botox

רשלנות של ועדות תכנון ובניה

1. החבות בחובת הזהירות

רשות מקומית, רשות תכנון מקומית ועובדיהן, חבים חובת זהירות, ברמה העקרונית, כלפי הציבור הפונה אליהם לקבלת אינפורמציה. לפיכך מתקיימת חובת זהירות לעניין היגד שווא רשלני בתחום עיסוקם המקצועי. עובד ציבור אינו יכול להסתמך על כך שהפונה אליו יבצע בדיקה נוספת של האינפורמציה הנמסרת לו.

יש להבחין בין רשות מינהלית (גם כשפעולותיה בעלות סממן פסאדו-שיפוטי) לבין רשות שיפוטית, המוגנת על-פי סעיף 8 לפקודת הנזיקין. לאור הבחנה זו אין הוועדה זכאית לחסינות מפני חבות נזיקית. אף כי מבחינה פרסונאלית קיימת זהות בין מועצת העיריה לבין ועדת התכנון, מדובר בגופים שונים הפועלים מכוח חוקים שונים (פקודת העיריות/חוק התכנון והבניה) ולא ניתן לראות בעיריה בעל דין ראוי לעניין פעולות הוועדה. את מהנדס העיריה ניתן לתבוע אישית, משום שעל-אף שהוא עובד ציבור, ניתן לתבעו אישית בגין עוולת רשלנות (סעיף 7(א) לפקודת הנזיקין).

הפרת חובת הזהירות הקונקרטית: ברמה הפיסית אין ספק כי ניתן היה לצפות את הנזק הצפוי כתוצאה מהספקת אינפורמציה לא מדוייקת על בסיסה ביצעו המשיבים החלטות כלכליות.

ברמה הנורמטיבית: עובד ציבור אינו יכול להסתמך על כך שהפונה אליו יבצע בדיקה נוספת של האינפורמציה הנמסרת לו, שאלמלא כן, מדוע יפנה אליו? לא ניתן לטעון כי המשיב חייב היה לדעת כי נדרש אישור הוועדה המחוזית. מדובר בהנחיות חוק סבוכות, והוועדה המקומית היא גוף המקצוע שצריך לייעץ כראוי בתחום זה. כמדיניות, לא יחייבו את הרשות השלטונית לממש אינטרס קיום, אלא רק להשיב את סך הנזק ברמת אינטרס ההסתמכות שהוציאו המשיבים.

כב' השופט א' ברק מוסיף כי החסינות למבצעי פעולות שיפוטיות לא יחולו על רשות מינהלית המבצעת פעולות "כעין שיפוטיות" פעולתה ה-"כעין שיפוטית" תשפיע על דרישות הסטנדרטים הנורמטיביים (צדק טבעי, ועקרונות יסוד אחרים) של הכרעותיה, אך לא לעניין החסינות הנדון.1

במתן אינפורמציה (גם אם לא בגדר היתר רשמי) לבעל קרקע, עליה לצפות כי המידע ישמש לצרכי ביצוע עסקת מקרקעין לצד ג'. כמדיניות משפטית ראוי להקפיד עם הוועדה הציבורית, מאשר לאלץ ציבור שלם שלא להסתמך על האינפורמציה שהיא מוכרת.

חובת הזהירות המושגית של הרשות התכנונית משתרעת גם על מתן אינפורמציה לציבור בתחום סמכותה. דואליות של הצפיה הינה כדלקמן:

