גם הקמת מרכיב חדש לחלוטין במערכת הבניה בישראל - מכוני בקרה פרטיים, שיבצעו בקרה על תחומי התוכן הנובעים מחוק התכנון והבניה ותקנותיו.

רבים מתחומי התוכן לא נבדקו ולא בוקרו עד כה בוועדות המקומיות, בעיקר לאור המחסור בהנחיות ברורות ובידע שיאפשר בדיקה זו. הקמת גוף בודק כצד ג' מייצרת את האופציה לתיקון עוולה זו.

מכוני הבקרה, שיוקמו על-ידי השוק החופשי, ימונו על-ידי שר הפנים ויבוקרו גם על-ידי המכון להסמכת מעבדות - גוף בודק ממשלתי, שאחראי היום לבדיקת מעבדות וגופים נוספים בהתאם לנורמות בינלאומיות.

מכוני הבקרה יהוו את הזרוע של רשויות הרישוי בתחומים מקצועיים שאינם בעלי השלכה מרחבית. נושאים כמו גובה המבנה, קווי בניין, חזיתות וכדומה יהיו באחריות מהנדס העיר, בעוד שקונסטרוקציה, אוורור, חשמל וכדומה יבוקרו על-ידי מכון הבקרה בהתאם לתקנות ולתקנים המחייבים (שיעודכנו ויוסדרו במקביל במסגרת "קוד הבניה").

מכוני הבקרה יכילו בתוכם שתי מהפיכות נוספות: הגורמים המאשרים השונים (כגון: הג"א, כיבוי אש, משרד הבריאות וגורמים אחרים), המהווים כיום חסם בתהליך לאור מגבלת כוח אדם וריכוזיות של ידע, חוייבו בהחלטת הממשלה להסמיך גורמים בתוך מכוני הבקרה. כך יתבצעו הבדיקות ויינתנו האישורים באופן מרוכז ויעיל.

מהפיכה שניה תתבטא בכך שמכוני הבקרה יבצעו בקרת ביצוע על איכות הבניה באתר.

כך יהוו מכוני הבקרה נדבך נוסף ומשמעותי לקיצור ולייעול הליכים, ובעיקר לשיפור דרמטי באיכות הבניה במדינת ישראל.


מסלולי רישוי
כלי נוסף לייעול התהליך הינו באמצעות הגדרת מסלולי רישוי מובחנים ומוסדרים, תוך זיהוי ההבדלים בין סוגי פרוייקטים ועבודות על-פי מידת השלכתם ההנדסית, המרחבית או הסביבתית. תהליך זה יביא לקיצור ולייעול ויאפשר לרשויות הרישוי לעסוק בפרוייקטים המורכבים יותר, שהמשמעות שלהם על האדם ועל המרחב הינה גדולה יותר.

החלוקה הפרטנית למסלולים טרם נקבעה, אך המגמה היא לכלול כ- 50% מהעבודות בשני המסלולים הראשונים:

פטור: מסלול הכולל מרכיבים קטנים, ובו אנשי מקצוע שיוסמכו לכך יבצעו את העבודות במסגרת ברורה של מיקום ושל אופי העבודות. מסלול זה לא ייתר את הצורך בפיקוח והגנה על האזרח, אולם הוא לוקח בחשבון שינוי תרבותי מתמשך בו האזרח הינו בעל האחריות לסביבתו הקרובה, בדומה למודלים מוצלחים מסוג זה שקודמו בעולם בשנים האחרונות.

רישוי מקוצר: מסלול זה נועד לעבודות בניה בעיקר לצרכי שיפור ורווחת דיור ללא שינוי בצפיפויות ותוך צמצום משמעותי של מרכיבים הפוגעים ברווחת הכלל ובטיחותו. מסלול זה כולל הליך בחינה מרחבית על-ידי מהנדס הוועדה ובקרת מכון בקרה על-פי הצורך. מסלול הרישוי המקוצר מתוכנן לפרק זמן של 45 יום לאישור היתר (או לסירוב). לדוגמה: סגירת מרפסת, פרגולה, מעלית, הרחבת דיור ועוד.

רישוי מלא: תהליך המיועד להיתרים לבניה חדשה מכל סוג ועבודות בניה מורכבות אחרות. תהליך זה כולל בקרה מרחבית ובקרה של מכון בקרה, ומתוכנן לפרק זמן של 90 יום בלבד.

תהליך הרישוי החדש יכלול לוחות זמנים מפורטים לכל שלב בתהליך, וכן ייקבעו בו מנגנונים להבטחת יעילותו ורציפותו.



שער המידע לתכנון ובניה
לא ניתן להגיע לשיפור איכות ויעילות הבניה ללא מתן נגישות מלאה ואמינה למקורות הידע הקיימים בנושאים אלו - כלל התקנות, החוקים והתקנים הרלבנטיים והנחיות מכלל משרדי הממשלה העוסקים בתחום הבניה.

בעוד שחלק ממרכיבי הרפורמה ברישוי אינם מיושמים עדיין, שער המידע עלה לאוויר וכבר מהווה דריסת רגל ראשונה של מינהל התכנון לתחום פרוץ זה. שער המידע לתכנון ובניה יהווה בעתיד גם את שער הכניסה לתהליך הרישוי המקוון, על-ידי כרטיסים חכמים שיונפקו לכלל בעלי הרישום בארץ על-מנת שיוכלו לנהל את היתרי הבניה שלהם באמצעות הרשת.

תנאי-סף ברורים
המידע התכנוני וההנדסי לצד מידע מרחבי רלוונטי, מהימן ועדכני, מהווים בסיס להיתר בניה איכותי ונטול ליקויים. לפיכך, לא זו בלבד שהמידע יהיה חובה במסלול הרישוי המלא, אלא שהוא גם יהווה חסם פיזי להתקדמות מקוונת בתהליך ההיתר - קבלת מידע תהווה תנאי-סף לקליטת הבקשה להיתר במערכת הממוחשבת. בדרך זו, יחוייב עורך הבקשה להיעזר במידע העדכני ביותק שקיים בכל בקשה ובקשה.

לצד תנאי-סף בסיסי זה, יוטמעו במערכת תנאי-סף נוספים, שימנעו מלכתחילה קליטה של בקשות בלתי-קבילות שסותרות את דרישות החוק והתכנון. כללים אלו יהוו אמנם מטלה על המתכננים, אך הם, יוכלו להיות מיושמים רק אם נמסרו מראש במסגרת המידע שניתן למבקש, ולא אד הוק כפי שקורה לעיתים כיום.

המשמעות מבחינת עורכי הבקשה הינה השלמת כלל הדרישות כתנאי מקדמי לפני הגשת הבקשה להיתר, זאת בניגוד לתופעה הקיימת היום שבה ההיתר מתקבל רק עם עבודות של האדריכל ועם חישובים ראשוניים מצד מתכנן השלד. תהליך זה יביא גם הוא לשיפור מיידי באיכות ההיתרים ובאיכות הבניה וייעול הליכי הבדיקה והאישור של הבקשות.

היבטי קניין
הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד החסמים העיקריים בהליכי התכנון היום. מחקר בין-לאומי משווה, שנערך עבור מינהל התכנון על-ידי פרופ' רחל אלתרמן מהטכניון, הראה כי קשר הדוק זה הוא חריג ביחס לנהוג בעולם המערבי, וכי ישראל היא מהמדינות הקיצוניות ביותר בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעל מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. במצב זה, הופכים היבטי קניין לשיקול מרכזי בהחלטות מוסדות תכנון, כשהם דוחקים הצידה, לעיתים, שיקולים תכנוניים אחרים.

בנוסף העמימות הקיימת היום בחוק בנושאים אלה, המתבטאת בפסיקות ובפרשנויות סותרות ומגוונות, יוצרת חוסר בהירות ואי-ודאות, שהם גורמים מובהקים למניעה מייזום תכנון - גם אם יש בו צורך. תשלום פיצויים מהווה היום איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון ושל יזמים כאחד.

לפיכך, כוללת הרפורמה הוראות ברורות וחד-משמעיות, הן לעניין פיצויים על ירידת ערך והן לעניין היטלי השבחה:

הגבלת החבות בפיצויים ובהיטל השבחה לתכניות שניתן להוציא מכוחן היתרי בניה, שכן תכנית מתאר ארצית או מקומית כוללנית היא תכנית בלתי-מסויימת אשר לא ניתן לדעת כיצד תמומש במדוייק.

נטרול אלמנט ה"ציפיות" משווי הקרקע בחישוב פיצויים והיטל השבחה.

אבחנה בין פגיעה ישירה לבין פגיעה עקיפה בנכס, תוך צמצום הזכאות לפיצויים בגין פגיעה עקיפה לפגיעה משמעותית בלבד והגבלתה בזמן ביחס למועד אישור התכנית הקודמת לתכנית הפוגעת.

פישוט הליכי חישוב היטלי השבחה, על-ידי קביעת היום הקובע לחישוב במועד המימוש (הוצאת היתר או מכירת הנכס) וביטול "שיטת המדרגות" הקיימת לחישוב. הסדרת מנגנון לקידום תכנית משביחה או מתקנת, אשר מבטלת את הפגיעה בעטיה נתבעו פיצויים, לרבות קיזוז סכומי הפיצויים והיטלי ההשבחה.

הסדרת אפשרות לקציבת תוקפה של תכנית מפורטת, אשר פקיעתה, אם לא תמומש במועד, לא תהווה עילה לתביעת פיצויים. זאת, במטרתה לעודד מימוש מהיר ועדכני של תכניות מפורטות.

הטמעת מרבית הנושאים, שתוקנו לאחרונה בחקיקת דיני הרכישה לצרכי ציבור, בפרק ההפקעות בחוק התכנון והבניה.

יובהר, כי לא מוצע שינוי במנגנון "השמאי המכריע", שנקבע בתיקון 84 לחוק הקיים, ומוכיח את עצמו עד כה כמנגנון אפקטיבי, מקצועי ואובייקטיבי לקביעת שומות לכל נושאי הקניין.

אכיפה ועונשין
עבירות על חוק התכנון ובניה הן בין העבירות הנפוצות, המבוצעות על-ידי כל מגזרי ושכבות האוכלוסיה בישראל, ולא בכדי התבטאו בתי-המשפט לא פעם כי מדובר ב"מכת מדינה" אשר יש להילחם בה ולמגר אותה. רפורמה הכוללת פישוט וקיצור משמעותיים של הליכי התכנון, לא תהיה לכן שלמה ללא טיפול מקביל בייעול ובשיפור האכיפה ובהחמרת הענישה על עבירות תכנון ובניה:

החמרה ענישה על עבירות תכנון ובניה, לרבות על אי-קיום צווים (צווי בית-משפט, צווי הפסקת עבודה וצווים מינהליים), על עבירות שימוש (ענישה חמורה יותר על עבירות שימוש בקרקע חקלאית, שטח פתוח ובסביבה החופית) ועל עבירות המתבצעות על-ידי תאגיד, לרבות אחריות אישית של נושא משרה בתאגיד. הטלת ענישה כלכלית משמעותית, על-מנת לצמצם את התמריץ הכלכלי לביצוע עבירות תכנון ובניה.

ייעול יכולות האכיפה, לרבות הוספת סמכויות אכיפה מינהליות, הוספת הליך של "סגירת תיק מותנית" מחוץ לכותלי בית-המשפט, וצמצום האפשרות להארכת מועדים על-ידי בתי-המשפט לנסיבות מיוחדות בלבד.

החמרת ענישה על אישור היתר/תכנית בחריגה מסמכות: אחריות אישית של חבר מוסד תכנון, אשר תומך ביודעין באישור כאמור, ושל נושא משרה במוסד תכנון (לרבות חוקר ושמאי מכריע) אשר המליץ על אישור כאמור

לסיכום, הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבניה היא רפורמה מעמיקה, המקיפה שורה ארוכה של תחומים ושל מרכיבים.

קידומו של חוק תכנון ובניה חדש הוא רק מרכיב אחד מהרפורמה הכוללת, ולצידה מקודמים צעדים משלימים רבים. בראשם, מהלך תכנוני רחב היקף לאישור תכניות מתאר מקומיות כוללניות ותכניות מתאר ארציות מעודכנות. תכניות אלה יקבעו מעתה מסגרות של מדיניות ברורה, שקופה וידועה מראש, ויאפשרו פישוט וייעול של הליכי התכנון, למען מתן מענה תכנוני מלא, איכותי, גמיש ומגוון לצרכי החברה, הסביבה והמשק בישראל לעתיד לבוא.

6. ועדת שרים לענייני דיור (קבינט דיור)
החלטה מספר דר/17 של ועדת שרים לענייני דיור (קבינט דיור), מיום 01.07.13 אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 14.07.13 ומספרה הוא 551(דר/17).

נושא ההחלטה
קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידותאדמה.

מחליטים
1.להנחות את מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון (להלן: "המשרד") לקבוע בנהלי המשרד כיבכלל הפרוייקטים שעניינם שיפוץ בתים משותפים בבעלות פרטית, אשר הוקמו לפני 1980, למעט שיפוץ מבנים פגומים, אשר בהם תומך המשרד, או שמבוצעים על-ידי המשרד באופןישיר, יחייב המשרד כי המבנה יחוזק מפני רעידות אדמה במסגרת עבודות השיפוץ. ככלשהדבר ניתן מבחינה כלכלית, יפעל המשרד לביצוע עבודות החיזוק במסגרת תכנית חיזוק לפיתמ"א 38.

במסגרת הנהלים כאמור ייקבעו קריטריונים שוויוניים לפעילות השיפוץ האמורה ביישובים שונים. האמור בסעיף זה מותנה בסיכום תקציבי בין מנכ"ל משרד הבינוי והשיכוןוהממונה על התקציבים במשרד האוצר.

2. להורות לחשב הכללי ולממונה על התקציבים במשרד האוצר להקים קרן למתן הלוואות מדינה לפרוייקטים של חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה (להלן: "הקרן"), במסגרתם מחוזק המבנה בהתאם לתכנית חיזוק לפי תמ"א 38, בהתאם לכללים הבאים:

א. המדינה תבחר, בהליך מכרזי לפי כל דין, תאגידים בנקאיים וקרנות הלוואה אשריהיו זכאים ליתן הלוואות לפרוייקטים לפי תמ"א 38, בהם ייכלל מרכיב של הלוואה מטעםהמדינה ששיעורו יקבע מראש.

ב. בפרוייקט לפי תמ"א 38, שאושרה לו הלוואה על-ידי תאגיד בנקאי שנבחר כאמור, תשתתף המדינה במתן הלוואה מהקרן, בהתאם לכללים שיקבעו על-ידי משרד האוצר.

ג. בין יתר הכללים שיקבעו על-ידי המדינה, תנאי מחייב לקבלת הלוואת מדינה יהיה חתימה על המסמכים הבאים: (1) "כתב גילוי לממשכן" המגדיר אתמערכת היחסים בין התאגיד הבנקאי, היזם ובעלי הדירות; (2) "ייפוי-כוח נוטריוני" מייפה את כוחו של הבנק להיכנס לנעלי הקבלן ולסיים את הפרוייקט במקרה של חדלות פירעון של היזם.

ד. נוסח המסמכים האמורים בסעיף ג' יקבע על-ידי משרד האוצר, בהתייעצות עם המפקח על הבנקים, ויהווה נוסח מחייב לפרוייקטים שיכנסו לתחולת הקרן.

ה. בכפוף לאמור בסעיף-קטן (ו), ככלל, הבנקים וקרנות ההלוואה שייבחרו ינהגו במרכיב הממשלתי בהלוואה באופן זהה ליתר מרכיבי ההלוואה.

ו. מנגנון פירעוןהלוואת המדינה יבנה כך שיקטין את הסיכון לתאגיד הבנקאי או לקרן ההלוואה, כפי שייקבעעל-ידי משרד האוצר.

ז. הלוואת המדינה כאמור, תיועד לחברות קטנות ובינוניות שעיקרפעילותן בשלוש השנים שקדמו ליום בקשת ההלוואה הינה בפרוייקטים של חיזוק מבנים.

3.לתקצב במסגרת תקציב המדינה לשנת 2013 סך של 102 מיליון ש"ח לטובת מתן אשראי על-ידי הקרן.

לאור החשיבות של הקרן במדינת ישראל במיוחד לאור ריבוי רעידות האדמה שפוקדים לאחרונה ראיתי לנכון להביא קטע מתוך תמ"א 38 - תכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה: מענה אמיתי או פיתרון מדומה? - במקום - מתכננים למען זכויות תכנון) - ע"מ 93-88, במטרה להסביר ולהציג את התמריצים הקיימים.

מאחר ששידרוג סיסמי כרוך בעלויות לא מבוטלות, השלטונות בארצות הברית הבינו מלכתחילה כי נחוצים תמריצים כלכליים שיבטיחו את יישומו הנרחב. תמריצים אלה נחוצים כמובן גם במודל הוולונטרי, אך חשיבותם גדולה שבעתיים כאשר המחוקק מטיל על בעלי מבנים חובה חוקית לחזקם: אין זה מתקבל-על-הדעת לאלץ בעלי מבנה לבצע בו עבודות הכרוכות בהוצאה כספית ניכרת בלי להציע לו דרכי מימון - בפרט כאשר מדובר בשידרוג סיסמי, שהוא אינטרס ציבורי רחב. ואכן, בארצות הברית בכלל ובקליפורניה בפרט גובשו מקורות מימון שונים לשדרוג סיסמי של מבנים פרטיים.

ברמה הלאומית פועלות כיום שתי תכניות פדראליות של מענקים להתמודדות עם אסונות טבע, לרבות לצורך שדרוג סיסמי של מבנים קיימים. התכנית הראשונה, ה- Hazard Mitigation Grant Program (HMGP), מנוהלת על-ידי הסוכנות הפדראלית לטיפול במצבי חירום (FEMA). תכנית זאת נותנת מענקים למדינות שונות בארצות הברית ולרשויות מקומיות לביצוע שדרוג סיסמי של מבנים. גורמים פרטיים, כמו בעלי מבנים, לא רשאים להגיש ישירות בקשות למענקי HMGP, אבל הם יכולים לעשות זאת באמצעות הרשות המקומית, שבתחומה הם מתגוררים. כדי לזכות במענק HMGP, השדרוג הסיסמי המוצע חייב לעמוד בסטנדרטים המקצועיים שקבעה הרשות המקומית ובתנאים נוספים, והוא צריך לספק פיתרון ארוך-טווח.

