תקן 21 - פינוי-בינוי

על קצה המזלג, תקן 21 ועל חשיבותו בעסקאות פינוי-בינוי
ראשית כל - מטרת התקן: "קביעת רמת פירוט מיזערית והנחיות מקצועיות בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי-בינוי" (קובץ הנחיות של מועצת שמאי המקרקעין - הועידה לתקינה שמאית), קרי מטרת התקן היא לאזן בין האינטרסים של מוסדות התכנון, היזם ובעלי הדירות.

תקן 21.0 שתיקנה מועצת שמאי המקרקעין, נועד לסייע ליזמים בתכנון, בשיווק הפרוייקט לדיירים ובצמצום תופעת הדיירים הסרבנים. התקן קובע את רמת הפירוט בשלושה סוגי שומות המקרקעין המבוצעות לצורך תכניות פינוי-בינוי - שומת המקרקעין לצורך בדיקת כדאיות כלכלית לתכנית המבוצעת עבור היזם כחלק ממסמכי התכנית; שומת מקרקעין לצורך בדיקת התמורה לבעלי דירות אופייניות עבור דיירי המיתחם; שומת מקרקעין הנערכת לצורך בדיקת הכדאיות הכלכלית של התמורה בגין דירה מסויימת לבחינת סך התמורה המוצעת לדירה פרטנית (מקור: http://mesilaty.com/?p=546).

יש לשים-לב כי תהליך פינוי-בינוי מתחיל ביוזמת הרשות או יזם שמאתר מיתחם. קודם כל צריך לבדוק נכונות להפוך מיתחם לפינוי-בינוי על כל המשתמע מכך. בד"כ יש כבר מעורבות אדריכל, כדי לבדוק אם הקרקע יכולה להכיל את מספר היחידות שרוצים.

ב-2011 תוקן תקן שמאי 21. התקן מנחה את השמאים איך להציג פרוייקט של התחדשות עירונית, כדי לבדוק ישימות. לאחר האישור יש להשלים חתימות. מייחדים את הדירות לכל דייר, מתקשרים עם קבלן ובונים.

לרוב בודקים חלופות ומכניסים אלמנט כלכלי. האם במידה ויבנו X דירות, יוכלו לתת למתפנים מה שצריך ועדיין יישאר מספיק רווח מהבניה. אחרי שהתכנית מגיעה לוועדה המחוזית, יש להציג להם חוות-דעת לפי התקינה.

שמאים לא קובעים מה וכמה יבנה אך בהינתן תכנון מסויים, השמאי מקבל את התכנית ובוחן אם היא כלכלית בהתאם לתקן. אם התקן מראה שאין כלכליות, הוועדה תנסה להפוך את הפרוייקט לכלכלי, בין היתר בהוספת יחידות דיור. אפשר גם להוסיף מגרשי השלמה.

בשלב הראשון בודקים עבור היזם את כדאיות הפרוייקט בדיקה שמאית- כלכלית. השלב השני עוסק בשאלה האם התמורה לדייר הולמת ובשלב השלישי- מה בדיוק הדייר יקבל.

במילים אחרות, החלק הראשון הוא בנית פרוגרמה. בשלב הבא יש סקר שוק שבוחן מה היקף היחידות ושוויין, במסגרת אותה פרוגרמה. כמה יעלה לבנות. ובסוף בודקים מהו הרווח היזמי בכמה חלופות.

במסגרת החלופות ניתן לבחון את אפשרות ההצרחה. קיים מיתחם שיש בו בניינים ומיתחם המיועד לבית ספר (חום), שלא מומש. אפשר להפוך את המיתחם החום לבניה ולהחזיר אותו אח"כ במסגרת המיתחם. פתרון זה עדיין לא נוסה. אין עדיין הוראות ביצוע, אבל צריך, בעקרון, להחזיר את אותו השטח למבני ציבור נדרשים. יש, כמובן, רלוונטיות לערך ולעיתוי ולזמן שעבר.

מטרתה של הבדיקה השמאית-כלכלית היא "לבחון האם כמות היחידות וזכויות הבניה בתכנית המוצעת לפינוי-בינוי מהוות תמריץ ראוי ליזם לביצוע העסקה". כלומר, מטרתה של הבדיקה לתת למוסדות התכנון וליזם את המידע לגבי היקף הבינוי הנדרש להיתכנות כלכלית של המיזם.