צפיה פיסית: אין עוררין כי בספקה אינפורמציה (גם אם לא בגדר היתר רשמי) לבעל קרקע, עליה לצפות כי המידע ישמש לצרכי ביצוע עסקת מקרקעין לצד ג'. קיום צפיות פיסית מקים חזקה לכאורה לקיום צפיות נורמטיבית, אלא אם יש שיקולי מדיניות אחרים. צפיה נורמטיבית: בנסיבות הנוגעות לעיסוק במקרקעין היה על הוועדה לצפות כי ייעשה שימוש במידע שמסרה, וכן לצפות את הנזק האפשרי. כמדיניות משפטית ראוי להקפיד עם הוועדה הציבורית, מאשר לאלץ ציבור שלם שלא להסתמך על האינפורמציה שהיא מוכרת. חובת זהירות קונקרטית (התרשלות): התקיימה מעצם התרשלותה המוכחת של הוועדה במתן האינפורמציה שלא נבדקה היטב.2

רשויות כמו רשויות התכנון, שהן גופים ציבוריים המפעילים סמכות סטטוטורית חייבות חובת זהירות מושגית כלפי גופים דוגמת המשיבה - חברה הנדרשת להיתר בניה: כיוון שרשויות אלו יכולות וצריכות לצפות, כי בדרך הפעלת סמכויותיהן ובשינוי החלטותיהן הקודמות, עלולות הן לגרום נזק כספי לגופים אלו. חובת הזהירות המוטלת על רשויות התכנון והבניה מחייבת אותן להפעיל שיקול-דעת במסגרת סמכויותיהן בזהירות סבירה על-מנת שלא לגרום עוול ונזק צפוי למי ששינה מעמדו לרעה לאחר שהסתמך על החלטותיהן.

ב-ע"א 217/90 3 המשיבה ביקשה מהוועדה המקומית לאשר את התוכנית במטרה לקבל היתר בניה. זאת המליצה לאשר את התוכנית בפרטה את התנאים לקבלת היתר. היא ציינה במפורש כי הודעה זו אינה מהווה היתר לבניה. לאחר-מכן לפי המלצת הוועדה המחוזית לתכנון ובניה הוחלט לדון בהתליית ההיתר. בג"צ מנע דיון זה. החברה תבעה את נזקיה לפי עוולת הרשלנות.

בית-המשפט קבע, כי עוולת הרשלנות היא עוולת מסגרת, המשתרעת על סדרת מצבים שונים. שלעולם, בהיותה עוולה פתוחה, יש ליצוק בה בכל מקרה נתון, תוכן באשר למידת האחריות ולמהותה. הדבר ייעשה על-ידי בית-המשפט אשר יאזן בין האינטרסים המתנגשים השונים. במקום שהנזק צפוי (כעניין פיסי), חובה לצפותו (כעניין נורמטיבי), אף-על-פי-כן, קיימים שיקולים מיוחדים המצדיקים צמצום החובה או שלילתה. הדבר נוגע גם לרשות שלטונית המפעילה סמכות סטטוטורית בדרך רשלנית. רשויות כדוגמת רשויות התכנון והבניה, שהן גופים ציבוריים המפעילים סמכות סטטוטורית חייבות חובת זהירות מושגית כלפי גופים דוגמת המשיבה - חברה קבלנית הנדרשת לאישור תוכניותיה ולקבלת היתר בניה. רשויות אלו יכולות וצריכות לצפות, כי בדרך הפעלת סמכויותיהן ובשינוי החלטותיהן הקודמות, עלולות הן לגרום נזק כספי לגופים אלו. אין סיבה להעדיף את הנימוק לפיו הסרת חסינות המדינה מפני תביעות נזיקין בשל רשלנות מצד עובדיה תגרום זעזוע, על פני אינטרס האזרח כי ייענו צפיותיו הלגיטימיות בהסתמכו על פעולת הרשויות.

בית-המשפט הוא שקובע את רמת הזהירות הראויה ואת האמצעים שיש לנקוט. עליו לאזן בין אינטרס הפרט הניזוק לבין אינטרס המזיק לחופש פעולה, כל זאת על רקע האינטרס הציבורי בהמשכה או הפסקתה של אותה פעילות. עליו להתחשב בסכנה ובגודלה, בחשיבותה החברתית של הפעולה ובאמצעים הדרושים למניעתה. ועדה מקומית היא הממונה מכוח דין על מתן היתר בניה. במסגרת זו יש לה הסמכות גם לעכב מתן היתר שכבר אישרה באופן עקרוני. רשויות התכנון והבניה רשאיות לשנות דעתן, כאשר נשתנו הנסיבות. כמו-כן הן יכולות להעריך את הנסיבות מחדש אם יש טעמים חשובים הנעוצים בטובת הציבור.