המענק הפדראלי הוא בגובה של עד 75 אחוזים מעלות הפרוייקט. את 25 האחוזים הינוספים מממנים הרשות המקומית או בעלי המבנה
(http://www.fema.gov/goverment/grant/hmgp/index.shtm).

היקף המענקים בתכנית HMGP משתנה משנה לשנה. בשנת התקציב 2010 הוא עמד על כ- 23 מליון דולר בלבד, לעומת כ-360 מליון דולר בשנת התקציב 2009 ולמעלה מ- 1.2 מיליארד דולר בשנת התקציב 2008 (Federal Emergency Management Agency, Hazard Mitigation Assistance Unified Guidance, June 2010).

נדגיש כי מענקי התכנית לא מיועדים רק לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אלא גם למטרות אחרות (למשל, הגנה על מבנים מפני שיטפונות).

תכנית המענקים הפדראלית השניה, שמקצה בין השאר כספים לשדרוג סיסמי של מבנים פרטיים, היא ה- Pre-Disaster Mitigation Grant Program (PDM). גם במקרה זה המענקים לא ניתנים ישירות לבעלי המבנים, אלא למדינות, לרשויות מקומיות ולקהילות. המענק הוא בשיעור של 75 אחוזים מהעלות הכוללת של הפרוייקט. בשנת התקציב 2010 עמד היקף המענקים שניתנו בתכנית PDM על 100 מליון דולר, בשנת התקציב 2009 - על 90 מליון דולר, ובשנת התקציב 2008 - על 114 מליון דולר.

במקביל למענקים הפדראליים נותנות רשויות מקומיות רבות בארצות הברית הלוואות ארוכות-טווח בריבית נמוכה לשדרוג סיסמי של מבנים פרטיים. להלן כמה דוגמאות לתכניות מימון ולהסדרים משפטיים בערים שונות בקליפורניה (בחלק מהמקרים מדובר בתכניות מימון שהופעלו בעבר, ואשר כיום - לאחר שמרבית/כל המבנים הטעונים חיזוק מפני רעידות אדמה חוזקו - אינן פועלות עוד).

סן פרנסיסקו
חוק הבניה של העיר סן פרנסיסקו, שבה חיים כ- 800,000 תושבים, מחייב בעלי מבנים ישנים לבצע בהם שדרוג סיסמי או להורסם. החוק חל על מבני לבנים מסוג מסויים (Unreinforced Masonry) שחשופים לסכנת קריסה ברעידת אדמה חזקה, שיש בהם לפחות חמש יחידות דיור. החוק קובע לוח זמנים מדורג להשלמת עבודות השדרוג הסיסמי, לפי סיווגי-משנה של המבנים (מספר הדיירים המתגוררים בהם, מיקומם בעיר ועוד) ורמת הסיכון הנשקפת להם. במקרה שבעל המבנה לא מבצע את השדרוג הסיסמי כנדרש, העירייה רשאית לאטום אותו. ראה:
San Francisco Building Code, Chapter 16B: Earthquake Hazard Reduction in Unrefinforced.

עיריית סן פרנסיסקו מציעה לתושבי העיר שני סוגי הלוואות למימון העבודות:
1. הלוואות רגילות: אלו מוצעות לבעלי עסקים ומבני מגורים שאינם לדיור בר-השגה. מדובר בהלוואה לא צמודה ל- 20 שנה בריבית קבועה, ששיעורה הוא בגובה עלות הכספים לעיריית סן פרנסיסקו, בתוספת אחוז אחד לכל התקופה. עלות הכספים לעיריית סן פרנסיסקו היא שיעור הריבית הפדראלית הנמוכה ביותר שהעירייה יכולה להשיג, בתוספת רבע אחוז. נכון ליולי 2011, הריבית הפדראלית הבסיסית היא פחות מארבעה אחוזים לתקופה של 20 שנה. לפיכך, ההלוואות הרגילות שעיריית סן פרנסיסקו נותנת לתושביה לביצוע שדרוג סיסמי הן בריבית של 5.25 אחוזים. ההלוואות מכסות עד 100 אחוזים מהעלות הכוללת של העבודות, כולל הוצאות נלוות (תכנון, הוצאות משפטיות וכדומה).

2. הלוואות בריבית נמוכה: הלוואות לא צמודות אלו מוצעות לבעלי מבנים, שלפחות 50 אחוזים משטחם משמש למגורים. תנאי נוסף הוא שלפחות 70 אחוזים מיחידות הדיור במבנה הן לדיור בר השגה, ושהכנסתם של הדיירים המתגוררים בהן היא עד 60 אחוזים מהחציון. ההלוואה מכסה עד 100 אחוזים מהעלות הכוללת של השדרוג הסיסמי, לרבות הוצאות נלוות. ההלוואות ניתנות בריבית ששיעורה שליש מעלות הכספים לעיריית סן פרנסיסקו. נכון ליולי 2011, עלות הכספים לעיריית סן פרנסיסקו היא כ- 4.25 אחוזים למשך 20 שנה, ובהתאם ההלוואות בריבית נמוכה הן בגובה של כ- 1.5 אחוזים. במבנים שבהם לפחות 60 אחוזים משטחם הוא למגורים ולפחות 80 אחוזים מיחידות הדיור משמשות לדיור בר השגה, ניתן לקבל הלוואה בתנאים זהים למשך 55 שנה. ראה:
San Francisco Administrative Code, Chapter 66B: Seismic Safety Retrofit Program.

על שני סוגי ההלוואות חלים תנאים נוספים: משכורותיהם של העובדים בפרוייקט השדרוג הסיסמי לא יפחתו מ- 10 דולר לשעה, לא כולל תנאים סוציאליים; בפרוייקטים שהיקף ההלוואה שניתנה להם הוא 200,000 דולר או יותר, לפחות רבע מהעובדים יהיו משכבות חלשות שהכנסתם היא עד 50 אחוזים מהחציון.

אינגלווד
בעיר שבה חיים כ- 120,000 תושבים, קיימת חובה חוקית לבצע שדרוג סיסמי במבנים מסוכנים. העירייה מפעילה שתי תכניות מימון:
1. בעלי המבנה מקבלים עד 1,000 דולר עבור הוצאות ובדיקות הנדסיות, ובנוסף 25 אחוזים מעלות העבודות עצמן. זאת בצורת מענק מהעירייה.

2. בעלי המבנה מקבלים מענק של עד 3,000 דולר לכיסוי הוצאות תכנון ובדיקות הנדסיות, ובנוסף החזר הוצאות מלא על בדיקת התכניות, אגרות הבניה וכדומה. לפי נתוני העירייה, גובה המענק שניתן לכל מבנה נע בין 6,000 ל- 12,000 דולר (FEMA 254 שם, עמ' 68).

ברקלי
בעיר ברקלי, שבה מתגוררים כ- 110,000 תושבים, קיים חוק מקומי המחייב בעלי מבנים מסוכנים לבצע בהם שדרוג סיסמי או להורסם. העירייה משתתפת בעלות החיזוק בצורת מענק בגובה 0.5 אחוזים מהשווי הכולל של הנכס. זאת בתנאי שהמבנה משמש לפחות בחלקו למגורים ושיש בו לפחות שתי יחידות דיור. את המענקים מממנת העירייה באמצעות מס מכירה בשיעור 1.5 אחוזים שמוטל על כל עסקאות למכירת נדל"ן בעיר (www.ci.berkeley.ca.us כניסה לאתר ב- 08.07.11).

פאלו אלטו
בעיר פאלו אלטו, בה חיים כ- 64,000 תושבים, קיים חוק מקומי המחייב בעלי מבנים מסויימים להגיש לרשויות דו"ח הנדסי על מצבם ועל עמידותם ברעידות אדמה. החובה חלה רק על בעליהם של מבני לבנים (Unreinforced Masonry) שבהם לפחות שישה דיירים, מבנים אחרים שהוקמו לפני 01.01.35 שבהם 100 דיירים או יותר, ומבנים שהוקמו בין 1935 ל- 1976 שבהם לפחות 300 דיירים. העירייה מאפשרת לכל המעוניין בכך לעיין בדו"חות ההנדסיים, במטרה להפעיל לחץ על בעלי המבנים המסוכנים לבצע בהם עבודות חיזוק, אולם החוק לא מחייב אותם לחזקם. ראה:
Palo Alto City Code, Chapter 16.42: Seismic Hazard Identification Program.

החוק בפאלו אלטו קובע הסדר שהוא המקבילה הקרובה ביותר לתמ"א 38 שמצאנו במקום כלשהו בעולם. החוק חל רק על המרכז המסחרי של העיר ומאפשר לעירייה להעניק לבעלים של מבנים מסוכנים זכויות בניה לתוספת שטח בנוי בהיקף של כ- 230 מ"ר או רבע מהשטח הבנוי במבנה הקיים (הגדול מהשניים), כנגד חיזוקם מפני רעידות אדמה. בשונה מתמ"א 38, החוק בפאלו אלטו לא מאפשר תוספת קומות או יחידות דיור למבנה הקיים, אלא רק להגדיל את שטחו הבנוי, ואף זאת במגבלות שונות וכאמור רק במרכז המסחרי של העיר. ראה:
Palo Alto City Code, Chapter 18.18: Downtown Commercial (CD) District.

סיכום השוואה לחו"ל
בראיון עיתונאי אמר לאחרונה ד"ר אבי שפירא, יו"ר הוועדה הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה: "אף מדינה בעולם לא מחזקת על חשבונה בתים פרטיים. אין מדינה בעולם שיש לה תקציב מספיק לשם כך, וודאי לא ישראל. זה התפקיד של האזרחים, לא של המדינה (תני גולדשטיין "התושבים צריכים לחזק מבנים, זאת בעיה שלהם", Ynet, 22.02.11). לאור העובדות שהוצגו לעיל, דברים אלה אינם מדוייקים.

מדינות אחרות, החשופות לסיכון של רעידות אדמה, הכירו לפני עשרות שנים בכך שנדרשים תמריצים כלכליים לביצוע שדרוג סיסמי של מבנים קיימים. בה בעת, הניסיון שנצבר בעולם מלמד שאין די בתמריצים כלכליים לבדם כדי להביא ליישום נרחב של פרוייקטים לשיפור עמידותם של מבנים ברעידות אדמה. בקליפורניה, ששכיחות רעידות האדמה המתרחשות בה ועוצמתן עולות על אלו שפוקדות את ישראל, הוכח כי הטלת חובה חוקית לבצע שדרוג סיסמי של מבנים מסוכנים היא הדרך האפקטיבית ביותר, שיעילותה (מספר המבנים שעברו שדרוג סיסמי ביחס למספר הכולל של המבנים הזקוקים לכך) היא פי ארבעה ויותר מאשר יעילותו של המודל הוולנטרי, שעליו מבוססת תמ"א 38.

הטלת חובה חוקית בדבר שדרוג סיסמי של מבנים פרטיים היא כמובן צעד מרחיק לכת, שמחייב פתרונות מימון. ברשויות המקומיות בקליפורניה, שחייבו בחוק בעלי מבנים מסוכנים לבצע בהם שדרוג סיסמי, הדבר נעשה בתכנית פעולה מגובשת שכללה כמה מרכיבים:

הגדרת הבעיה: חובת השדרוג הסיסמי הוטלה על מבנים מסוג מסויים, החשופים במיוחד לסכנת קריסה ברעידות אדמה, ולא על כל המבנים הישנים. זאת בניגוד לתמ"א 38, שאינה מבחינה בין סוגים שונים של מבנים ישנים.

קביעת סדרי עדיפויות: ברשויות מקומיות רבות בקליפורניה הונהגו סיווגי-משנה בין המבנים המסוכנים שנקבעה חובה חוקית לבצע בהם שדרוג סיסמי. סיווגים אלה מתייחסים בעיקר למספר הדיירים במבנה (ככל שמספר הדיירים גדול יותר, כך קיימת דחיפות רבה יותר בחיזוק המבנה), במיקומו בעיר ובמאפייני הקרקע (שעשויים להגביר/להפחית את הסכנה הנשקפת למבנה ברעידת אדמה). בניגוד לכך, בתמ"א 38 אין הבחנה בין מבנים שונים לפי רמת הסיכון הנשקפת להם או מספר הדיירים המתגוררים בהם: התמ"א לא יוצרת סדר עדיפויות לחיזוק מבנים ואינה מאפשרת לוועדות המקומיות לפעול לפי סדר עדיפות שכזה.

יעדים ריאליים לשיפור העמידות של המבנה: התפיסה המקובלת בקליפורניה ובמקומות אחרים בעולם היא שקשה מאוד להביא מבנים ישנים לאותה רמת עמידות שתקני הבניה העדכניים דורשים ממבנים חדשים. בנוסף, הוצאות החיזוק הולכות וגדלות ככל שדרישות התקן מחמירות יותר. לאור זאת, התגבשה בעולם העמדה שלפיה, בעת שדרוג סיסמי של מבנים קיימים, יש להציב מטרות ריאליות, כמו מניעת קריסתו של המבנה ונזקים קונסטרוקטיביים משמעותיים ברעידות אדמה חזקה, וכמובן מניעת קורבנות בנפש. אולם אין לצפות לכך שאחרי עבודות החיזוק, המבנה הישן יעמוד בדרישות שהתקן קובע לגבי מבנים חדשים. בניגוד לכך, תמ"א 38 מבוססת על ת"י 413 שחל על מבנים חדשים ועל תוספות בניה למבנים ישנים. בנהלי משרד הפנים נקבע במפורש, כי אחרי השלמת עבודות החיזוק ותוספות הבניה מכוח התמ"א, המבנה חייב לעמוד בדרישות של ת"י 413. בפועל ספק אם ניתן למלא תנאי זה, ובכל מקרה הדבר מוביל לעליה בהוצאות החיזוק ולהקטנת מספר המבנים שבהם מבוצעות עבודות חיזוק

שיטות מתקדמות לשדרוג סיסמי: בנוסף לשיטות קונבנציונאליות, הנהוגות גם בישראל - עיבוי עמודים ותוספת קירות הקשחה - בעולם הרחב הוכנסו לשימוש שיטות מתקדמות, שניתנות ליישום מהיר, תוך חיסכון ניכר בעלויות. הדוגמה הבולטת לכך היא מרסנים סיסמיים, מתקנים שמיושמים על המבנה הקיים. התקנתם אורכה ימים ספורים והם מפחיתים מאוד את עוצמת האנרגיה שהמבנה נחשף אליה ברעידת אדמה. שיטה זאת, שהוכנסה לשימוש בארצות-הברית וביפן לפני שנים רבות, אינה מוכרת על-ידי תמ"א 38 ות"י 413, ומימלא חסר בסיס סטוטורי להכנסתה לישראל (ת"י 2413, שכאמור אינו תקן מחייב, מזכיר את האפשרות להשתמש במרסנים סיסמיים: "למבנים בעלי חשיבות מיוחדת (ככל הנראה הכוונה למבנים לשימור) ניתן להקטין את הכוחות הסיסמיים המועברים למבנה על-ידי שימוש במרסנים", אך אינו קובע הוראות מפורטות בנדון, בניגוד לפירוט הרב שהוא מציג בכל הנוגע לחיזוק מבנים בשיטות קונבנציונאליות) - למרות שנראה כי מדובר בטכנולוגיה שתאפשר לבצע שדרוג סיסמי בעשרות אלפי מבנים בישראל בתוך פרק זמן קצר ובעלות נמוכה יחסית.

מקורות מימון: בארצות הברית יש מגוון מקורות מימון ציבוריים לשדרוג סיסמי של מבנים פרטיים. אלה כוללים מענקים פדראליים, המכסים עד 75 אחוזים מעלות החיזוק: מענקים שניתנים על-ידי הרשויות המקומיות: והלוואות ארוכות טווח (למשך 20 שנה ויותר) בתנאים נוחים ובריבית נמוכה, המכסות 100 אחוזים מעלות השדרוג. מימון ממשלתי סיסמי של מבנים ישנים הוא מרכיב חיוני להצלחת יוזמות לשיפור עמידותם של מבנים פרטיים מפני רעידות אדמה. אך בישראל אין כמעט מימון ציבורי לשדרוג סיסמי של מבנים פרטיים מפני רעידות אדמה, אפילו לא למיעוטי יכולת, למעט מענקים של האגודה לתרבות הדיור, בהיקף מירבי של 5,000 ש"ח ליחידת דיור.

גם בישראל הכירה הממשלה בכך שנחוצים תמריצים כדי לעודד בעלי מבנים לחזקם מפני רעידות אדמה. התמריץ שאישרה הממשלה הוא תמ"א 38 - תוספת זכויות בניה, קומות ויחידות דיור. על-אף שבמדינות רבות בעולם הונהגו תמריצים כלכליים לעודד שדרוג סיסמי, מצאנו רק דוגמה אחת למדינה/רשות מקומית שמשתמשת בזכויות בניה למבנה הקיים כדי לתמרץ את חיזוקו: העיר פאלו אלטו שבקליפורניה. גם שם, מדובר בזכויות לתוספת שטח בנוי, ולא לתוספת קומות או יחידות דיור, וזכויות בניה אלו הוחלו רק על המרכז המסחרי של העיר.

אכן, התפיסה השלטת בעולם בכלל, ובקלפורניה בפרט, היא כי שדרוג סיסמי וזכויות בניה הם נושאים נפרדים: השדרוג הסיסמי הוא פעולה נדרשת מבחינה בטיחותית. תוספת זכויות בניה היא סוגיה תכנונית. תוספת קומות למבנה קיים גם נתפסת כפעולה הינוגדת במרבית המקרים את דרישות הבטיחות, מאחר שהיא מוסיפה למבנה עומסים אנכיים ואופקיים.

לפיכך, ובניגוד לטענתו של ד"ר שפירא, בארצות-הברית, השתתפות הממשלה בעלויות הכרוכות בשדרוג סיסמי של מבני מגורים פרטיים היא הכלל, ולא היוצא מן הכלל. דווקא הפיתרון שגיבשה ממשלת ישראל - תמ"א 38 - הוא החריג העומד בבדידותו, מודל חסר תקדים שמייצר קשר ישיר בין זכויות בניה לתוספת קומות ויחידות דיור לבין חיזוק מבנים מפני רעדות אדמה, אשר לא נוסה בשום מקום אחר בעולם, ולא בכדי (מתוך תמ"א 38 - תכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה: מענה אמיתי או פיתרון מדומה? - במקום - מתכננים למען זכויות תכנון, פרק 5, 93-92).

7. הרשות להתחדשות עירונית
ב- 01.10.14 התקבלה החלטת ממשלה בדבר הקמת הרשות להתחדשות עירונית.