על-מנת ליצור אחידות ובהירות בבדיקה השמאית, התקן, בחלקו הראשון, מגדיר מהם הסעיפים והפרטים שיש לכלול במסגרת הבדיקה השמאית. אך מעבר לפרטים ה"טכניים", התקן מציע גם נורמות שיש להביא בחשבון בעת הבדיקה השמאית, שהמרכזיות הן:

נורמות המוצעות לגבי התמורות הסבירות לבעלי הדירות: מה צריך לתת לדיירים - יש בתקן 21 אמירה, בחלק ב' של התקן, שהתמורה הסבירה היא דירה חדשה, והדירה תכלול חדר נוסף ממ"ד ומרפסת. כתוב בתקן שהתוספת המקובלת היא שטח של 25 מ"ר כולל הכול. ובנוסף מרפסת. זה אומר שאם דייר יצא לדרך עם דירת 60 מ"ר, אנחנו נאפשר, בתוך הפרוייקט, לתת לו דירה של 85 מטר.

נורמות המוצעות לגבי הרווח היזמי הסביר של היזם: התקן מציע, כי הרווח היזמי הסביר שיש להביא בחשבון בשלב של גיבוש הפרוגרמה התכנונית למיתחם הוא 30%-25% מסך עלויות היזם הצפויות במיזם. אם נותנים לדיירים יותר, זה נוגס ברווח היזמי. בכך רואים את הדיירים שותפים של היזם. אם נותנים לדיירים יותר, זה לא הופך את הפרוייקט ללא כלכלי, אלא שמחלקים חלק גדול יותר מהרווח לדיירים.

החלק השני: בדיקת הכדאיות של התמורה לבעלי הדירות
חלק זה מתייחס למצב, שבו נדרשת בחינת כדאיות התמורה אשר יקבלו כלל דיירי המיתחם ובדיקה אל מול רווח היזם. מטרת הבדיקה: (1) לבדוק האם הדיירים מקבלים את המינימום הסביר והאם התמורה המוצעת להם כדאית; (2) לבדוק האם חלוקת העושר בין בעלי הדירות ליזם סבירה.

התקן מציע, כי לצורך עריכת בדיקה זו יובאו בחשבון תמורות סבירות לדיירים על-פי מה שצויין לעיל, ויובא בחשבון רווח יזמי סביר ומקובל של 30%-25%, כפי שצויין לעיל.

אם מתקבל רווח יזמי גבוה מהמקובל, השמאי יכול לחוות-דעתו, שהדיירים יקבלו תמורה גבוהה יותר.

החלק השלישי: שומה ל"דייר סרבן"
מטרת הבדיקה לבחון האם שווי דירתו של הדייר הסרבן גבוה משווי דירה אופיינית במיתחם והאם העסקה שהוצעה לדייר הסרבן היא כלכלית ומשקפת את תוספת השווי של דירתו, מעבר לדירה האופיינית.

אם העסקה אינה כדאית - באילו תנאים היא תיחשב לכלכלית. במילים אחרות: מטרת הבדיקה להעריך האם "דייר סרבן" אכן קופח מבחינה כלכלית בתמורה שהוצעה לו, ביחס לדיירים אחרים.

התקן מציע, כי השמאי יבחן את שווי דירת הדייר הסרבן ביחס לדירות אופייניות לפי מספר פרמטרים הבאים: (1) שטח הדירה (רק שטח שנבנה כדין); (2) הצמדות לדירה; (3) מיקום הדירה - עד קומה רביעית, הדירות נכללות בהגדרת "דירה אופיינית", מקומה חמישית ומעלה - יש לבחון את השפעת הקומה על שווי הדירה; (4) שיפוץ פנימי בתנאים מסויימים; (5) פוטנציאל ההשבחה שהיה לדירה.

למעוניינים, אני מצרף את הקובץ של משרד הפנים בנוגע לפירוט תתי הסעיפים הנכללים בתקן וזאת בכדי לקבל הבנה מהי ההבנה הנדרשת ומהם הנתונים החשובים להערכת כדאיות עסקת פינוי-בינוי.

הערת המחבר: לתקן 21 - דצמבר 2012 - ראו בקובץ הנספחים.