חובת הזהירות המוטלת על רשויות התכנון והבניה מחייבת אותן להפעיל שיקול-דעת במסגרת סמכויותיהן בזהירות סבירה על-מנת שלא לגרום עוול ונזק צפוי למי ששינה מעמדו לרעה לאחר שהסתמך על החלטותיהן. החלטת המערערת לשקול את אפשרות התליית התוכנית והמלצתה לעכב את הוצאת ההיתר, נתקבלו באקראי. לא נתגלו נתונים חדשים שלא היו ידועים למערערת עת אישרה את התוכנית.

החלטת המערערת לקתה בפזיזות ובחוסר שיקול-דעת סביר והיא מגעת לכלל התנהגות רשלנית המקימה עוולה בנזיקין. במקרה דנן עשתה המערערת שימוש רשלני בסמכותה, הפעילה שיקול-דעת מוטעה ויצרה סיכון בלתי-סביר למשיבה. סיכון זה יכולה היתה למנוע לו נקטה אמצעי זהירות סבירים עת הפעילה סמכותה. המשיבה 2 לא הפעילה כל שיקול-דעת אף-על-פי שהיה בסמכותה לעשות כן.

במקום זאת היא עשתה מה שהמערערת המליצה לה לעשות. היא אפילו לא נקטה אותם אמצעי זהירות מינימאליים הנתונים בידה - הפעלת שיקול-דעת סביר על-פי סמכותה היא. רשלנות הזולת הוא מן הדברים שיש לצפות אותם, ולפיכך רק רשלנות רבתי או מעשה מכוון של הזולת מנתקים קשר סיבתי.

המערערת צריכה היתה להניח שהמשיבה 2 תפעל על-פי המלצתה ולכן עצם העובדה שההחלטה בפועל נתקבלה על-ידי המשיבה 2, אין בה כדי לנתק קשר סיבתי.



2. מסירת מידע

ב-ע"א 119/86 4 המערערת (חברה קבלנית) עתרה למשיבה 1 בבקשה למתן היתר בניה על חלקה מסויימת. הוא קיבל היתר, הכולל אישור חריגה (בניין בין שמונה קומות במקום שש). כשהשכנים נוכחו לדעת כי הבניין הנבנה גבוה יותר, הגישו התנגדויות לבניה, והערר שלהם התקבל בוועדה המחוזית, שהורתה לוועדה המקומית, לבטל את ההיתר החורג, ולתת היתר לשש קומות. הוועדה סירבה לפעול כך. הוועדה המחוזית הוציאה צו הפסקת בניה, והוגש כתב אישום כנגד המערער, שהורשע. המערערת הגישה תביעה נגד המשיבות בגין הנזק שנגרם לה עקב מניעת בניין בין שמונה קומות, בגין רשלנות והפרת חובה חקוקה.

בית-המשפט קבע כי, על הוועדה המקומית מוטלת חובת זהירות להקפיד ולוודא, שהמידע הנמסר לאזרח בנושאי אחריותה יהיה אמיתי, ומתיישב עם הדין התכנוני החל. כך הדבר במידע הנמסר על-פי בקשת האזרח, וכך ביתר תוקף במצגים שמציגה הוועדה המקומית לאזרח מיוזמתה.