ביום 07.07.15 פורסמה ברשומות הצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ה-2015 (להלן: "הצעת החוק") מטרת החוק המוצע לקדם פעילות להתחדשות עירונית ולעודדה, להגדיל את היקף המימוש של מיזמים להתחדשות עירונית ולהאיץ את ביצועם לשם הגדלת היצע הדיור במרקם העירוני, תוך שימור שטחים פתוחים, ייעלו השימוש בקרקע, שיפור פני היער ואיכות החיים של התושבים, והכל באמצעות השות להתחדשות עירונית.

כדי שהרשות להתחדשות עירונית תוכל לעמוד במטרות החוק, מוצע לקבוע במסגרת תפקידיה, קידום הליכי מימושם של מיזמים, איתור אזורים עירוניים בהם ניתן לקדם תכנון שיחדש את פניהם. בנוסף על הרשות להתחדשות עירונית לזהות חסמים המתעוררים בדרך למימוש ולקדם פתרונות להסרתם או צמצומם.

בנוסף, מוצע לייחד לרשות להתחדשות עירונית תפקיד של ניהול הקרן להתחדשות עירונית.

הערת המחבר: הקרן להתחדשות עירונית הינה כמשמעה בחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960.

סעיף 2ד לקרן להתחדשות עירונית (תיקון מס' 10), התשע"ד-2014 קובע כלדקמן:

"2ד. (א) מוקמת בזה קרן להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון (בחוק זה: "הקרן להתחדשות עירונית").
(ב) מטרות הקרן הן סיוע לפעולות התורמות להתחדשות מרכזי הערים הוותיקים, ובכלל זה מבנים המשמשים גם דיירים בדיור ציבורי, סיוע לרשויות מקומיות בהתחדשות עירונית, שדרוג המרחב הציבורי, שיפוץ וחידוש מבנים ותשתיות תוך עדיפות לסיוע למיזמים שעניינם פינוי-ובינוי מיזמים שעניינם חיזוק מבנים, לרבות סיוע בקידום מיזמים שאין בהם כדאיות כלכלית.
(ג) הקרן תפעל למימוש מטרותיה בהתאם לתכנית רב-שנתית שתאשר הממשלה או ועדת שרים מטעמה.
(ד) השר יקבע תקנות בעניינים אלה:
(1) סדרי הפעלת הקרן, לרבות קביעת חברי הנהלת הקרן באופן שהשר, שר הפנים ושר האוצר ימנו, כל אחד, שליש מחברי ההנהלה כאמור; תקנות לפי פסקה זו ייקבעו לאחר התייעצות עם שר הפנים ושר האוצר;
(2) תפקידי הקרן לשם מימוש מטרותיה, לרבות קביעת מבחנים שוויוניים למתן סיוע ואופן פרסום מבחנים, וכן סדרי הגשת בקשות לסיוע כאמור, סדרי עבודתה של הקרן ודיווח על-ידי מקבל הסיוע לעניין השימוש בכספי הסיוע; תקנות לפי פסקה זו ייקבעו לאחר התייעצות עם שר הפנים;
(3) דרכי הוצאת כספי הקרן; תקנות לפי פסקה זו ייקבעו בהסכמת שר האוצר.
(ה) כספי הקרן ייועדו למטרותיה בלבד.
(ו) בתום כל שנת כספים יפרסם השר, ברשומות ובאתר האינטרנט של משרד הבינוי והשיכון, דין וחשבון על פעולות הקרן, הכנסותיה, הוצאותיה, המיזמים שסייעה להם ומימושם."

בין השאר, רשאית הרשות להתחדשות עירונית להמליץ לרשות מקרקעי ישראל להקצות קרקע נוספת של מקרקעי ישראל כהגדרתם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, לטובת מיזם להתחדשות עירונית. מוצע כי הרשות להתחדשות עירונית תקבע אמות-מידה שיוויוניות שלפיהן יוכלו ועדות מקומיות לתכנון ובניה לקבל ההקצאה של משאבים שונים וכוח-אדם מאת הרשות להתחדשות עירונית לטובת קידום תכניות במסגרת מיזמים להתחדשות עירונית.

מוצע, כי הרשות להתחדשות עירונית תפעל לגיבוש הסכמות הדיירים לביצוע מיזמים כאמור, הרשות תהיה רשאית להפנות דיירים לרשימה של נותני שירותים בתחום ההתחדשות העירונית אשר מתוכם יוכלו הדיירים לבחור את הגורמים שאיתם יתקשרו לשם קידום המיזם הנוגע להם. רשימת נותני השירותים תגובש בהתאם לכל דין וייכללו בה נותני שירותים שיעמדו בתנאי הסף שתקבע הרשות להתחדשות עירונית.

הקמת רשות להתחדשות עירונית 2038 (דר/53) מיום 01.10.14
נושא ההחלטה
הקמת רשות להתחדשות עירונית.

מחליטים
1. על-מנת לתמוך בפעילות להתחדשות עירונית, להגדיל את היקף וקצב הפרוייקטים המגיעים לכדי מימוש ולהאיץ תהליכים שיעודדו את פעילות ההתחדשות העירונית, ובהמשך לפעילות הממשלה בנושא הגדלת היצע הדיור, לבצע את תיקוני החקיקה הנדרשים במסגרת חוק התכנית הכלכלית לשנת הכספים 2015, ואת הפעולות הנדרשות לצורך הקמת רשות ממשלתית להתחדשות עירונית (להלן: "הרשות") בהתאם לעקרונות הבאים:

א. הקמת הרשות
תוקם בחוק רשות ממשלתית להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון אשר תפעל לשחרור חסמים בתכניות להתחדשות עירונית, תקדם את ההתחדשות העירונית, ותפעל להגדלת היצע יחידות הדיור במרקם העירוני הוותיק. כמו-כן, הרשות תהיה מוקד ידע בתחום זה ותרכז את הסמכויות הניהוליות בתחום, כמפורט בהחלטה זו, והכל במסגרת מדיניות הממשלה בעניינים אלו.


ב. מבנה הרשות
א. הרשות תפעל באמצעות מליאה, ראש הרשות ועובדי הרשות ותהיה כפופה למדיניות הממשלה.

ב. ראש הרשות יהיה עובד מדינה ויהיה כפוף לשר הבינוי והשיכון. ראש הרשות ימונה על-ידי הממשלה, על-פי המלצת שר הבינוי והשיכון ושר האוצר.

ג. תיקצב כהונת ראש הרשות.

ד. תמונה מליאה לרשות אשר תמנה אחד עשר חברים (להלן - המליאה). חברי המליאה יהיו - שר הבינוי והשיכון (יו"ר), ראש הרשות, מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מנכ"ל משרד הפנים, מנהל מינהל התכנון, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה, מנכ"ל משרד הרווחה והשירותים החברתיים, מנהל רשות מקרקעי ישראל ונציג הרשויות המקומיות אשר ימונה על-ידי שר הפנים. משנים למנכ"לים יוכלו לשמש כממלאי מקום מנכ"לים. במקרה של שוויון קולות בדיוני המליאה, יינתן ליושב ראש המליאה קול כפול בהצבעה.

ה. המליאה תקבע את המדיניות הכללית של הרשות בתחום תפקידיה, תאשר את תכנית העבודה השנתית או הרב-שנתית של הרשות ואת הצעת התקציב השנתי שלה, ותעקוב אחר הביצוע בפועל של התכניות והתקציבים. בביצוע תפקידיה תהיה רשאית המליאה, בין היתר, לקבל דיווחים שוטפים על פעילות הרשות וכן להנחות את ראש הרשות במילוי תפקידו.

ו. עובדי הרשות יהיו עובדי מדינה ויחול עליהם חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. להטיל על מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, יחד עם נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים, להביא לאישור הממשלה את מבנה הרשות, תנאי העסקת עובדי הרשות ובחירתם בתוך 90 יום ממועד החקיקה. גיבוש מבנה הרשות ייעשה בשים-לב לתחומי הפעילות השונים של הרשות כך שתבוצע הפרדה מבנית בין תחום הפעילות הרגולטורי של הרשות ליתר תחומי הפעילות. להטיל על מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון לבצע את הפעולות הנדרשות לשם תחילת פעילות הרשות בתוך 150 יום ממועד פרסום החוק.

ג. תקציב הרשות
1. תקציב הרשות ומצבת כוח האדם ייקבעו במסגרת חוק התקציב השנתי בסעיף רשויות, במסגרתו מתוקצבות רשויות הפיקוח.

2. הרשות תגבה אגרות או תשלומים אחרים כתחליף לתקורות עבור ניהול תכניות להתחדשות עירונית. הכנסות אלו יהוו תקציב תוספתי, מעבר לתקצוב הרשות מתקציב המדינה.

ד. לקבוע בחוק כי תפקידי הרשות יהיו:
1. קידום פרוייקטים להתחדשות עירונית, הכוללים בין היתר פינוי-בינוי, עיבוי בניה, תמ"א 38 ובינוי-פינוי-בינוי;

2. איתור ותיכנון חידוש של אזורים ותיקים;

3. זיהוי חסמים והסרתם, לרבות באמצעות המלצות לתיקוני חקיקה וקביעת מנגנונים מסייעים בהיבטי מיסוי. בהיבטי מיסוי תתקיים היוועצות עם מנהל רשות המסים;
4. האצת מימוש תהליכי התחדשות עירונית;

5. סיוע להתארגנות דיירים;

6. פיתוח מפתחות וסטנדרטים לתכנון של פרוייקטים להתחדשות עירונית;

7. קידום כלים לשדרוג מרכזי ערים ומרכזים מסחריים;

8. הפצת מידע זמין ושוטף לציבור, לרשויות המקומיות ולאנשי מקצוע הנוגעים בדבר וריכוז מידע בדבר היקפי הדירות המתוכננות והמתחדשות באזורים הוותיקים;

9. קידום פתרונות להתמגנות בעורף במסגרת התחדשות עירונית וזאת מבלי לגרוע מסמכויות של גופים אחרים לפי כל דין;

10. מעקב אחר עמידה ביעדי הממשלה בתחום ההתחדשות העירונית וכל פעולה אחרת אשר יכולה לסייע לקידום הנושא.

ה. סמכויות הרשות
1. להכריז על שטח כעל מיתחם לפינוי לשם בינוי, או לעיבוי בניה, על-פי חוק התכנון והבניה, תחת סמכותה של הממשלה בנושא.

2. להמליץ לרשות מקרקעי ישראל על הקצאת קרקע משלימה לתכניות להתחדשות עירונית, בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל.

3. לנהל את הקצאת המשאבים של הקרן להתחדשות עירונית, המנויה בסעיף 2(ד) לחוק מקרקעי ישראל.

4. להעמיד לטובת הועדות המקומיות, לפרקי זמן קצובים, ולפי תבחינים שוויוניים שייקבעו, משאבים וכוח אדם לפי כל דין, שיסייעו לוועדות בקידום תכניות להתחדשות עירונית.

5. לייעץ לממשלה ולשרי הממשלה בתחום ההתחדשות העירונית.

6. ליישם את החלטת הממשלה מספר 989 (דר/34) מיום 27.11.13 בנושא "עידוד התחדשות עירונית באמצעות פרוייקטים לבינוי-פינוי-בינוי ללא מעורבות יזם", בין היתר באמצעות רכישת דירות, כאמור בסעיף 3(ב) להלן.

2. עם הקמת הרשות ותחילת פעילותה, יועברו סמכויות האגף להתחדשות עירונית במנהל מרקם ותיק במשרד הבינוי והשיכון, לרשות.

3. הגדלת הכדאיות הכלכלית של פרוייקטים להתחדשות עירונית:

א. להנחות את ראש הרשות לקדם תכנית להסרת חסמים בתחום גיוס הסכמות דיירים לביצוע תכניות להתחדשות עירונית, בהתאם למפורט להלן:

1. להקים ברשות מחלקה חברתית אשר תתמחה בליווי חברתי של תכניות להתחדשות עירונית. הרשות תמנה יועצים חברתיים מלווים לכל תכנית מתאימה, אשר יסייעו בליווי הדיירים במהלך קידום התכנית, ובהתאמת התכנית לצרכים של האוכלוסייה המקומית.

2. להסמיך במחלקה החברתית עובדים אשר יפעלו באופן ישיר או באמצעות מיקור חוץ לשם גיבוש הסכמות דיירים לביצוע של תכניות להתחדשות עירונית, תוך ביצוע פעולות הסברה, עמידה בקשר עם הדיירים ומתן הסברים ביחס למתווים האפשריים למימוש זכויותיהם. בהינתן שיעור מספק של הסכמות דיירים, תפנה הרשות את הדיירים למאגר מציעים בתחום ההתחדשות העירונית שעומדים בתנאי סף שנקבעו לעניין זה. כאשר בעלי הזכויות במיתחם הם אלו שיבחרו את הקבלן המבצע ויתקשרו איתו באופן עצמאי.

3. ליווי חברתי כאמור בסעיפים 1 ו- 2 לעיל, יוכל להתבצע, בין היתר, באמצעות עובדי האגף לשיקום שכונות במשרד הבינוי והשיכון וחברות עירוניות.

ב. להנחות את ראש הרשות לפעול ליישום החלטת הממשלה מספר 989 (דר/34) מיום 27.11.13 בנושא "עידוד התחדשות עירונית באמצעות פרוייקטים לבינוי-פינוי-בינוי ללא מעורבות יזם", לצד המתכונת המפורטת בסעיפים א' וב' בהחלטה האמורה, במתכונת נוספת של רכישת דירות בהליכי בניה או שבנייתן הסתיימה, בהיקף של כ- 200 יחידות דיור. רכישת הדירות תתבצע מתקציב רשות מקרקעי ישראל, ובמקרים בהם הדיירים הם דיירי הדיור הציבורי, מכספי קרן הדיור הציבורי. יובהר כי התקציב הדרוש לרכישת הדירות האמורות בסעיף זה, למעט דירות הדיור הציבורי, ימומן כקדם מימון במסגרת התקציב המאושר של רשות מקרקעי ישראל כנגד ההכנסות העתידיות שיתקבלו ממכירת הקרקע שתתפנה.

ג. להנחות את ראש הרשות לקדם תכנית להסרת חסמי פיתוח עירוניים בפרוייקטים להתחדשות עירונית, כאמור בהחלטת הממשלה מספר 4428 מיום 18.03.12, ובהתאם למפורט להלן:

1. הרשות תקבע תבחינים ותיעדוף לקבלת מענקים לסיוע במימון עבודות פיתוח ועבודות אחרות אשר נדרשות לטובת הגדלת קיבולת יחידות הדיור בשכונה, התומכות בפרוייקטים להתחדשות עירונית, לרבות פינוי-בינוי, עיבוי בניה ותמ"א 38.

2. בהתאם לתבחינים ולתיעדוף שייקבעו, תפנה הרשות בקול קורא לרשויות המקומיות, אשר יציע לרשויות לבקש מענק מדינה אשר יסייע במימון עבודות הפיתוח. המענק יותנה בהשתתפות של הרשות המקומית במימון עבודות הפיתוח.

3. משרד האוצר יקצה לרשות תקציב לצורך יישום סעיף-קטן זה.

ד. להטיל על ראש הרשות לקדם בדיקה ניסיונית במסגרתה תוכן תכנית מפורטת לניוד זכויות מתוקף תמ"א 38 ברשויות מקומיות בפריפריה. במסגרת הכנת התכנית תיבחן האפשרות לשנות ייעוד של שטחים ציבוריים למגורים, במידה שיוכח כי קיים באותה השכונה עודף של שטחים לא מנוצלים בייעוד ציבורי. התכנית תקבע כי זכויות מתוקף תמ"א 38 ינוידו למגרשים אלה תוך חיוב בחיזוק ושיפוץ מבנים ישנים שעומדים בדרישות תמ"א 38.

הערת המחבר: הצעת חוק הרשות הממשלה להתחדשות עירונית, התשע"ה-2015 ודברי ההסבר - ראו בקובץ הנספחים.

8. המדינה תממן מינהלת התחדשות עירונית ברשויות המקומיות - פורסם בגלובס 05.01.16 על-ידי אורי חודי
כך הודיע חבר הכנסת ויו"ר ועדת הרפורמות בכנסת אלי כהן: "מינהלת התחדשות עירונית היא כתובת לבעלי דירות לפנות לגורם בעירייה שיעזור לקדם פרוייקט תמ"א 38 או פינוי-בינוי".

"מינהלת התחדשות עירונית בערים זה משהו שהוכיח את עצמו. זו כתובת לבעלי דירות לפנות לגורם בעירייה שיעזור לקדם פרוייקט תמ"א 38 או פינוי-בינוי. זה כבר פועל בתל-אביב, ראשון-לציון, ירושלים והרצליה בהצלחה, ואני חושב שזה צריך להיות בכל הערים. לכן, החלטנו היום בוועדה שהמדינה תממן הקמת מינהלת התחדשות עירונית ברשויות המקומיות. מדובר בתקצוב מדינה של 50% ממינהלת המונה עד 3 תקנים", כך אמר היום (ג') חבר הכנסת ויו"ר ועדת הרפורמות בכנסת אלי כהן (כולנו) לאחר דיון שהתקיים בוועדה בנושא הקמת רשות להתחדשות עירונית.

עוד אמר כהן כי "מינהלת שכזו, שיכולה לעבוד מול הדיירים עוד לפני שיש יזם או קבלן בתמונה, היא הדרך הנכונה לפעול. בנוסף, ברגע שתקום מינהלת שכזו יהיה מען לפניות ושאלות כמו גם למתן תשובות ועמידה ביעדים שיקבעו".

בדיון שהתקיים היום בועדת הרפורמות, השתתפו ראשי ערים רבים, בהם דב צור, ראש עיריית ראשון-לציון; יוסי בכר, ראש עיריית בת-ים; ישראל גל, ראש עיריית קריית אונו; אבירם דהרי, ראש עיריית קריית גת; ועוד.

כאמור, נושא הדיון היה הנחיצות של הקמת מינהלת להתחדשות עירונית בערים השונות כאשר תפקידה בין השאר הם איתור מתחמים ותיקים וקידום וניהול התכנון במתחמים אלו, סיוע בהסברה לתושבים, סיוע להתארגנות דיירים לצורך מימוש פרוייקט התחדשות עירונית, לרבות בנוגע להליכי בחירת יזם למימוש הפרוייקט, סיוע ועידוד הפעילות היזמית בתחומי התחדשות עירונית, ניהול וקידום תכנון של תכניות אב להתחדשות עירונית ומעקב שוטף אחר עמידה ביעד תוספת יחידות הדיור העירוניים. התקצוב האמור להקמת מינהלת עשוי לדרבן עיריות להקים מינהלת שכזו בתחומה מה שעשוי להגביר את היכולת של העירייה להיות מעורבת עוד בשלבי הגיבוש ההתחלתיים של בעלי הדירות בפרוייקטים של תמ"א 38 ופינוי-בינוי.