זוכרים את האמרה של רון חולדאי: "תמ"א 38 היא מתנה לעשירים, צריך לאייד אותה". משלימה אותה עמדת פורום 15 הערים לפיה: "יש נטיה מוגזמת לתת ליזמים את מקסימום זכויות הבניה גם אם אין הצדקה לכך". שתי העמדות הללו במצטבר טוענות דבר אחד: תמ"א 38 במתכונתה הנוכחית נותנת יותר מדי ליזמים ולבעלי הדירות באזורי הביקוש לנדל"ן, ופחות מדי לאלה המצויים באזורים בהם מחירי הנדל"ן נמוכים.

תמ"א 38 שבמקורה היתה תכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, התפתחה כיום לתכנית שמטרותיה הן שלוש: התחדשות בניינים, מיגון מפני רעידות אדמה וטילים והוספת דירות לשוק הנדל"ן הבוער. שלושת המטרות חשובות ומהוות פתרון לצרכים כמעט לאומיים של הציבור בישראל.

ואולם הדרך בה נקטה תמ"א 38, של הענקת סל זכויות בניה אחיד לכל מדינת ישראל מהווה את הבטן הרכה שלה. אחידות זאת מבוססת על ניסיון לתת פתרון אחד מוגדר שיתאים לכמה שיותר מקרים, מעין ממוצע, בתקווה שהוודאות התכנונית תאפשר מימוש מהיר של הרבה פרוייקטים של התחדשות עירונית ברמת הבניין הבודד.

אלא שפתרון ממוצע כזה מטבעו נותן יותר מדי בחלק מהמקרים ופחות מדי לאחרים, כפי שמבוטא בהתנגדות פורום 15 הערים.

לא רק זאת, בפועל מרוב פרשנויות והתנגדויות, תמ"א 38 לא רק שלא הניבה מימוש של הרבה פרוייקטים בשנות קיומה אלא נקלעה לאחרונה למבוי סתום, כאשר כמעט כל אחד מפרש אותה אחרת.

וחשוב להבין - לא מדובר רק בהבדל בין בית-שאן לתל-אביב, אלא גם בין בניינים ברחובות כגון הרא"ה ברמת-גן עם 25 דירות קיימות לדונם, לבין בניינים ברחובות צדדיים ומבוקשים ברמת-גן עם צפיפות קיימת של 16-8 דירות לדונם.

תמ"א 38 במתכונתה כיום מביאה לכך שגם במרכז הארץ, היזמים מתחרים על בניינים בצפיפות נמוכה יחסית בהם רווחיות הפרוייקט גבוהה יותר, ומתרחקים מבניינים צפופים, בהם הרווחיות נמוכה יותר, אם בכלל קיימת. זאת כאשר ברור כי האינטרס הציבורי הוא דווקא לתת פתרון לבניינים צפופים יותר, שכן בהם אנו מחדשים וממגנים יותר דירות ואזרחים בכל בניין.

עיריית רמת-גן ניסתה לתת לכך מענה ביזום תב"ע רג/53 המאפשרת הגדלת צפיפות משתנה לפי אזורים, אולם גם תכנית זאת מהווה פתרון של כמה ממוצעים במקום אחד, ואינה נותנת פתרון מן השורש לבעיה.

נוסף על כך, עולה חדשות לבקרים טענה נגד תמ"א 38 שהיא מתייחסת לבניין הבודד, תוך התעלמות מצרכי הסביבה וההשפעה המצטברת של הוספת דירות על תשתיות העיר. מבלי להיכנס לדיון בטענה זאת לגופה, ברור הדבר שלא ניתן לצופף ולהוסיף דירות ללא הגבלה ועל-כן יש לווסת העניין.

המסקנה המתבקשת מכל האמור לעיל היא שנדרשת גמישות מובנית במסגרת תמ"א 38, אשר תאפשר להעניק יותר או פחות זכויות בניה בהתאם למאפייני הבניין הספציפי תוך איזון והתחשבות באינטרס הציבורי. ככל ומדובר בבניין בן שמונה דירות ברחוב צדדי ומבוקש, האינטרס הציבורי תומך בהגבלת זכויות הבניה שיינתנו לו למינימום שבו הפרוייקט יהיה כלכלי. ולהפך, ככל ומדובר בבניין צפוף ברחוב ראשי או בפריפריה, אותו אינטרס הציבורי צריך להביא לכך שיתווספו זכויות בניה במידה מספקת כדי לאפשר את הפרוייקט.

כיצד גמישות כזאת מתיישבת עם ההיגיון המרכזי של תמ"א 38 לאפשר וודאות תכנונית, להגדיל זכויות בניה באופן ידוע מראש על-מנת לאפשר מימוש מהיר של פרוייקטים רבים של התחדשות עירונית ברמת הבניין הבודד?!