9. תכניות הרבעים במרכז תל-אביב - מנוף להתחדשות או סם הרדמה? - אילי בר
הערת המחבר: אילי בר משמש כמנכ"ל משותף בחברת אקו סיטי היוזמת ומבצעת עשרות פרוייקטים בתחום ההתחדשות העירונית בתל-אביב. אילי בר מוביל יחד עם שותפו דודו רשף את תחום התכנון באיגוד חברות תמ"א 38 והתחדשות עירונית.

הערת המחבר:פרק זה, עודכן במהדורה הנוכחית בשלב הישורת האחרונה של תהליך פרסום הנוסח הסופי והמוגמר של תכניות הרבעים לאחר מתן החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה שדנה בכל העררים שהוגשו על החלטות הוועדה המחוזית. עם-זאת, טרם פורסם ברשומות הנוסח המתוקן והרשמי של תקנוני תכניות הרבעים ועל-כן, ייתכנו עוד שינויים מסויימים בנוסח הסופי ביחס למפורט בפרק זה.

1. מבוא ורקע כללי
אחת האמירות הרווחות בתחום ההתחדשות העירונית היא ש"במרכז תל-אביב אי-אפשר לעשות תמ"א 38". מי שמכיר מקרוב את הקשיים בהם נתקלים יזמים המנסים לקדם היתרי בניה במרכז העיר, יודע שיש צדק רב באמירה זו, וגם אם יצאו כמה עשרות היתרים באזור זה, עדיין מדובר במספרים זניחים ביחס לכמות העצומה של הבניינים. למעשה, יזמים רבים ניסו לפעול במרכז תל-אביב לנוכח מחירי הדירות הגבוהים והיעדר קרקעות פנויות - ניסו, התייאשו ועברו לבנות בערים שכנות.

פרק זה, מתאר את קורותיה של תמ"א 38 בעיר הגדולה, מסביר מדוע מימוש התכנית נתקל בקשיים רבים כל-כך, מפרט את מערכת היחסים של התמ"א עם תכניות הבניה שמקדמת עיריית תל-אביב באזורים אלה כבר שנים רבות, ומציע כמה מסקנות לצורך הצלחתן בעתיד של תכניות מקומיות המבקשות להחליף את התמ"א גם בערים אחרות.

"תכניות הרבעים" הינו מונח שהתקבע בקרב הציבור הרחב ביחס לתכניות מתאר מקומיות (עם הוראות תכנית מפורטת) שמגדירות את אפשרויות הבניה באזורים נרחבים במרכז העיר תל-אביב-יפו.

בעת כתיבת שורות אלה הופקדו רק שתי תכניות לשני רבעים בלבד: רובע 3 (תכנית תא/3616א) ורובע 4 (תכנית תא/3729א), והן נמצאות בשלב הסופי של הליך אישורן לאחר שניתנה בסוף שנת 2015 החלטת ועדת-המשנה לעררים של המועצה הארצית וכעת עומלים על הכנת נוסח סופי של הוראות התכניות שצפוי להתפרסם בחודשים הקרובים. העירייה מתכננת בעתיד להפקיד תכניות חדשות לרבעים נוספים בתל-אביב וכבר מקדמת הכנת תכניות לרבעים 5 ו- 6, גם הם במרכז תל-אביב. עם-זאת, כיום כל הדיון התכנוני והציבורי העוסק בתכניות הרבעים מתייחס למעשה רק לרבעים 3 ו- 4. לצורך הנוחות בלבד אשתמש מכאן ואילך במושג "תכניות הרבעים" (להלן: "התכניות") בהתייחסי לשתי תכניות אלה.

כדי לעמוד על חשיבות תכניות הרבעים, כדאי להבין את השטח רחב הידיים עליו הן חולשות בלב-ליבה של תל-אביב-יפו. רובע 3 תחום בגבולות הגזרה הבאים: בדרום - רח' בוגרשוב, שד' בן ציון ורח' מרמורק; במזרח - רח' אבן גבירול (לא כולל החלקות הגובלות ברחוב עצמו); בצפון - רח' אוסישקין, נחל הירקון ושפך הירקון; ובמערב - רח' הירקון (לא כולל החלקות שממערב לרח' הירקון). חשוב לשים-לב לכך שמיתחם הבימה, כיכר רבין וחלקות גובלות לה אינם כלולים בתכנית.

ממזרח לרובע 3, משתרע רובע 4 התחום בגבולות הגזרה הבאים: בדרום - שד' שאול המלך; במזרח - דרך נמיר (כולל שכונת בבלי הנמצאת ממזרח לו); בצפון - רח' קוסובסקי ורח' בני דן; ובמערב - רח' אבן גבירול המהווה את ציר המפגש בין הרבעים (שוב, לא כולל החלקות הגובלות ברחוב עצמו).

מי שמכיר את רחובותיה הראשיים של תל-אביב, לא צריך מפה כדי להבין ששני הרבעים הללו מכסים את כל מרכז העיר שנמצא בין הים לבין נהר הירקון ולציר איילון, כאשר מדרום נמצא רובע לב העיר עליו חלה תכנית ישנה יותר. זהו שטח עצום, הכולל אלפי בנייני מגורים ישנים שנמצאים בשלבי התפוררות שונים ומשוועים לחיזוק בפני רעידות אדמה והתחדשות עירונית רחבת היקף.

הסערה הציבורית סביב תכניות הרבעים התעוררה בסוף שנת 2012 כאשר אושרה סופית הפקדתן בוועדה המחוזית - הליך פורמלי שפתח רשמית את שלב הגשת ההתנגדויות מטעם הציבור הרחב, איגודים מקצועיים ואף מהנדס העיר תל-אביב שביקש להכניס תיקונים מהותיים בתכניות. מדוע אנו מגדירים זאת כסערה? כיוון שכל בר-דעת שקרא את נוסח התכניות המופקדות הבין מייד שאפשר לכנותן בהרבה שמות, אך בוודאי לא בשם האופטימי "תכניות להתחדשות עירונית".

מטרתו של ספר זה, הינה להקיף את כל היבטי תחום תמ"א 38 ברמה העקרונית והמעשית גם יחד. ברוח הספר כולו נבקש גם בפרק זה להתייחס אל תכניות הרבעים בשני מישורים משלימים:

במישור המעשי - סקירה ממצה של עיקרי התכניות, הרקע התכנוני מתוכו צמחו, אופי ההתנגדויות והשינויים שהוצגו ביחס להוראותיהן ועדכון לגבי מצב העניינים השורר נכון להיום בסמוך לאישורן הסופי בכל האזור הנרחב עליו הן חולשות. זהו הפן המעשי שיסייע בידי בעלי דירות, יזמים ובעלי מקצוע הקשורים בתמ"א 38 (אדריכלים, עורכי-דין, שמאים וכדומה) להבין טוב יותר את מהות התכניות ולקבל קריאת כיוון לגבי עתיד ההתחדשות העירונית ברבעים אלה.

במישור העקרוני - ניתוח ובחינת תכניות הרבעים כמקרה מבחן חשוב מאין כמותו ברמה הארצית בסוגיה של תכניות מקומיות המחליפות את הוראות תמ"א 38, וזאת בהתאם לסעיף 23 לתמ"א עצמה. גם הדיון במישור זה משלב היבט מעשי ביחס לשאלה מהם עקרונות היסוד שיש לשלב בתכנית מוצלחת להתחדשות עירונית ומה ההליך התכנוני הראוי והמתאים כדי למנוע מצב בו תכנית משמעותית כמו תכנית הרבעים עלולה ליצור קיפאון ארוך שנים בעיר.

הטיפול בשני המישורים יבוצע במשולב לכל אורך חלקי הפרק, שכן סעיף ספציפי בתכניות הרבעים עשוי להוות דוגמה מצויינת לבעיה עקרונית בתחום ההתחדשות העירונית. הצגה משולבת תסייע בהבנת סוגיות שונות גם למי שאינו איש מקצוע בתחום התכנון והבניה. כמובן שאין סיכוי להקיף בפרק אחד את כל היבטי תכניות הרבעים על כל פרטי הפרטים המשולבים בהן, אך אני מקווה כי הפרק יצליח לתאר את עיקרי התכניות ואת חשיבות הדיון התקדימי המרתק שהן מעוררות.

2. תכניות הרבעים - עבר, הווה, עתיד
נתחיל בעבר. כדי להבין לעומק את מהות הוויכוח הציבורי סביב התכניות, חובה לדעת ראשית מהו האינקובטור התכנוני ממנו יצאו לעולם. עיריית תל-אביב החלה בשנות התשעים לקדם תכנית שימור למרכז הוותיק של העיר (רובו נמצא בתחומי רובע 3 ובנוסף מובלעת קטנה בתחומי רובע 4). בשנת 2001 הופקדה בוועדה המחוזית תכנית שימור מקיפה לעיר, אך הוועדה המחוזית החליטה לפצלה לשתי תכניות נפרדות. הראשונה קודמה במרץ רב ועסקה במבנים לשימור, קרי תכנית מאוד מצומצמת ומחמירה החלה על רשימה מפורטת של כאלף בניינים שקיבלה בסופו-של-דבר תוקף בשנת 2008 (רק כעבור 7 שנים שלמות!) וסימנה תא/2650/ב. תכנית השימור השניה היתה אמורה לטפל במתחמים לשימור ולא במבנים ספציפיים ועל-כן כונתה תכנית "מתחמים עירוניים בעלי ערך ארכיטקטוני". בינואר 2005 פורסמה הודעה על הכנת תכנית ועל תנאים מגבילים (על-פי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה) להוצאת היתרים באזור הכרזת אונסק"ו במסגרת קידום תכנית המתחמים (סימנה תא/3458). בשנת 2009 הוארכו התנאים המגבילים באזור זה לשנתיים נוספות, אך תכנית המתחמים מעולם לא קודמה עד לשלב הפקדה ואישור סופי ולמעשה נגנזה בגרסתה המקורית.

בזמן שעיריית תל-אביב פעלה בנחת לקידום תכנית השימור ותכנית המתחמים, קרו שני דברים דרמטיים נוספים. הראשון, בתמיכת העירייה - הכרזה רשמית בשנת 2003 של ארגון אונסק"ו על חלקים נרחבים ממרכז תל-אביב כאתר מורשת עולמית (ראו מפה בעמוד 648), הכרזה שלמעשה נתנה רוח גבית משמעותית לרעיון השימור במרכז העיר. השני, למורת רוחה של העירייה - פרסום תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38) בשנת 2005 החלה על כל שטח מדינת ישראל, לרבות אזורי מרכז תל-אביב (שעדיין לא זכתה בהכרה כמדינה ריבונית נפרדת...).

נראה אם-כן, כי בתוך שנתיים בלבד הוכרזו שתי מגמות תכנון סותרות מהותית על חלק נכבד ממרכז תל-אביב. משנת 2005 ועד סוף שנת 2015, עם פרסום ההחלטה הסופית של ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית, חלפו עשר שנים שלמות עד שהתקבלה החלטה סטטוטורית המכריעה סופית בשאלת האיזון הראוי בין שימור לבין חיזוק והתחדשות.

תמ"א 38 על תיקוניה, טרפה את כל הקלפים בפני צוותי התכנון במנהל ההנדסה של עיריית תל-אביב. פתאום הונחתה מהרמה הארצית תכנית תקפה שמאפשרת לבנות על כל בניין תוספת של קומה חדשה, לבנות הרחבות משמעותיות לדירות הקיימות, להוסיף ממ"דים ולשנות קווי בניין, למלא את קומת הקרקע ועוד הוראות רבות העומדות בסתירה חלקית או מלאה לכוונות השימור באזור מרכז העיר. השינוי השני והשלישי לתמ"א 38 רק הפכו את המצב לגרוע יותר, כיוון שהיקף התמריצים הוגדל משמעותית, לרבות אפשרויות להריסה ובניה, תוספת של 2.5 קומות חדשות ועוד.

הבעיות לא איחרו לבוא. באזור מתחמי השימור עלו במהרה דרישות לקבלת היתרי בניה על-פי תמ"א 38 והוועדה המקומית מצאה עצמה מנהלת קרב בלימה ברמת כל בניין ובניין עליו ביקשה להגביל את אפשרויות הבניה כדי לא לפגוע בערכי שימור המתחמים על-פי השקפתה. הכלי היחידי שבאמצעותו ניסתה העירייה לבלום את מגמת הבניה וההתחדשות המאסיבית היו "מסמכי מדיניות" של הוועדה המקומית שיצאו בתגובה לכל אחד משינויי התמ"א, מסמכים שלכאורה היו אמורים לשמש כתחליף לתכנית מסודרת בכל חלקי העיר (לא רק באזורי המחלוקת), אך בפועל התבררו ככלי יחסית חלש שכן ועדת הערר במחוז תל-אביב לא ראתה בהם מסמך מחייב והמשיכה לשקול כל בקשה להיתר על-פי נסיבותיה, ולא לאשר שלילה גורפת של זכויות ואפשרויות בינוי מכוחו של מסמך המדיניות. בסוף הפרק אתייחס לנושא הכלים הראויים לשלילת זכויות תמ"א 38 בהתאם להוראותיה בסעיפים 22, 23 ו- 24.

זהו ההווה המתמשך (כבר עשר שנים) במרכז תל-אביב - מתח לא פתור בין שימור לבין חיזוק והתחדשות. זוהי גם הסיבה לכך שהוצאת היתרי בניה באזורים אלה הפכה למשימה מורכבת ביותר שאורכת תקופה לא סבירה של שנתיים עד שלוש שנים לצורך חיזוק מבנה והוספת 2 עד 4 יחידות דיור חדשות! מצב עניינים זה הוא בלתי-נסבל עבור יזמים ובעלי דירות שמתקשים להוציא פרוייקטים לפועל. הוא הפך גם לבלתי-נסבל עבור עיריית ת"א שלא הצליחה לממש את יעדיה ואת כוונות השימור והעיצוב שלה. לכן כדי ליצור מסגרת ברורה וכדי שיהיה עתיד לתהליכי ההתחדשות במרכז העיר, פעלה העירייה בשנים האחרונות לקידום תכניות הרבעים (בשלב זה רבעים 3 ו- 4 כאמור) ושילבה בתוכן את כוונות השימור אותן היא מנסה לקדם משנות התשעים, יחד עם הוראות תמ"א 38 לחיזוק מבנים ועידוד התחדשות עירונית.

הלכה למעשה, תכנית המתחמים נולדה מחדש בתוך תכניות הרבעים.

על פניו, מדובר במעשה הנכון והראוי ביותר: גם שימור וגם חיזוק. כל זאת בתוך תכנית מסודרת שמחליפה תכניות רבות החלות על כל מגרש בעיר (קרוב ל- 20 תכניות!) ויחד עם תמ"א 38 יוצרות סבך הוראות בעייתי הגורם אי-ודאות תכנונית וצורך בפרסום מספר רב של הקלות בכל בקשה להיתר. אכן בדברי ההסבר לתכניות הרבעים הוגדרו מטרותיהן כך:

"מטרת התכנית היא קביעת סל זכויות מקסימלי לבניה חדשה ולתוספות, אשר מחד יעודד התחדשות מבני המגורים ברובע והגדלת היצע יחידות דיור מגוון, ומאידך יבטיח שמירה על אופי המרקם האורבני ואיכויותיו.

על-מנת לפשט את הליכי הרישוי והתכנון, התכנית מגדירה סל זכויות כולל ומחליפה את שכבות התכנון שהוספו לתכניות הראשיות לאורך השנים כגון תכניות בניין עיר נושאיות, תקנות חוק, מדיניות תכנון עירונית ופרשנויות של תכניות, כל זאת תוך התבססות על ייעודי הקרקע ופרצלציה של התכניות הראשיות המהוות את הבסיס התכנוני למבנה העירוני.

התכנית מטמיעה את המדיניות העירונית בכל הנוגע לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה בהתאם לסעיף 23 לתמ"א 38 וכן מאמצת את ההוראות הנוגעות להכרזת אונסק"ו.

התכנית מבחינה בין בניה חדשה ותוספת לבניה קיימת, תוך קביעת סל זכויות נפרד לכל אחת מהאפשרויות. בבניה חדשה, ברוב המקרים, סל הזכויות גדול יותר מסל הזכויות שבתוספות הבניה מתוך הצורך בעידוד בניה חדשה מחוזקת בפני רעידות אדמה, הגדלת היצע דירות חדש ומגוון, אפשרות לחניה תת-קרקעית ובניה בסטנדרטים משופרים.

יחד-עם-זאת, התכנית נותנת כלים לחידוש וחיזוק מבנים קיימים, אשר חשיבותם בשמירת המרקם והשפה האדריכלית המקומית הקיימת, כל זאת תוך התאמת היקפי תוספות הבניה לנפח הבניין הקיים והימנעות מתוספת מאסיבית אשר אינה מייצרת יתרונות של בניין חדש."

על הנייר, החזון של תכניות הרבעים בהגדרת המטרות שלהן הוא ראוי ביותר. ידוע לכל העוסקים בתחום, כי תמ"א 38 אינה מותאמת באופן פרטני לכל בניין ולכל מגרש. התמ"א מאפשרת מסגרת נרחבת של תמריצים ומשאירה לוועדה המקומית להפעיל את שיקול-הדעת המקצועי באשר לדרך המימוש המתאימה בשכונות שונות ובמגרשים ספציפיים. טוב עושה עיריית תל-אביב כשהיא פועלת לקדם תכנית מתאר לשני רבעים מרכזיים בעיר, ולדעתי אף נכון שהיא מכניסה אל מערך השיקולים של התכנית גם היבטים אדריכליים מובהקים במטרה ליצור מרקם עירוני המתייחס לבית, רחוב, שכונה ועיר מוצלחים יותר.


אילו תכניות הרבעים המופקדות היו מאפשרות את הגשמת כל המטרות הללו, היה זה הישג מכובד של עיריית תל-אביב, דוגמה מוצלחת להכנת תכנית מתאר מקומית על-פי סעיף 23 המתרגמת את תמ"א 38 למרחב המסויים הזה, ולא פחות חשוב - כלי לייעול וקיצור הליכי התכנון להוצאת היתר בניה.

אלא שתכניות הרבעים שהופקדו בוועדה המחוזית בסוף שנת 2012 רחוקות מלהגשים את המטרות המוצהרות שלהן. למעשה הן נועדו להגשים מטרה אחת ויחידה - שימור נוקשה של כל מרכז העיר תל-אביב. נוקשה עד כדי כך שסביר להניח שכמות המבנים שהיו נכנסים לתהליך בניה על-פי הוראות התכניות היה זניח למדי כך שלא היה מתממש חיזוק המבנים, לא היתה כל התחדשות של הרבעים ואפילו לא היתה מושגת מטרת השימור הנכספת כל-כך. התכניות בנוסחן המופקד היו גורמות פשוט לקיפאון ארוך שנים במרכז העיר. בסופו של תהליך אישור התכניות הוכנסו בתכניות שינויים רבים, חלקם ערכו בהן מהפכה של ממש, כפי שאפרט בהמשך.

בחלק זה, נציג ונראה את תוכנן של התכניות על-מנת להמחיש בדוגמאות רבות את הטענות הללו, אך קודם לכן, אבקש לעמוד על מהות הפער העקרוני בין כוונות ההתחדשות של מנסחי התכניות לבין התוצאה הסופית שמסכלת כל סיכוי להתחדשות.

למיטב הבנתי, נקודת המוצא של יוזמי התכניות היתה שימור ולא התחדשות, ולאחר שראינו כי תכניות הרבעים הן גלגול מאוחר של תכנית מתחמי השימור, זאת קביעה כמעט ודאית ולכן צריך לגשת אליהן בהתאם. תכנית שימור מתחילה בבניין (או במיתחם של בניינים).

האדריכל מצייר בעייני רוחו את השינוי המקסימלי אותו הוא מוכן לאפשר כדי ליצור פגיעה מינימלית בערכים האדריכליים של הבניין המקורי. לאחר-מכן הוא מתרגם אל הכתב את הבניין העתידי הרצוי בשורה של מגבלות תכנוניות נוקשות לצד מספר מצומצם יחסית של שינויים והקלות מבחינת אחוזי בניה, גובה, קווי בניין, עיצוב חיצוני וכדומה. המסמך המתקבל הוא תכנית שאומרת הרבה "לא" ומעט מאוד "כן". כאמור, הדברים נכונים ביחס לבניין בודד ומיתחם עירוני כאחד.

לעומת-זאת, תכנית לחיזוק מבנים והתחדשות עירונית מתחילה באנשים המתגוררים בבניינים. תמ"א 38 היא בפירוש תכנית לאומית להצלת אנשים, לא להצלת בניינים. היא מדרגת את צרכי חיזוק הבניין וההתחדשות העירונית בראש סדר העדיפויות וזאת תוך "הקרבה מודעת" של הערכים האדריכליים של בניין בודד או שכונה שלמה. תכניות מקומיות שיזמו עיריות אחרות (רמת-גן, קריית אונו והרצליה לדוגמה) על-פי סעיף 23, הן המשך ישיר להוראות תמ"א 38 לאור הגישה הליברלית יחסית בכל הקשור לחישוב סל הזכויות.

במציאות מושלמת לא היתה סתירה מהותית בין שתי התפיסות. במציאות שלנו, הן נמצאות במסלול התנגשות ובתכניות הרבעים המופקדות קרתה תאונה חזיתית. השינויים המהותיים שהוכנסו בתכניות הרבעים בסופו של הליך התכנון נבעו מכמות גדולה של התנגדויות שהוגשו לתכניות המופקדות.

למעשה גם הוועדה המקומית המליצה לערוך בהן מספר רב של שינויים משמעותיים עוד טרם הדיונים בוועדה המחוזית, זאת באמצעות התנגדות מהנדס העיר - ככל הנראה לנוכח הבנה מאוחרת שהתכניות בנוסח המופקד יסכלו התחדשות ברבעים אלה.


אך בכך לא הסתיים העניין שכן לאחר המלצות הוועדה המקומית לשינויים נפתח סבב דיונים בשמיעת ההתנגדויות בפני חוקרת שמונתה בידי הוועדה המחוזית, האדריכלית שרי קלאוס, דיונים ארוכים שחידדו שוב ושוב את המתח המובנה בין דרישות השימור לבין דרישות ההתחדשות. אותו מתח שב ועלה ביתר שאת במסגרת הדיונים בעררים במועצה הארצית, דיונים שהתקיימו בירושלים ולראשון שבהם אף התייצב ראש העיר חולדאי שדרש מחברי הוועדה לשמור על התחייבויות העירייה להכרזת אונסק"ו ולא לאפשר שינויים דרמטיים בפוטנציאל הבניה בתחום אזור ההכרזה.

3. התנגדות לתכניות הרבעים
3.1 כללי
ההליך הציבורי של אישור תכניות הרבעים נמשך כאמור מסוף שנת 2012 עת הופקדו תכניות רובע 3 ורובע 4 להתנגדויות וצפוי להסתיים סופית במהלך המחצית הראשונה של שנת 2016 עם פרסום נוסח סופי של התכניות ברשומות. בשלוש השנים הללו עברו התכניות שינויים רבים ומהותיים דרך השלבים הבאים:

א. שמיעת התנגדויות בוועדה המקומית.

ב. גיבוש המלצות לשינויים מטעם הוועדה המקומית.

ג. שמיעת התנגדויות בוועדה המחוזית.

ד. פרסום החלטה מקיפה ביותר על שינויים בתכניות (דו"ח החוקרת קלאוס) שאושרו בידי הוועדה המחוזית.

ה. שמיעת התנגדויות בוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.

ו. פרסום החלטה סופית בעררים.

ההליך הציבורי של שמיעת התנגדויות הציבור והגופים המקצועיים בכל אחד מהשלבים כלל שעות על גבי שעות של דיונים פתוחים, ומן הסתם גם כמות דומה של עבודת ניתוח וחשיבה לצורך מתן החלטה מנומקת מטעם הוועדה שנדרשה להכריע בטענות בכל שלב. במובן זה תכנית הרבעים מהווה מקרה מבחן מרתק לחשיבות ההליך הציבורי של אישור תכנית מפורטת מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. המתח העז בין מגמת השימור לבין מגמת ההתחדשות ליווה את כל שלבי הדיונים ממש עד לסוף המסלול במועצה הארצית.

אין טעם ממשי בהצגת התהפוכות שעברו כל סעיפי התכניות מגרסתם המופקדת במקור ועד לגרסה שאושרה בסוף התהליך. עם-זאת יש חשיבות רבה להצגת עיקרי טענות המתנגדים לתכנית, טענות שבמהותן הינן רלוונטיות לכל תכנית התחדשות עירונית המשפיעה בהכרח על מרקם עירוני בנוי וקיים. לכן אסקור ראשית את תמצית הטענות שהועלו כנגד הנוסח המופקד של תכניות הרבעים ולאחר מכן אציג את עיקרי סעיפי התכניות בהתאם לשינויים שהוכנסו בהן בסופו של ההליך התכנוני.

נתחיל בהתנגדויות הציבור. לאחר פרסום התכניות בציבור לצורך הגשת התנגדויות, הוגשו לוועדה המחוזית 56 התנגדויות לתכנית רובע 3 ובנוסף הוגשו 43 התנגדויות לתכנית רובע 4. איגוד חברות תמ"א 38 והתחדשות עירונית בלשכת המסחר, בהובלת מחבר פרק זה ומר דודו רשף יחד עם משרד עפר טויסטר בשם המתנגדים, הגיש התנגדות מקיפה לשתי התכניות, זאת בשם מספר חברות יזמיות הפעילות במרכז תל-אביב, במהלכה נסרקו כל סעיפי התכניות במטרה לסמן את כל הבעיות הגלומות בהן.

להלן עיקרי התנגדותנו כפי שהוצגה בפני הוועדה המחוזית (לצורך הנוחות בלבד נקטנו בלשון יחיד והתייחסנו אל שתי התכניות כתכנית אחת לנוכח הדמיון הרב ביניהן):

בדברי ההסבר לתכנית נטען כי מטרתה לעודד התחדשות עירונית בדרך של הריסה ובניה על פני עיבוי-בינוי בתוספת על מבנים קיימים: "התכנית מבחינה בין בניה חדשה ותוספת לבניה קיימת, תוך קביעת סל זכויות נפרד לכל אחת מהאפשרויות. בבניה חדשה, ברוב המקרים, סל הזכויות גדול יותר מסל הזכויות שבתוספת הבניה מתוך הצורך בעידוד בניה חדשה מחוזקת בפני רעידות אדמה, הגדלת היצע דירות חדש ומגוון, אפשרות לחניה תת-קרקעית ובניה בסטנדרטים משופרים".

הלכה למעשה התכנית אינה מציעה תמריץ ממשי להריסה ובניה, בעיקר משום שהיקף זכויות הבניה המוצע ודרישות הצפיפות אינם מאפשרים היתכנות כלכלית על בסיס התכנית, וללא השתתפות כספית מצד בעלי הדירות.

אלא שהתכנית אינה מסתפקת בכך ולכאורה בשם העדפה מוצהרת להריסה ובניה, אף גורעת מהיקף זכויות הבניה שניתן לנצל בפרוייקט עיבוי-בינוי - וזאת כדי לייצר תמריץ שלילי לחלופה זאת. בתוצאה הסופית לא קיים תמריץ ריאלי להריסה ובניה, וכדי להצדיק חלופה זאת נגרעות זכויות מעיבוי-בינוי! מהלך זה, מהווה פגיעה חמורה בזכויות ובתמריצים שמעניקה תמ"א 38 ללא כל הצדקה תכנונית ראויה ומנומקת, כפי שדורשת תמ"א 38 עצמה בסעיף 23 לתכנית.

לכך נוסיף ונטען, כי אין להפלות בין גובה בניין חדש לגובה בניין קיים, שכן לעניין חזות העיר והמרקם הבנוי ברובע לא קיים הבדל בין השניים. יתרה-מכך, מספר יחידות הדיור ושטחי הבניה בפרוייקט הריסה ובניה שקיימת לו היתכנות כלכלית הינו גדול משמעותית מזה שבפרוייקט עיבוי-בינוי, כך שהעומס על תשתיות עירוניות בעיבוי-בינוי הינו בהכרח מצומצם יותר מזה שבחלופה של הריסה ובניה.

מכל אלה עולה כי התכנית עצמה קובעת כי לא קיימת מניעה כאמור בסעיף 23 לתמ"א 38 בשל "טעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש" להתיר מיצוי של מלוא הזכויות שמעניקה תמ"א 38 גם במסלול תוספת על בניין קיים. לכן אנו טוענים כי יש לשנות את הוראות התכנית באופן שתתיר ניצול זכויות מלא לפי סעיף 11 לתמ"א 38 ללא מגבלות גובה, קווי בניין, צפיפות, עיצוב אדריכלי ותקני חניה, ובנוסף לכך יש לתקן את הוראות התכנית כך שיציעו מסלול המייצר תמריץ אמיתי (ולא כפי שמוצע) לעידוד הריסה ובניה.

בנוסף לאמור, חשוב להדגיש כי התכנית יצרה חסם כפול: לכאורה היא מעודדת את מסלול ההריסה והבניה אך לא נותנת תמריץ זכויות מספק, ובאותה נשימה היא קובעת מגבלות עיצוב בלתי-אפשריות לפרוייקט בניה על מבנה קיים - צירוף זה יוצר הלכה למעשה תכנית שהינה בגדר חסם לקידום פרוייקטים של התחדשות עירונית בשני המסלולים גם יחד (תמ"א 38 חיזוק ועיבוי, ותמ"א 38 במסלול הריסה ובניה מחדש), ועל-כן, מן הראוי לבצע בה שינויים יסודיים בכדי לאפשר את יישום תמ"א 38 בעיר ת"א.

3.2 ריבוי מגבלות תכנון ועיצוב המכשילות התחדשות עירונית
טענתנו העיקרית נגד התכנית היא שהוראותיה התכנוניות אינן מגשימות את תכליתה וקובעות למעשה מגבלות העולות על התמריצים. כרקע להתנגדות, טענו שתכנית להתחדשות עירונית וחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה חייבת לעמוד בשלושה עקרונות בסיסיים: ודאות תכנונית מקסימאלית; תמריצים מבוססי זכויות; זמינות בהיבט קנייני. ההתחדשות העירונית בישראל עדיין בחיתוליה אך אין אנו פועלים בחלל ריק! מאז פרסום תמ"א 38 בשנת 2005, ואף קודם לכן במספר תכניות קודמות להתחדשות עירונית בתל-אביב (לב העיר, תכנית ס', תכנית מ', תכנית השימור 2650ב') הצטבר ניסיון יזמי ותכנוני רב וחובה ליישמו באופן מקיף בהוראות תכנית חדשה ומקיפה כל-כך.

בנוסף לכך, אנו טוענים כי בתהליכי התחדשות עירונית יש להבחין בין שני מצבי קניין נבדלים: א. בעלות מבוזרת (ריבוי בעלים בבית משותף/באגודה שיתופית/במושע) ב. בעלות מרוכזת (חברה יזמית/בעלים פרטי יחיד/בעלות משפחתית). מובן מאליו שבבניין בבעלות מרוכזת קיים חופש יזמי ותכנוני גדול פי כמה מבניין בבעלות מבוזרת בו המורכבות התכנונית הופכת לחסם מרכזי. יש לקחת בחשבון שרוב רובם של הבניינים ברובע נשוא התכנית הינם בניינים בבעלות מבוזרת ועל-כן את העקרונות הבסיסיים שיפורטו להלן יש לבחון אך ורק בהנחת מצב של קניין בבעלות מבוזרת.

3.3 ודאות תכנונית מקסימאלית
התכנית חייבת לספק ליזם ולמתכנן ודאות תכנונית מקסימאלית לגבי: היקף זכויות בניה חדשות, קווי בניין, בניית הרחבות, בניית מרפסות, בניית ממ"דים, פתרונות חניה, תכנון מעליות ומיקום פונקציות משותפות.

בנוסף, היא חייבת לאפשר גם גמישות תכנונית כך שבוודאות ניתן יהיה לממש פרוייקט העומד במכלול הוראותיה של התכנית.

ככל שרמת הוודאות התכנונית עולה, כך קטן הפער בין נקודת המוצא לבין התוצאה הסופית שאושרה. בדרך זו, יזם יכול להגיע עם בעלי הזכויות בדירות הקיימות להסכמות ברורות בהיבט המסחרי והתכנוני שאכן יתממשו בפועל בהחלטת הוועדה המקומית.

לדוגמא: בבניין בבעלות מרוכזת ניתן להעביר זכויות מאגף א' לאגף ב' כך שתחשיב הזכויות הכללי לא נפגע. בבניין בבעלות מבוזרת הרחבה מוגדלת לדירה אחת, לא רק שאינה פיצוי ראוי על גריעת הרחבה לדירה שניה, אלא מכשילה את האיזון העדין שגובש בין בעלי הזכויות בדירות הקיימות לבין עצמם ובהסכמה עם היזם.

לכאורה, התכנית עונה על קריטריון הוודאות התכנונית משום שהוראותיה מפורטות מאוד. אלא שזה גם מקור חולשתה: התכנית אף כוללת הוראות עיצוב מפורטות ונוקשות כל-כך, אשר יוצרות למעשה חוסר ודאות תכנוני שאינו קשור בהכרח למימוש זכויות, אלא להיתכנות תכנונית של שילוב כל הדרישות כולן במבנה אחד.

לדוגמא: דרישת העיצוב לשמר רצועת עמודים מפולשת בחזית הבניין בפרוייקט עיבוי-בינוי עומדת בניגוד לדרישה ההנדסית לחיזוק מבנה בפני רעידות אדמה על-פי תקן וגם לצורך המעשי באפשרויות הרחבה לדירות הקרקע.

דוגמא נוספת: התכנית מעודדת בניית יחידות דיור נפרדות בקומת הגג החלקית האחרונה (פנטהאוזים במקום דופלקסים) גם בפרוייקט עיבוי-בינוי, אך באותה נשימה מחייבת נסיגה של הקומה החלקית מהחזית הקדמית והעורפית, נסיגה שכמעט תמיד לא מאפשרת בניית ממ"ד תקני עם ביסוס לקרקע ביחידת הגג, ובכך למעשה גורמת לחסם הנדסי בשל דרישה עיצובית לנסיגות.

הלכה למעשה התכנית מעדיפה באופן בוטה ודאות עיצובית מלאה, על פני מתן גמישות תכנונית לצורך תכנון המותאם לאילוצים הספציפיים בכל מבנה ומבנה. בכך התכנית פועלת כתכנית שימור מחמירה יותר מאשר תכנית המעודדת התחדשות עירונית.

3.4 תמריצים מבוססי זכויות
התמריצים שמעניקה התכנית לצורך מימוש ההתחדשות העירונית וחיזוק המבנים, חייבים להתבסס על זכויות בניה חדשות בהתאם למנגנון התמריצים אותו יצרה תמ"א 38 (ושלושת תיקוניה אף שיכללו זאת לאור חסמי מימוש שצפו ועלו מן השטח).לבסס היתכנות כלכלית להתחדשות עירונית על יסוד הנחת השתתפות כספית מצד בעלי הדירות הינה טעות מהותית המהווה חסם מימוש. התכנית לא מציעה תמריץ המבוסס על זכויות להריסה ובניה של בניינים חדשים, ולמעשה מגלמת בתוכה הנחת עבודה סמויה לפיה בעלי הדירות המעוניינים בחלופה זאת יצטרכו להשתתף מכיסם במימונה. עיקרון יסודי זה אינו נשען על טענה עקרונית ערטילאית אלא על טענה מעשית ביותר: אין בנמצא בית משותף שכל בעליו מסוגלים להשתתף במימון פרוייקט הריסה ובניה!

במקרה כזה גם לא ניתן יהיה לכפות על-פי חוק השתתפות כספית, ועל-כן תחסם האפשרות למימוש הפרוייקט ולו בשל קושי כלכלי של אחד מבין כל בעלי הדירות.

להמחשת נקודה זו, אתאר את אחד האבסורדים המדהימים בתכנית המופקדת. בניין קיים הנמצא ברובע 3 על מגרש קטן מ- 500 מ"ר מקבל מכסת זכויות בניה "חדשות" על-פי התכנית שלמעשה אפילו לא מאפשרות לבנות את אותו בניין ממש מחדש! כלומר, סל הזכויות המוצע לצורך עידוד התחדשות עירונית קטן יותר מן השטח הבנוי בפועל כיום.

קשה להאמין לנתון זה, אך ביצענו בדיקה מדגמית על מספר בניינים ממוצעים בתחומי רובע 3 והגענו לתוצאה זו ביותר ממחציתם. מובן שגם אם נותרת יתרת זכויות שולית מעבר לשטח הבנוי כיום, אין בכך כדי לאפשר מנוף כלכלי לביצוע פרוייקט הריסה ובניה.