נדרשת אמת-מידה לשיקול-דעת הוועדות המקומיות בהענקת זכויות בניה מכח תמ"א 38, אשר תיצור סטנדרטיזציה והגיון ידועים מראש. ומתברר שהפתרון לכך כבר קיים בדמות תקן 21 של מועצת שמאי המקרקעין ומשרד המשפטים לתכניות פינוי - בינוי, המגדיר את הרווח הסביר ליזם:

"פרוייקט פינוי-בינוי מבוצע בהיקפים גדולים ומתמשך לאורך זמן ארוך ויש בו מרכיבי סיכון שאינם אופייניים לפרוייקטים אחרים. רמת הסיכון ואי הוודאות הגלומים בו גדולים, ולפיכך יובא בחשבון בשלב הבדיקה הראשוני של השומה, רווח יזמי ראוי התואם את אופי הפרוייקט. רווח יזמי מקובל בשלב של הכנת התכנית מוערך בכ 30% - 25% מכלל העלויות הצפויות."

שילוב תקן 21, או תקן שמאי דומה שיותאם לפרוייקטים של בניין בודד, במסגרת תמ"א 38, יאפשר לוועדות המקומיות להוסיף קומות במסגרת תמ"א 38, מקום שהועדה המקומית רואה בכך חשיבות ציבורית, כגון כאשר מדובר בבניינים צפופים יחסית על צירים מרכזיים שנדרשת הרחבתם, ועל-כן הפתרון המתאים הוא הריסת הקיים ובניית חדש תחתיו.

ולהיפך, כאשר מדובר בפרוייקט רווחי מדי, יהווה תקן 21 רף תחתון לצמצום זכויות הבניה מבלי לסכן את הרווח המינימלי הסביר של היזם. באופן זה תמ"א 38 תיתן יותר ליזמים ולבעלי הדירות באזורי חוסר הביקוש לנדל"ן, ופחות לאלה המצויים באזורי הביקוש לנדל"ן; והיא תאפשר ליותר תושבים להיות חלק מההתחדשות העירונית של סביבתם.

הוספת קומות לפי תמ"א 38 מעבר לבסיס הקיים של 2.5 קומות תהיה פטורה מהיטל השבחה ומס שבח כמו 2.5 הקומות הניתנות כיום, והיא נדרשת באזורים/שכונות/רחובות בהם קיימת מגבלה של הוספת דירות או מחירי נדל"ן נמוכים ואינטרס ציבורי בהאצת התהליך ופישוטו.

במקומות בהם התנאים הללו אינם מתקיימים, כגון בשכונות פריפריה או על צירי תנועה ראשיים בהם אין מגבלת הוספת דירות, תוכל הוועדה המקומית להפנות את המבקשים למסלול של הגשת תב"ע, במסגרתו מצד אחד לא ינתנו פטורים ומצד שני לא תהיה מגבלה להוסיף עוד זכויות בניה כדי לאזן את תוספת ההיטלים והמסים.

הדבר נותן מענה גם לערים המתנגדות לתמ"א: משוואה פשוטה במסגרתה לא מוותרים על היטל השבחה כשלא צריך, ומצד שני כשרוצים היטל ההשבחה נלווית לו "עלות" קלה לחישוב בצורת זכויות בניה. לגבי הפחתת זכויות בניה, סמכות זאת קיימת ממילא גם כיום, אלא שלא מוגדר לה רף תחתון או קנה מידה, שאותם יתן תקן שמאי כגון תקן 21.

לשילוב של תקן 21 בתמ"א 38 יתרונות נוספים בהיבט הדייר הסרבן, מתנגדים חיצוניים, ואפילו לתחרות בין יזמים שלעיתים מפריעים אחד לשני ובסופו-של-דבר לסיכויי הצלחת הפרוייקט - הכל מקבל מדידה וסטנדרטיזציה במסגרת דו"ח כלכלי.

יובהר, כי שילוב תקן 21 בתמ"א 38 אינו פוטר את המחוקק מהגדרת אופן חישוב זכויות הבניה של הבסיס הקיים הנשאר 2.5 קומות מעל וקומה מפולשת מתחת, אותו צריך לקבוע באופן אחיד וחד ערכי בכדי למנוע את חוסר הוודאות הקיימת כיום.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תקן 21 - פינוי-בינוי