3.5 זמינות בהיבט קנייני
הבעלות המבוזרת מכתיבה קושי אינהרנטי למימוש פרוייקט התחדשות עירונית בהיבט הקנייני. בשל חשיבות המטרה הלאומית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, תוקן חוק המקרקעין כך שהופחתו לבסוף אחוזי ההסכמה הנדרשים מבעלי הזכויות לרף של שני שלישים בלבד. שינוי מהותי זה מהסכמה מלאה לרף נמוך יותר, מלמד על חשיבות הנושא שמצדיקה אף פגיעה מסויימת בזכות הקניין (ברכוש המשותף). ראו דיון בסוגיה זו בהרחבה בפרק הדייר הסרבן.

שלא כמצופה, התכנית פועלת במגמה הפוכה מזו של תמ"א 38 וחוק המקרקעין לעניין יצירת זמינות בהיבט הקנייני למימוש פרוייקטים. כל הוראה עיצובית בתכנית המחייבת חדירה אל קניינו הפרטי (קרי שטח דירתו להבדיל משטחים ברכוש המשותף) של אחד הבעלים, מחזירה את רף ההסכמה הנדרש לכדי 100%, בכפוף לפניה למפקח/ת על המקרקעין בהתאם לאמור בפרק הדן בנושא הדייר הסרבן, שכן לא ניתן לכפות על בעל דירה שיתנגד לאלמנט בינוי בתוך שטח דירתו את ביצוע העבודה הנדרשת.

לדוגמא: התכנית חייבת לאפשר באופן חד-משמעי וללא כל סייג בניית רכיבי חיזוק בפני רעידות אדמה מחוץ לשטח הדירות, ולא כך היא בשל מגבלות עיצוב שנקבעו בה.

דוגמא נוספת: התכנית משאירה לשיקול-דעת מהנדס העיר את שאלת האישור לסגירת מרפסות קיימות, כאשר על-פי-רוב מדובר במרפסות שנסגרו בפועל לפני שנים רבות. לו יחליט מהנדס העיר לדרוש פתיחת מרפסות משיקולים עיצוביים, הרי שתתחייב פגיעה בקניינם של חלק מבעלי הדירות ובכך ייווצר חסם תכנוני וקנייני לקידום פרוייקטים מסוג התחדשות עירונית.

3.6 סיכום ההתנגדות
חסמים מהותיים אלה נובעים מכך שהתכנית מאמצת דרישות עיצוב מחמירות של תכנית שימור, במקום לאפשר גמישות תכנונית מקסימאלית כמצופה מתכנית כללית להתחדשות עירונית. לדעתנו, חובה להשאיר גמישות רבה ככל הניתן בפרוייקטים מסוג התחדשות עירונית ולתת מענה מלא מתוך הנחה שבבניינים שונים קיימות בעיות שונות וספציפיות ולא ניתן לכסות את כולן במסגרת תכנית אחת. נטיית הוועדה המקומית היא לקבוע הוראות מחמירות כדי לכסות את מירב מצבי העולם, ובכך היא למעשה שומטת את הקרקע תחת ישימות התכנית.


4. אונסק"ו, מהנדס העיר ומתנגדים נוספים
לצד התנגדות איגוד חברות תמ"א 38 והתנגדויות מצד גורמים יזמיים ופרטיים, הוגשו גם מספר התנגדויות של גופים ציבוריים. מהנדס עיריית תל-אביב ביקש לבצע מספר תיקונים ושינויים להוראות התכנית שהופקדה על-ידי העירייה. מובן מאליו שאין מדובר בהתנגדות לעצם התכנית, אלא במקצה שיפורים מצד העירייה, לטענתה, נוכח אישורו של שינוי מס' 3 לתמ"א 38 שהרחיב את אחוזי הבניה שהיא מעניקה ונוכח הרצון להטמעתם בתכנית הרבעים המופקדת שנוסחה טרם אישורו.

מהם השינויים המשמעותיים שמבקשת התנגדות מהנדס העיר להכניס בתכנית? בעיקר הגדלת זכויות ותוספת קומות במסלול הריסה ובניה: עד 350% שטחי בניה משטח המגרש (שטחים עיקריים ושטחי שירות גם יחד); תוספת קומות בגובה לצורך ניצול הזכויות הינוספות; הגדלת מס' יחידות דיור למגרש (שיפור הצפיפות); והקטנת קווי בניין כך שניתן יהיה לנצל תכסית קומה רחבה יותר ביחס לתכנית המקורית.

במסלול תוספת בניה על מבנה קיים, הוכנסו שינויים מינוריים יחסית, כאשר הדבר הבולט ביותר הוא השינוי שלא הוכנס למרות השינוי השלישי לתמ"א 38. העירייה מסרבת בתוקף לאפשר תוספת 2 קומות וחצי מעל לבניינים קיימים למרות שהגובה הסופי שלהם יהיה נמוך משמעותית מחלופת הריסה ובניה על-פי מתווה התנגדות מהנדס העיר.

התנגדות משמעותית נוספת הוגשה בשם ארגון אונסק"ו והמועצה לשימור אתרים, שטענו במסמך ארוך יחסית (אך לא מאוד מפורט מבחינת היחס לסעיפים ספציפיים בתכנית) שהתכניות מפרות את התחייבות עיריית תל-אביב לשימור אזור העיר הלבנה שהוכרה בידי הארגון כאתר מורשת עולמית. במסגרת שמיעת ההתנגדויות בוועדה המקומית אף נטען בידי נציגי הארגון כי אישור התכניות המופקדות עלול לגרום לביטול ההכרזה! עיקר ההתנגדות הופנה לשאלת גובה הבניינים, אך גם לנושאי קווי הבניין, תוספות ממ"דים והרחבת אגפים.

שימו-לב שהתנגדות אונסק"ו יצאה נגד עיקרי התכניות המופקדות בטענה שהן מאפשרות היקפי בניה גדולים מדי, בעוד שהתנגדות מהנדס העיר ביקשה להרחיב משמעותית את היקפי הבניה אך הכפיפה את השינוי המבוקש לאישור אונסק"ו באזור ההכרזה של העיר הלבנה.

התנגדות נוספת כבדת משקל, הוגשה בידי התארגנות ייחודית של מספר רב של בעלי דירות סביב מיתחם אסותא ("עמותת תושבי מיתחם אסותא") שטענו כי הפיתרון הראוי לכל הבניינים במיתחם הינו מסלול הריסה ובניה, שהתכניות אינן מציעות תמריצים ראויים למימושו, ואף הציגו חלופות אדריכליות למתווה בינוי שיאפשר לקדם מסלול זה במיתחם.

לאחר שמיעת ההתנגדויות בוועדה המקומית, הוכן מסמך המלצות להכנסת שינויים נוספים בתכנית - רובם עוסקים בהסרת חסמים קטנים במסלול תוספת על בניין קיים שמצמצמים את דרישות השימור ומאפשרים גמישות רבה יותר בתכנון הרחבות, מרפסות, מעליות ותוספת הקומות. מסמך זה הוגש לוועדה המחוזית והוא מהווה נדבך נוסף בהמלצות הוועדה המקומית לשינויים דרושים בתכניות המופקדות.

במסגרת הדיונים בהתנגדויות בוועדה המחוזית נערכו דיונים סגורים בין עיריית תל-אביב לנציגי אונסק"ו במטרה להגיע להסכמות לעניין הוראות התכנית. עיריית תל-אביב לא רצתה להסתכן באבדן ההכרזה על הערכים האדריכליים של מרכז תל-אביב, ומנגד גם נציגי אונסק"ו לא רצו לעמוד במצב בו השינויים שיוכנסו בתכנית יחייבו אותם להמליץ על ביטול ההכרזה בפני הארגון העולמי. שני הצדדים הציגו בפני החוקרת קלאוס את מתווה ההסכמות שגיבשו, הסכמות שאומצו על ידה ועל-ידי הוועדה המחוזית כמעט במלואן.

במהלך הדיונים בוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית נדונו שוב אותן טענות המתנגדים שלא קיבלו מענה בהחלטת הוועדה המחוזית. גם עיריית תל-אביב הגישה מספר מצומצם של דרישות לשינוי בהוראות התכניות כפי שאושרו בידי הוועדה המחוזית. באופן כללי ההחלטה הסופית שניתנה במועצה הארצית לא יצרה מהפכה דרמטית ביחס להחלטות הוועדה המחוזית, אלא במספר מצומצם מאוד של סעיפים כפי שיפורט להלן.

5. עיקרי התכניות המופקדות והשינויים הסופיים שאושרו
תכניות רובע 3 ורובע 4 המופקדות, הן שתי תכניות נבדלות שכן הן חלות על אזורים שונים בעיר. עם-זאת, מדובר בתכניות כמעט זהות ברוב סעיפיהן, למעט מספר נקודות עקרוניות. לאחר הצגת הרקע ליצירת התכניות והבנת כוונות השימור העומדות ביסודן, ולאחר הצגת עיקרי ההתנגדויות שהוגשו לתכניות, הגיעה העת להציג את עיקרי התכניות כפי שאושרו בסופו של ההליך בהחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית. כיוון שהתכניות הינן מפורטות מאוד לא ניתן במסגרת פרק זה לסקור את כל סעיפי התכניות במלואן, אלא רק את עיקרי הדברים.

התכניות קובעות שני מסלולי התחדשות עירונית שונים: בניה חדשה (לרבות הריסת בניין קיים ובניית חדש תחתיו) ותוספת בניה על בניין קיים. בהתאם לכך נסקור את ההוראות הסופיות בכל מסלול בנפרד תוך התייחסות להבדלים הקיימים בין הוראות רובע 3 לבין הוראות רובע 4 בכל אותם סעיפים בהם אכן קיים הבדל.

5.1 הוראות התכנית במסלול הקמת בניין חדש
ההחלטה הסופית בנושא אחוזי בניה במסלול בניה חדשה
מתכנית אחוזית לתכנית נפחית - השינוי הגדול ביותר שחל בתכנית הוא ביטול ההוראות הנוגעות לאחוזי בניה ובמקומן קביעת שטחי בניה מותרים לפי נפח מוגדר. אחוזי הבניה שנקבעו בתכנית המופקדת היו נמוכים מאוד.

כיוון שכללו גם את שטחי השירות הרי שבפועל במקרים מסויימים לא ניתן היה לבנות את הבניין הקיים היום אם היינו מבקשים-לבצע בו פרוייקט הריסה ובניה. במקום להגדיל את אחוזי הבניה המותרים באופן שרירותי התגבשה הסכמה בדיונים בוועדה המחוזית לעבור להוראות בינוי מבוססות נפחים, קרי: גובה סופי ומספר קומות מותר, קווי בניין והוראות לעניין נסיגות מחייבות. כל אלה יוצרים תיבה בעלת נפח מסויים ואלה למעשה זכויות הבניה שניתן לבנות במגרש בבניין חדש.

התוצאה הסופית בסעיפים מהותיים אלה תאפשר לבצע בבניינים רבים בתחום רובע 4 פרוייקטים של הריסה ובניה, אך בתחום רובע 3 כמעט ואין היתכנות למסלול זה כיוון שנפחי הבניה שנקבעו הם נמוכים מדי ולא יוצרים את המנוף הכלכלי הנדרש. בתחום ההכרזה של אונסק"ו מדובר ממש במקרים בודדים בהם קיימת היתכנות כלכלית לפרוייקט הריסה ובניה.

חשוב לשים-לב לכך שבהחלטה הסופית נקבע שהיקף שטחי השירות בבניין החדש חייב לעמוד על מינימום של 20% מסך השטחים בבניין כולו. משמעות הדבר היא שנדרשת בדיקה תכנונית מקדימה לכל פרוייקט כדי לוודא מהו היחס האפשרי בין סוגי השטחים השונים שכן בתכנית נפחית ללא תכנון עקרוני לא ניתן "לחלץ" את שטחי המגורים של הדירות החדשות לפי תחשיב אחוזי בניה וחייבים לערוך תכנון משוער כצעד ראשון לחישוב הזכויות בפרוייקט.

ההחלטה הסופית בנושא גובה בניינים במסלול בניה חדשה
בתחום רובע 3 (מחוץ לאזור ההכרזה של אונסק"ו) ניתן להגיע בכל המגרשים לגובה של 6 קומות ועוד קומת גג חלקית. חשוב לשים-לב לכך שהגובה הנקוב במספר קומות בשני המסלולים (בניה חדשה ותוספת על קיים) כולל גם את קומת הקרקע! כלומר, בניין חדש בן 6 קומות על-פי התכנית הוא למעשה בניין הכולל קומת קרקע, 5 קומות טיפוסיות ובנוסף קומת גג חלקית (שאינה נספרת במניין הקומות).

בתחום הכרזת אונסק"ו במגרשים הקטנים משטח של 500 מ"ר ניתן לבנות רק 5 קומות וקומת גג חלקית, ובמגרשים הגדולים מ- 500 מ"ר ניתן לבנות 6 קומות וקומת גג חלקי (כבשאר אזורי רובע 3).

עוד נקבע בהחלטה הסופית שגם בתחום אזור ההכרזה ניתן לבקש הקלה לבניית 6 קומות וקומת גג חלקית במקרה בו מאחדים שני מגרשים קטנים מחצי דונם למגרש גדול יותר או בונים בו זמנית בקיר משותף פרוייקט על שתי חלקות קטנות. הוועדה המקומית צריכה לשקול את התאמת תוספת הקומה לסביבת הפרוייקט ולהכריע בבקשת ההקלה בהתאם.

ברחובות הראשיים - דיזנגוף ובן יהודה - שברובע 3 מחוץ לאזור ההכרזה ניתן לבנות עד 7 קומות וקומת גג חלקית. ברחובות אלה בתחום ההכרזה מותרות 6 קומות וקומת גג חלקית.
בתחומי רובע 4 הותרה הקמת בניינים חדשים גבוהים יותר. בכל הרחובות מותר לבנות בניינים בני 6 קומות (כולל הקרקע כאמור) ובנוסף 2 קומות חלקיות עם נסיגות. מדובר בתוספת קומה בגובה ביחס לרובע 3. בצירים הראשיים שקבעה התכנית ברובע 4 ניתן לבנות אף לגובה של 8 קומות וקומת גג חלקית.

החריג המשמעותי ביותר בתחומי רובע 4 הם אותם מבנים שנמצאים בתחום תכניות השיכונים שחלות באזורים שונים של רובע זה ובהם הוגבלה הבניה החדשה לגובה של 6 קומות וקומת גג חלקית.

החלטות בנושאים נוספים במסלול בניה חדשה
מגבלת תכסית: נקבע שבמגרשים ששטחם גדול מ- 750 מ"ר ונקבעו בתכנית כמגרשים גדולים תוגבל תכסית הבניה המותרת ברובע 4 להיקף של 50% משטח המגרש. כלומר על מגרש בשטח 800 מ"ר ניתן לבנות בניין בשטח קומה כולל (עיקרי + שירות) של עד 400 מ"ר וזאת גם אם קווי הבניין מאפשרים שטחי בניה גדולים יותר. בתחום רובע 3 נקבעה מגבלת תכסית של 55% במגרשים גדולים.

הוראות סטיה ניכרת: בתכנית המופקדת נקבעו הוראות סטיה ניכרת ביחס לגובה הבניינים, אחוזי הבניה וקווי הבניין המותרים. המטרה היתה למנוע מצב בו מבוקשות הקלות חדשות לבקרים, הקלות שהיו הופכות את התכנית כנקודת מוצא לשיפורים נוספים. בהחלטה הסופית נקבע לבטל את כל הוראות הסטיה הניכרת למעט באזור ההכרזה של אונסק"ו, כך שלמעשה ניתן לבקש הקלות גם בנושאים מהותיים כגון קווי בניין ומספר קומות. להערכתי הסיכוי לאישור הקלות בנושאים אלה הינו נמוך ביותר, אלא במקרים יוצאי דופן המצדיקים שימוש מידתי בהקלות.


הוראות עיצוב שונות: התכניות בגרסתן הסופית קובעות גם מספר הוראות עיצוב משמעותיות לעניין מרפסות שמש, נסיגות מחייבות בקומת הקרקע ובקומות החלקיות, תכנון מסתורי מזגנים וכביסה, הוראות לעניין גובה קומה ואפילו הוראות לתכנון רצועה גננית בחזית המגרש.

מתכנן המבקש לבצע תכנון מקדים לבחינת פרוייקט חייב להכיר היטב את כל ההוראות הללו כיוון שבתכנית נפחית הן משפיעות גם על היקף זכויות הבניה שניתן לנצל במגרש ולכן חורגות מתחום העיצוב האדריכלי גרידא.

5.2 הוראות התכנית במסלול חיזוק ותוספת על בניין קיים
ההחלטה הסופית בנושא אחוזי בניה ומספר קומות מותר במסלול תוספת על בניין קיים
למרות התנגדויות רבות שעסקו בנושא היקף תוספות הבניה במסלול זה בסוף ההליך אושרה בכל הבניינים תוספת על בניין קיים של קומה מלאה ובנוסף קומת גג חלקית. בתחום ההכרזה של אונסק"ו הקומה החלקית הינה 65% משטח הגג (כולל הרחבות אם אושרו) וזאת במטרה להימנע מקומת גג מאסיבית. מחוץ לאזור ההכרזה בוטלה המגבלה האחוזית בקומת הגג החלקית ושטח הבניה שלה נקבע אך ורק על-פי נסיגות מחייבות המפורטות בתכנית.

לנושא מגבלת הגובה במסלול תוספת על קיים ישנם מספר חריגים שלא ניתן לפרטם במסגרת מאמר זה והם נוגעים למקרים הבאים: מגבלות מיוחדות באזור ההכרזה; בניינים הממוקמים על צירים ראשיים בתחומי כל אחד מהרבעים; תוספת בניה כאשר קיימת בניה קיימת בהיתר על הגג (מחוץ להכרזה); ומבנים קיימים אשר גובהם חריג ביחס לשאר בנייני הרובע.

מי שעוסק בתכנון וייזום פרוייקטים במסלול תוספת על קיים חייב להכיר היטב את כל דקויות התכנית בנושא זה כיוון שקיימים מצבי עולם שונים המכתיבים הוראות בינוי נבדלות משמעותית.

תכנון קומת הקרקע, חזית המגרש ותכנון חניות במסלול תוספת על בניין קיים
בפרוייקט במסלול זה תכנון קומת הקרקע ובמיוחד אזור חזית המגרש ואזור הכניסה מהווים אתגר לא פשוט למתכנן. ההחלטה הסופית השאירה מספר מגבלות מחייבות שהעיקרית שבהן היא חובת נסיגה של 3 מטר בקומת העמודים. הנסיגה נמדדת מקו העמודים בחזית הבניין לעומק של 3 מטר פנימה (רק אם היא קיימת בפועל בבניין הישן כמובן). לכן יש לתכנן מינימום של אלמנטי חיזוק בתחום הרצועה המפולשת ומוטב שלא להתבסס על בניית הרחבות לדירות הקרקע באזור זה בשל התנגדות אפשרית של העירייה.

כמו-כן, יש לבחון היטב את תכנון החניות החדשות בקומת הקרקע. התכנית קובעת הוראות מפורטות בנושא זה, לרבות הוראות לעניין מדרג עדיפות למיקום מתקני חנייה במגרש.

תכנון מרחבים מוגנים והרחבות לבניין הקיים
נושא מורכב נוסף שזה לשעות דיונים ארוכות במהלך אישור התכנית הוא תכנון המרחבים המוגנים אותם מעודדת תמ"א 38 במסגרת חיזוק הבניין.

הממ"ד במדינת ישראל מקבל הקלות משמעותיות במטרה למגן כמה שיותר בתי אב במדינה הסובלת מהתקפות טילים אחת לכמה שנים. ההחלטה הסופית תומכת בגישה המקלה לצורך תכנון ממ"דים ונקבעו הוראות המאפשרות חריגות מסויימות מקווי הבניין לצורך הקמתם.


עם-זאת מגמת התכנון בערים רבות, ובמיוחד בתל-אביב, קובעת שיש להימנע אלא במקרים חריגים מאוד מאישור ממ"ד בקו אפס (כלומר צמוד למגרש השכן) ולכן דרך המלך שנקבעה בתכנית היא בניית ממ"ד במרחק של 2 מטר בגבול הצידי של המגרש ועד 3 מטר בגבול האחורי.

הרחבות רגילות לבניין הקיים חייבות להתכנס אל קווי הבניין המותרים וניתן לבקש הקלה סטנדרטית של עד 10% מקו בניין צידי ואחורי.

החלטות בנושאים נוספים במסלול תוספת על בניין קיים
הגבלות עיצוב מחמירות: במסלול זה הוכנסו עשרות סעיפים ותתי-סעיפים העוסקים בהוראות תכנון ועיצוב שונות. חלק מסעיפים אלה יוצרים חסמים רציניים למימוש פרוייקט בבניין טיפוסי כך שלמרות שעל פניו מאפשרת התכנית להוסיף קומה וקומת גג חלקית על רוב הבניינים, הרי שבפועל התכנית מצמצמת משמעותית את האפשרויות לניצול זכויות תמ"א 38 להקמת ממ"ד, לבניית מרפסת שמש, לבניית הרחבה דירתית ולבניית שטחים בקומת הקרקע.

בנוסף למגבלות כלליות אלה קיימות גם הוראות מפורטות ביותר הנוגעות לכל היבטי הבניין המשופץ לרבות לנושאי מיקום מזגנים, מסתורי כביסה, הוראות לתכנון שטחי גינון בחזית, תכנון חניות, עיצוב חזיתות, תכנון רכיבי החיזוק וכולי. מכלול הדרישות הינו מורכב מאוד, במיוחד כאשר נוצרות סתירות בין דרישות סעיפים שונים שלא תמיד אפשר ליישבן.

5.3 הוראות התכנית באזור ההכרזה של אונסק"ו
כפי שניתן לראות בתרשים להלן אזור ההכרזה בתוספת אזור החיץ שסביבו - BUFFER ZONE - של אונסק"ו מתייחס ליותר ממחצית שטח רובע 3 (קו הגבול הוא רח' ארלוזורוב מצד צפון).

לעומת-זאת, ברובע 4 אזור ההכרזה כולל מקטע קטנטן הנמצא בין שד' שאול המלך, רח' אבן גבירול, שד' דוד המלך ורח' דובנוב. גם אם מחזיקים בעמדת שימור קיצונית ומבקשים לממש את שאיפות אונסק"ו במלואן בתחומי מרכז תל-אביב, הרי שרק חלק מרובע 3 ועוד פינה קטנה ברובע 4 הם אזורים מוטי שימור. כל חלקו הצפוני של רובע 3 ורובו של רובע 4 לכאורה צריכים היו להיות אזורים "חופשיים" בהם תתאפשר גמישות תכנונית נרחבת משמעותית עם יותר אחוזי בניה, עליה בגובה הבניינים וללא הוראות עיצוב מחמירות.

לכל אורך הדיונים סביב ההתנגדויות לתכנית הרבעים עיריית תל-אביב עמדה על עמדתה העקרונית שיש לשמר גם את חלקו הצפוני של רובע 3 כהמשך ישיר לאזור ההכרזה הרשמי. ההחלטה הסופית של ועדת המשנה לעררים יצרה איזון מסויים ברוח זאת כך שבאזור ההכרזה חלות המגבלות המשמעותיות ביותר בתכנית, בצפון רובע 3 הוגדלו במעט נפחי הבניה המותרים והוסרו מגבלות שימור רבות ובתחום רובע 4 נפתחה האפשרות להתחדשות מאסיבית במסלול הריסה ובניה.

ההשפעה העיקרית של הילת השימור של העיר הלבנה על התכניות בשני הרבעים נמצאת בעיקר במסלול תוספת על בניין קיים הסובל ממספר רב של מגבלות תכנון וצמצום מכוון של היקפי הבניה המותרים במסלול זה.

עם-זאת, במהלך הדיונים בתכנית נוצר פער שימורי נוסף באזור ההכרזה. ההסכמות שגובשו בין נציגי ארגון אונסק"ו לנציגי העירייה כללו מספר תוספות חדשות להיבטי השימור בתחום ההכרזה, שינויים שלהערכתי יקשו מאוד על תכנון וביצוע פרוייקטים באזור זה. לדוגמה נקבע שסגירת מרפסות קיימות (שהינן כבר סגורות ברוב המקרים) תהיה נתונה לשיקול-דעת העירייה שרשאית לדרוש את פתיחתן. אם לא די בכך הרי שבקומת התוספת החדשה ייתכן שתאושר בניה המשכית של המרפסות הסגורות הקיימות או שבקומה זאת תהיה חובה לבנות אותן כמרפסות פתוחות. העניין אולי נשמע זניח למי שאינו מכיר את הפרוייקטים באזור זה, אך למעשה מדובר בסוגיה מהותית לפרוייקט התחדשות עירונית.

האם בעלי הדירות מסכימים מראש לפתיחת מרפסות סגורות שהפכו לחלק מדירותיהם כבר לפני עשורים רבים? האם שטח דירות היזם כולל שטחי מרפסות אלה המהוות לעיתים כחמישית משטח הקומה כולה? בפרוייקט בניה קטן כל-כך לכל שינוי מסוג זה יש השלכות קיצוניות שיכולות להרים או להפיל פרוייקט. לדעתי מוטב היה ליצור ודאות ברורה בתכנית חשובה כל-כך ולהימנע מטווח רחב כל-כך של אפשרויות הנתונות בלעדית לשיקול-דעת העירייה. כיצד השוק יתמודד עם גורמי אי-הוודאות באזור ההכרזה? ימים יגידו ומוקדם עדיין לקבוע מה יהיה היקף ההתחדשות באזור חשוב זה של העיר.

6. תמ"א 38, תכניות על-פי סעיף 23 ומסמכי מדיניות
כעת נעלה מן הרמה המקומית ומתוך הפרטים הקטנים של תכניות הרבעים אל הרמה הארצית במטרה לבחון את ההליך התכנוני של הפקדתן ואת תוצאותיו העגומות.

כדי לבצע ניתוח מדוייק של הדברים, חשוב להכיר ראשית את ארגז הכלים התכנוני שיצרה תמ"א 38.

במטרה למנוע "אסון תכנוני" בחסות תמ"א 38, הקפידו מנסחיה, בצדק רב, להשאיר שיקול-דעת נרחב ביותר לוועדה המקומית שמכירה את אזורי התכנון השונים שבתחומה ויכולה לבצע התאמות בהתאם למגבלות ולצרכים המקומיים.

התמ"א מעניקה לוועדה מקומית אפשרויות פעולה שנעות על הציר שבין אפס למאתיים (רק כצורת ביטוי כמובן). פירושו, שלוועדה המקומית ניתנת הסמכות לשלול את כל תמריצי התמ"א, לאשר אותם באופן חלקי, מלא ואף להכפיל אותם אם הדבר נחוץ על-פי שיקול-דעתה המקצועי. לצורך כך, הוקדש פרק שלם בתכנית (פרק ג') העוסק בשיקול-דעת מוסד תכנון ושמירת זכותו, במסגרתו קבעה תמ"א 38 שלושה מסלולי פעולה שונים:

סעיף 22 מאפשר לוועדה המקומית לסרב למתן היתר בניה הכולל תוספת זכויות על-פי התמ"א וזאת מטעמים מיוחדים שעליה לנמק. זהו כלי זמין שאינו דורש כל פעולה תכנונית מקדימה מטעם הוועדה, אך הוא מחייב נסיבות מיוחדות ונימוקים חזקים לסירוב. הוא יכול לשמש רק לצורך גריעת זכויות או בקשות התאמה עיצובית ולא לצורך מתן תוספת זכויות מעבר לקבוע בתמ"א. יש להדגיש כי סעיף זה מהווה למעשה "חיסול ממוקד" של בקשה ספציפית להיתר.

סעיף 23 מאפשר לוועדה המקומית לאשר תכנית מפורטת שתוסיף, תגרע או תשנה את הוראות התמ"א. להבדיל מהכלי הזמין המצוי בסעיף 22, הכנת תכנית ואישורה הוא הליך תכנוני מורכב וארוך יותר משמעותית.

כמו-כן, בתכנית חדשה לפי סעיף זה ניתן לגרוע זכויות אך גם להוסיף זכויות מעבר לקבוע בתמ"א, זאת במטרה לאפשר היתכנות כלכלית באזורים בהם תמריצי התמ"א אינם מספקים. נכון להיום, מספר ועדות מקומיות אישרו תכניות מתמרצות לפי סעיף זה, ורק בתל-אביב ובירושלים הופקדו (אך טרם אושרו) תכניות גורעות על-פיו.

סעיף 24 הנועל את פרק שיקול-הדעת, קובע מנגנון נוסף מעניין המאפשר לוועדה המקומית דרך ביניים בין שני המסלולים הקודמים באמצעות פרסום הודעה על הכנת תכנית מפורטת לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה.

במסלול זה, ניתן ליצור מגבלות על זכויות תמ"א 38 וצמצומן בדרך מהירה יותר מאשר במסלול אישור מלא לפי סעיף 23, אך ראשית חייבת הוועדה לאפשר הגשת התנגדויות להחלטה על הכנת התכנית והוראותיה ואף זכות להגשת ערר לאחר שנשמעו ההתנגדויות ונתקבלה בהן החלטה. זהו שינוי ביחס למסלול הקבוע בחוק לעניין הודעה על הכנת תכנית, והוא נגזר מהוראות תמ"א 38.

לדעתי, שילוב שלושת הסעיפים הללו יצר הסדר ייחודי והולם ביותר ביחס להתפתחות תמ"א 38 במרחב עירוני מקומי, שכן לוועדה המקומית תמיד נתונה האפשרות לסרב לבקשה להיתר על-פי סעיף 22, אך אם ברצונה לשנות את הוראות התמ"א באופן גורף, היא חייבת להשתמש בסעיפים 23 ו/או 24, כאשר שניהם מחייבים דיון תכנוני מלא, פתוח לציבור הרחב, לרבות הזכות להגשת התנגדויות והחובה לדון בהן טרם גריעת זכויות מתוקף תמ"א 38.

כאן המקום להזכיר, כי במצב עניינים רגיל כאשר הוועדה המקומית מפקידה תכנית בוועדה המחוזית, מרגע ההפקדה לא ניתן להוציא היתר בניה העומד בסתירה לתכנית המופקדת, אלא באישור הקלה בידי הוועדה המחוזית עצמה! רק לאחר אישור התכנית רשאית שוב הוועדה המקומית (או ועדת הערר הנכנסת בנעליה) לאשר הקלות לתכנית המאושרת.

מניתוח הוראות תמ"א 38, נראה כי תמ"א 38 מבקשת למנוע בדיוק מצב עניינים שכזה בקובעה בסעיף 24.6:

"במקום בו לא אושרה תכנית כאמור בסעיף 23 או שלא נתקבלה החלטה כאמור בסעיף זה (המסלול של סעיף 24, א"ב), יחייבו הוראות תכנית זו."
(ההדגשות אינן במקור)

יש בכך היגיון מעשי משום שהפקדת תכנית בוועדה המחוזית נעשית ללא כל הליך התנגדויות ועררים מקדים, ובכך למעשה, מיד עם הפקדת התכנית, נעצרים באחת כל תהליכי הוצאת ההיתרים בעיר שקודמו על-פי תמ"א 38 במשך זמן הכנה רב, אם הם עומדים בסתירה, ולו הקטנה ביותר, לתכנית המופקדת לפי סעיף 23. זהו בדיוק המצב שנוצר בשל הפקדת תכניות הרבעים - קיפאון ארוך שנים שעיכב מאוד את הליך הוצאת ההיתרים בתחומי רובע 3 ורובע 4.

אם-כן, נראה כי במידה והוועדה המקומית סבורה כי קיימת דחיפות למנוע תהליכי בניה על-פי התמ"א באזור מסויים, היא איננה צריכה לפעול במסלול של הפקדת תכנית לפי סעיף 23 (שכן אישור התכנית בוודאי יארך זמן רב), אלא ראשית עליה לפעול על-פי סעיף 24 בדרך מהירה יותר שתאפשר גם היא שמיעת התנגדויות הציבור וזכות ערר על החלטת הוועדה המקומית טרם החלת המגבלות המבוקשות. באמצעות מנגנון משולב זה, מבקשת למעשה תמ"א 38 למנוע היווצרות ואקום תכנוני שגורם לקיפאון מתמשך בתהליכי חיזוק מבנים והתחדשות עירונית, שכן יש לזכור כי הליכי אישור תכנית לפי סעיף 23 עשויים להתארך לכדי מספר שנים מיום הפקדתה ועד לאישורה הסופי.

לא סביר שבמשך כל הזמן הארוך הזה יוקפאו כל תמריצי תמ"א 38 מבלי לתת אפילו זכות התנגדות ליזמים ולבעלי דירות שפועלים להוצאת היתר התואם את הוראותיה, אך סותר סעיף כזה או אחר בתכנית מופקדת שטרם אושרה סופית, ואף עשויה להשתנות משמעותית כפי שקרה גם בתכנית הרבעים עצמה.

7. סיכום ומסקנות
לעניות דעתנו, כל המתרחש כעת לנוכח הפקדת תכניות הרבעים ממחיש עד כמה מורכבת מערכת היחסים בין התכנית הארצית לחיזוק מבנים לבין תרגומה לרמה המקומית. זהו ללא ספק מקרה מבחן מהותי לניהול הליכים דומים בעתיד באזורים אחרים בתל-אביב וברשויות אחרות בארץ.

כפי שהצגנו בפרק זה, עיריית תל-אביב הפקידה למעשה תכניות שימור בגלגול מעודכן תחת המסלול שמתווה סעיף 23 לתמ"א.

אין ספק כי מדובר בהפקדה בטרם עת, שכן כמות השינויים שהוכנסו לתכניות בידי הוועדות המקומית, המחוזית והארצית לאחר שמיעת ההתנגדויות היא עצומה, עד כדי הפיכתן הלכה למעשה לתכניות חדשות.

גם מכך ניתן ללמוד עד כמה חשוב והכרחי הליך שמיעת התנגדויות הציבור טרם קביעה נמהרת של עובדות בשטח בניסיון להקפיא את מימוש תמ"א 38 עד לקבלת הכרעה סופית בתכנית.


תהליכי תכנון וביצוע של פרוייקט התחדשות עירונית הינם מורכבים כל-כך, ולכן מתחייב תהליך הפריה משולש בו לוקחים חלק מוסדות התכנון והרשויות, אנשי המקצוע בשוק הפרטי שמכירים את הבעיות "מבפנים", וכמובן התושבים עצמם.

לנוכח הכאוס התכנוני שנוצר לאחר הפקדת תכניות הרבעים, ראוי לדעתי, כי ועדות התכנון יסיקו מסקנות לגבי העתיד ויעגנו באופן ברור וחד-משמעי את סדרי התכנון הנכונים בקידום תכניות המחליפות את תמ"א 38 באזורים שונים במדינה. התחדשות עירונית הינה צורך מהותי במציאות הישראלית ואסור להפוך אותה לסיפור אכזבה בהמשכים.

''תכנית רבעים 5, 6" מקודמת על-ידי עיריית תל-אביב-יפו והוועדה המקומית במטרה להביא להתחדשות מרכז העיר ולהסדרת זכויות הבניה לבניה חדשה ותוספות בניה לבניינים קיימים, תוך שמירה על אופי הסביבה הבנויה ופישוט הליכי התכנון והרישוי.

בהמשך להחלטת הוועדה המקומית תל-אביב-יפו מינואר 2014 על הכנת תכנית לרבעים 5, 6 המליצה היום (רביעי) הוועדה המקומית לוועדה המחוזית לאשר את פרסום התנאים למתן היתרים ב''תכנית רבעים 5, 6", אשר הינה אחת משלוש תכניות עירוניות חדשות לארבעת הרבעים במרכז העיר תל-אביב-יפו (3, 4, 5, 6).

''תכנית רבעים 5, 6" מתייחסת לאזור שגבולותיו: מצפון רחוב בוגרשוב, מדרום רחוב יצחק אלחנן, במערב רחוב הירקון וממזרח דרך מנחם בגין. רוב האזור התחום בגבולות הקו הכחול נמצא בתחום הכרזת אונסק''ו, כאשר תכנית המתאר הגדירה את האזור כאזור מגורים בבניה מרקמית.
התכנית חלה על בנייני מגורים בלבד, כולל בנייני מגורים מעל חזית מסחרית, ואינה חלה על מבנים שהוגדרו לשימור במסגרת.

בתחום רבעים אלו חלות תכניות ראשיות (תכניות גדס) משנות ה- 40 של המאה ה- 20, כאשר במהלך השנים אושרו שינויים רבים לתכניות אלה, הן בתכניות רוחביות והן בתכניות נקודתיות, בין היתר תכנית מתאר מפורטת מ' ותכניות לב העיר. בנוסף, חלקים ממרכז העיר הוכרזו בשנת 2003 כאתר מורשת עולמית על-ידי ארגון אונסק''ו.

מטרת ''תכנית רבעים 5, 6" הינה קביעת סל זכויות מקסימלי לבניה חדשה ולתוספות, אשר מחד יעודד התחדשות מבני מגורים ברבעים והגדלת היצע ומגוון יחידות הדיור, ומאידך יגן על אופי המרקם האורבני הקיים ואיכויותיו.

התכנית כוללת:

- הגדרת סל זכויות כולל והחלפת שכבות התכנון שהוספו לתכניות הראשיות לאורך השנים. בכלל זה תכניות לב העיר, תכניות בניין עיר נושאיות, תקנות חוק, מדיניות תכנון עירונית ופרשנויות של תכניות, כל זאת תוך התבססות על ייעודי הקרקע ופרצלציה של התכניות הראשיות המהוות את הבסיס התכנוני למבנה העירוני.

- הטמעת המדיניות העירונית בכל הנוגע לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה בהתאם לסעיף לתמ''א 38/3 וכן לאמץ את ההוראות הנוגעות להכרזת אונסק''ו.

- הטמעת הוראות תכניות רובע 3, ו- 4 אשר אושרו על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה באפריל 2014, תוך התאמת התכנית למאפייני המרקם הקיים ברבעים 5 ו- 6, והתאמתן בהמשך להחלטות ועדת הערר של המועצה הארצית.

- הבחנה בין בניה חדשה ותוספות לבניה קיימת, תוך קביעת סל זכויות נפרד לכל אחת מהאפשרויות.

- מתן כלים לחידוש וחיזוק מבנים קיימים אשר חשיבותם בשמירת המרקם והשפה האדריכלית המקומית הקיימת, כל זאת תוך התאמת היקפי תוספת הבניה לנפח הבניין הקיים והימנעות מתוספות מאסיבית אשר אינה מייצרת יתרונות של בניין חדש.

התנאים שאושרו יאפשרו בניה בקווי בניין, מספר קומות וצפיפות בהתאמה להוראות תכנית רובע 3 שאושרה על-ידי הוועדה המחוזית.

''תכנית רבעים 5, 6" מקודמת על-ידי עיריית תל-אביב-יפו והוועדה המקומית מתוך מטרה להביא להתחדשות מרכז העיר ולהסדרת זכויות הבניה לבניה חדשה ותוספות בניה לבניינים קיימים, תוך שמירה על אופי הסביבה הבנויה ופישוט הליכי התכנון והרישוי.

הערת המחבר: להחלטה המלאה מיום 29.11.15 בנוגע לתכנית הרבעים - ראו בקובץ הנספחים.

9.1 תכנית השימור - מרחב העיר תל-אביב
בשנת 2003 יצאה הכרזה רשמית של ארגון אונסק"ו על חלקים נרחבים במרכז תל-אביב כאתר מורשת עולמית.

במטרה לקדם את עניין השימור בהתאם להכרזת אונסק"ו פעלה עיריית תל-אביב לקידום תכנית שימור בשני שלבים:

הראשון, תא/2650/ב הינה תכנית שימור אשר קיבלה תוקף בשנת 2008 וחולשת על רשימה מפורטת של כ- 1,000 בניינים בתל-אביב.

השני, תכנית שימור נוספת, אשר היתה אמורה לטפל במתחמים לשימור ולא במבנים ספציפיים. תכנית השימור למעשה קבעה תנאים נוקשים לשינויים מבניים באזור ההכרזה אולם טרם התגבשה לכדי תכנית מאושרת.

תמ"א 38
תמ"א 38 הינה תכנית מתאר ארצית המאפשרת לבנות כיום תוספת של עד 2.5 קומות, לבנות הרחבות משמעותיות לקומות קיימות, להוסיף ממ"דים, לשנות קווי בניין, לסגור קומת עמודים ועוד הוראות רבות העומדות בסתירה לכוונת השימור באזור מרכז העיר תל-אביב.

באזור מתחמי השימור עלו במהרה דרישות לקבלת היתרי בניה לפי תמ"א 38, הועדה המקומית מצאה עצמה מתנהלת מול תושבי העיר ויזמים במטרה להגביל את אפשרויות הבניה העומדות בניגוד לערכי השימור ופוגעות בהן.

בדיונים שהגיעו לוועדת הערר בעניין סירובה של הוועדה המקומית להעניק היתרים בהתאם לתמ"א 38 נוכח מדיניות השימור, נדחו סירוביי הוועדה ולפיכך החלה עיריית תל-אביב לפעול לקידום תכנית הרבעים ויצירת מסגרת ברורה להליכי התכנון מכוח התחדשות עירונית, בכפוף לכוונות השימור אותן לא הצליחה לגבש טרם כניסתה של תמ"א 38 לתוקף.

תכנית הרובעים - מרחב העיר תל-אביב
תכנית הרבעים הופקדה בוועדה המחוזית בסוף שנת 2012 ולמעשה מהווה שימור נוקשה של כל מרכז העיר תל-אביב. הוראותיה למעשה הקשו על הוצאת תכניות לפי תמ"א 38 לפועל ובכך מנעה מימוש המטרה של חיזוק מבנים.

לתכנית הוגשו התנגדויות רבות ובאפריל 2014 פורסם דו"ח החוקרת לעניין ההתנגדויות והמלצותיה.

המלצות החוקרת אומצו ברובן ובמספר הסתייגויות נקבע כי תתוקן תכנית הרבעים בהתאם להמלצות וההסתייגויות. עד ליום זה טרם פורסמה תכנית מתוקנת ולפיכך, הוציא מנהל ההנדסה בעיריית תל-אביב הנחיות באשר להגשת תכניות המהוות סתירה לתכנית הרבעים.

9.2 שלבי הוצאת היתר בניה - תכנית הרובעים
הליך הבניה הינו הליך מורכב וארוך הכולל סיכונים רבים. כל מי שהתנסה בהליך הוצאת ההיתר יכול להעיד כי גם ההליך הבירוקרטי הנדרש על-מנת להתחיל את הבניה אינו פשוט כלל וכלל.

מהם השלבים הנדרשים בדרך להוצאת היתר הבניה? כיצד עושים זאת נכון? וכמה זמן זה לוקח?





9.3 הצורך במענה משפטי במסגרת הסכמי התקשרות מכוח תמ"א 38 לאור הקפאת תכנית הרבעים "סעיפי ביטוח" עיכובים בלוחות הזמנים, דחיית מועד הגשת בקשות להיתר על-מנת להימנע ממצב של הפרת הסכם עקב עיכוב הנובע משיקולים תכנוניים של הוועדה המקומית, יש להוסיף סעיפים המאפשרים עיכוב ליזם בהוצאת היתר בניה:

"ידוע לדיירים כי עיכוב בהגשת תכניות ו/או בקשה להיתר ו/או בהוצאת היתר בשל התנגדות הרשות המקומית ו/או מחדל של הרשות ו/או קליטת התכנית ולאחריה הקפאה/עיכוב בדיון בתכנית ו/או בהליך הרישוי, שלא כתוצאה מכל מחדל של היזם, תהווה עילה לדחיה במועד הגשת הבקשה ו/או התכנית ו/או בהוצאת ההיתר וזאת מבלי שהדבר ייחשב כהפרת הסכם זה מצד היזם ובלי שיהיה בכך כדי לחייב את היזם בתשלום פיצוי כלשהו לבעלים."

סיכומו-של-דבר, סינרגיה בין דיני החוזים לדיני התכנון והבניה, הינה גישה מחוייבת המציאות ורצויה.

עיכובים נוכח הליכים תכנוניים
הארכת סד הזמנים להוצאת היתר - מומלץ להכניס בהסכם נוסח כדלקמן:

"למען הסר ספק, מובהר בזאת כי כל עיכוב ו/או דחיה אשר ייגרמו, ככל שייגרמו, בהוצאת היתר הבניה בשל הליכים ו/או התדיינויות שיערכו בקשר עם התנגדויות ו/או תביעות באשר למקרקעין נשואהסכם זה, לא יהווה הפרת תנאי ההסכם על-ידי היזם, לרבות בקשר עם לוח הזמנים שנקבע להוצאת ההיתר...
הגשת ערר:
מבלי לגרוע מהאמור לעיל ובנוסף מוסכם כי במידה ולצורך ביצוע ההסכם תידרש החברה להגיש ערר על החלטות הוועדה לתכנון ובניה ו/או יוגשו התנגדויות לוועדה המקומית לתכנון ולבניה ו/או יוגשו עררים על החלטות הוועדה לתכנון ובניה מטעם גורמים אחרים (להלן: "תקופת הערר"), תיתווסף תקופת הערר על פרק הזמן הקבוע לעיל."

ב- פר"ק (יר') 5235/08 (ספיר וברקת נדלן בע"מ נ' נידר חברה לבניין ולפיתוח בע"מ ואח', תק-מח 2011(2), 13131 (2011)) המבקשת פנתה לבית-המשפט בבקשה למתן צו הצהרתי לפיו ההסכם בטל נוכח הודעת רשות הרישוי של עיריית ירושלים כי בהתאם להנחיות פרקליטות המדינה, אשר הוצאו נוכח טענות השחיתויות במסגרת פרשת הולילנד, אין לעיריית ירושלים הרשאה לטפל בבקשות להיתרי בניה במיתחם.

טענות המבקשת
הפרה צפויה, טעות שלה או משותפת של שני הצדדים בכריתת ההסכם ולחילופין בשל סיכול קיום החוזה.

הגדרת העסקה AS-IS”" אין בה כדי להעביר לכתפי הרוכש באופן גורף כל סיכון חוזי באשר הוא, אלא רק סיכון שניתן היה לבדוק או לצפות להתרחשותו במועד ההתקשרות.

בית-המשפט קבע
שינוי מצב תכנוני הינו סיכון אשר צד לעסקת מקרקעין נוטל על עצמו במסגרת ההחלטה לביצוע העסקה.

גם לו היה מדובר במקרה זה בטעות של המבקשת שלא נלקחה על ידה בחשבון במסגרת נטילת הסיכון בהסכם, מדובר בטעות הנוגעת למצב עניינים עתידי וככזו היא איננה באה בגדרי הטעות המאפשרת את ביטול ההסכם לפי סעיף 14(ב) לחוק החוזים.

הצדדים לקחו בחשבון את האפשרות כי יערכו בתכנית שינויים ואף קבעו בהסכם מי יישא בהיטל ההשבחה במקרה שיוטל היטל כאמור בשל שינויים תכנוניים.

נדחית טענת הסיכול הואיל ושינוי התכנית הינו במסגרת הסיכונים שרוכש נוטל על עצמו.

ב- ע"א 464/81 (מפעלי ברוך שמיר חברה לבניין נ' ברוריה הוך, פ"ד לז(3), 393 (1983)) נשאלה השאלה האם עדיף שלא לנקוט בזמן מוגבל מראש לקיום התנאים?

בית-המשפט קבע כי "בהיעדר הוראה מפורשת בחוזה בדבר מועד חלותו של תנאי מתלה, מחיל סעיף 29 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 מועד משלו קרי, 'זמן סביר'".

מסקנות לאור עיכובים נוכח הליכים תכנוניים: יש להכניס הגדרה מפורשת בהסכם לעניין דחיית מועדים בקרות עיכוב אשר אינו בשליטת היזם; התייחסות זו מונעת מצב של הפרת הסכם מצד היזם!!!; פרשנות בית-המשפט - מה שלא כתוב לא קיים.

מאידך, יש להיזהר מהקצאת זמן בלתי-מוגבל שכן במקרה זה, הדבר יתפרש באופן אובייקטיבי - "זמן סביר"; על-מנת למנוע התדיינות בשאלה מהו זמן סביר, יש להגדיר בצורה ברורה מהו המועד לכל שלב בהסכם.

יש לציין בהסכם "סעיפי יציאה", בנוסח להלן המאפשר ביטול ההסכם בעת שינוי בנסיבות. כלומר, תנאי מפסיק, ביטול ההסכם או קיומו בשינויים:
"מאחר וביצוע פרוייקט זה תלוי בגורמים כלכליים ותכנוניים מורכבים, אזי מוסכם על הדיירים, כי עד לתום 60 (שישים) יום מיום מועד אישור סופי של התכנית בידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל-אביב תהיה רשאית החברה להודיע לדיירים בכתב על ביטול ההסכם בשל חוסר כדאיות כלכלית, והביטול ייכנס לתוקף במועד מסירת הודעת הביטול לדיירים. החברה מתחייבת לעשות שימוש בזכות האמורה לעיל בתום-לב ורק במקרה שבו תנאי השוק השתנו מהותית לרעה ביחס לתנאי השוק הקיימים במועד חתימת הסכם זה ו/או בשל גילויים של נתונים תכנוניים לקויים הקיימים במבנה, לרבות אי-עמידת המבנה בתקנים ישראליים ו/או תכנון לקוי בשלד."

במקרה של תמ"א 38 חיזוק ועיבוי מומלץ להתייחס בהסכם לנקודות הבאות:

הראשונה, גריעה בהטבות מס. נוסח הסעיף יהיה:

"אם מסיבה כלשהיא, עד למועד הוצאת היתר הבניה, יבוטלו ו/או יצומצמו הזכויות על-פי תמ"א 38 באמצעות תכנית מגבילה ובשל כך יבוטלו או יצומצמו כל או חלק מהטבות המס הקיימות על המקרקעין מכוח תמ"א 38 ו/או יבוטל או יצומצם כל פטור אחר אשר ניתן מכח תמ"א 38 לשם עידוד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אזי החברה תהיה רשאית, על-פי שקול-דעתה, להודיע לנציגות הדיירים בכתב, על ביטול הסכם זה."

עוד יש להוסיף:

"מובהר בזה, כי היה ולא יתקבלו בקשר עם הפרוייקט כל הפטורים וההקלות הניתנים מכוח כל דין בקשר לתמ"א 38 לרבות תכניות מכוח סעיף 23 שאושרו ופורסמו כדין וניתן להן תוקף סופי ומחייב עד למועד חתימת הסכם זה, תהיה החברה רשאית, על-פי שיקול-דעתה, להודיע לנציגות הדיירים בכתב על ביטול הסכם זה."

השניה, הגשת ערר. יש להוסיף את הסעיף הבא:

"מוסכם ומובהר כי היה ובהתאם להחלטות שיתקבלו על-ידי הרשויות המוסמכות, לפיהן לא יתאפשר לממש את זכויות הבניה בהתאם לתמ"א 38 לנוכח תכנית מגבילה, מסמיכים בזאת הבעלים את החברה להתנגד בשמם ובמקומם לתכנית מגבילה כאמור. אין באמור כדי לגרוע מזכות החברה לביטול ההסכם מחמת שינוי בנסיבות בשל גריעת זכויות מכוח תמ"א 38 באמצעות תכנית מגבילה תקפה."

השלישית, עיכוב נוכח אילוציי עובדים. יש להוסיף את הסעיף הבא:

"באם ייבצר מעובדים להגיע למקום עבודתם באתר הפרוייקט באופן סדיר ורצוף, בין שהיעדרותם זו נגרמה עקב מהומות, הפרות סדר, עוצר, סגר שיש בהם כדי להשפיע על אפשרויות הבניה באתר או כל אירוע סביר אחר המונע בעד בואם לעבודה, מוסכם בין הצדים כי מועד מסירת החזקה בדירה ידחה לתקופת הזמן המתחייבת מהעיכוב או מההפרעה הנ"ל. החברה תעשה מאמצים סבירים, למרות העיכובים, להשלים את הדירה ולמסור את החזקה בה לרוכש במועד."

הרביעית, נסיבות פוטרות - כללי. יש להוסיף את הסעיף הבא:

"מוסכם בין הצדדים כי אם כתוצאה מכוח עליון או מנסיבות שאינן בשליטת החברה ושהסיכון להתרחשותן ולתוצאותיהן אינו מוטל עליה, כולל ומבלי לגרוע מכלליות האמור, שביתות או השבתות כלליות ו/או ענפיות, מעשה זדון, מחסור כללי או ענפי בפועלי בניין או בחומרי בניה, חוקים, תקנות או צווים - בין ממשלתיים ובין מקומיים - הבאים להפסיק, לעכב או לווסת את הבניה, מצב מלחמה, מצב חירום, קרבות, פלישת אויב, פעולות איבה, סגר, עוצר שיש בהם כדי להשפיע על אפשרויות הבניה באתר, גיוס כללי ו/או חלקי, ימי גשם רבים מהמקובל, אי חיבור הדירה ו/או האתר לרשת החשמל/המים/הביוב/ על-ידי חברת החשמל לישראל בע"מ ו/או הרשויות או הגורמים הנוגעים בדבר ו/או אי-השלמת עבודות הפיתוח והתשתיות על-ידי הרשות המקומית ו/או החברה לפיתוח ו/או תאגיד המים והביוב ו/או אי-קבלת טופס 4 ו/או כתוצאה מכל גורם אחר שלא ניתן לחזותו מראש, יחולו עיכובים בבניה ו/או במועד המסירה, אזי יידחה מועד מסירת החזקה בדירה לתקופת הזמן המתחייבת מההפרעה או מהעיכוב הנ"ל."

החמישית, סעיף סל - כללי. יש להוסיף את הסעיף הבא:

"מוסכם בין הצדדים כי איחור בהשלמת הדירה ובמסירת החזקה בה לרוכש מכל סיבה שהיא אשר איננה מנויה בסעיף ___ על תתי סעיפיו, ואשר אינה עולה על 60 יום ממועד מסירת החזקה בדירה כמוגדר להלן, לא ייחשב כהפרה ו/או כאי-מילוי התחייבות של החברה, לא יקנה לרוכש זכות לקבלת פיצוי ו/או שיפוי ו/או דמי נזק ו/או זכות לסעד אחר כלשהו או לעיכוב תשלומים החלים על הרוכש על-פי החוזה על נספחיו ולא יהווה עילה לשחרור הרוכש מהתחייבות כלשהיא על-פי החוזה ו/או על-פי כל דין."

לסיכום, יש לכלול "סעיפי ביטוח" - רחבים ומפורטים; יש להימנע מהשארת "מועדים פתוחים" - יש לציין מועדים מפורשים לקיומם של תנאים מתלים - אחרת תחול פרשנות החוק - "זמן סביר"; רצוי לכלול "סעיפי יציאה" - המותירים לשיקול-דעת החברה לצאת מן ההסכם בלא שייחשב כהפרתו בעת שינוי נסיבות מהותי.