רשות תכנון ובניה חבה חובת זהירות בעת שהיא מספקת מידע, כשהסתמכות עליו צפויה ומסתברת מהנסיבות. הפרת חובה זו מהווה היגד שווא רשלני. בענייננו, לא מדובר רק באספקת מידע או במתן אישור, אלא ביוזמה של נושא משרה בכיר בוועדה המקומית. בקשתו יצרה מצג שווא רשלני, לפיו השינוי מבוקש מטעמים מקצועיים ועולה בקנה אחד עם הדין ועם תוכנית המתאר.

בשל המורכבות הרבה של דיני התכנון והבניה, ובשל חזקת כשרותה של פעולת המינהל, אין לייחס למערערת, הגם שהיא בעלת ניסיון בתחום, ידיעה בדבר הפגם שנפל בעניין זה. על הוועדה המקומית מוטלת חובת זהירות להקפיד ולוודא, שהמידע הנמסר לאזרח בנושאי אחריותה יהיה אמיתי, ומתיישב עם הדין התכנוני החל. כך הדבר במידע הנמסר על-פי בקשת האזרח, וכך ביתר תוקף במצגים שמציגה הוועדה המקומית לאזרח מיוזמתה. מכאן שהוועדה המקומית חבה חובת זהירות מושגית וקונקרטית כלפי המערערת, ולכן יש לפצות את המערער שהסתמך על חוות-דעת של הרשות.

מורכבותם הרבה של דיני התכנון והבניה מטילה על הוועדה המקומית חובת זהירות להקפיד ולוודא, שהמידע הנמסר לאזרח בנושאי אחריותה יהיה אמיתי, ומתיישב עם הדין התכנוני החל. כך הדבר במידע הנמסר על-פי בקשת האזרח, וכך ביתר תוקף במצגים שמציגה הוועדה המקומית לאזרח מיוזמתה; התנהגות המהווה הפרה בוטה ובולטת של החובה החקוקה מהווה, על דרך של קל וחומר, הפרה גם של חובת הזהירות לפי סעיף 36 לפקודה.

עוולת הרשלנות מורכבת משלושה יסודות.

(1) חובת זהירות המוטלת על המזיק ומכוונת כלפי הניזוק;

(2) המזיק הפר את חובת הזהירות, כלומר התרשל;

(3) ההתרשלות גרמה לניזוק נזק. חובת הזהירות: חובת הזהירות דורשת רמת התנהגות מסויימת.

החובה החקוקה יכולה להוות אינדיקציה לסטנדרט ההתנהגות הנדרש מהאדם הסביר, לעניין חובת הזהירות שבעוולת הרשלנות. אולם, מקור החובות שונה, וגם רמת ההתנהגות הנדרשת יכולה להיות שונה. רשות תכנון ובניה חבה חובת זהירות בעת שהיא מספקת מידע, כשהסתמכות עליו צפויה ומסתברת מהנסיבות. הפרת חובה זו מהווה היגד שווא רשלני. בענייננו, לא מדובר רק באספקת מידע או במתן אישור, אלא ביוזמה של נושא משרה בכיר בוועדה המקומית. בקשתו יצרה מצג שווא רשלני, לפיו השינוי מבוקש מטעמים מקצועיים ועולה בקנה אחד עם הדין ועם תוכנית המתאר. בשל המורכבות הרבה של דיני התכנון והבניה, ובשל חזקת כשרותה של פעולת המינהל, אין לייחס למערערת, הגם שהיא בעלת ניסיון בתחום, ידיעה בדבר הפגם שנפל בעניין זה. על הוועדה המקומית מוטלת חובת זהירות להקפיד ולוודא, שהמידע הנמסר לאזרח בנושאי אחריותה יהיה אמיתי, ומתיישב עם הדין התכנוני החל.

כך הדבר במידע הנמסר על-פי בקשת האזרח, וכך ביתר תוקף במצגים שמציגה הוועדה המקומית לאזרח מיוזמתה. מכאן שהוועדה המקומית חבה חובת זהירות מושגית וקונקרטית כלפי המערערת. עם זאת, לעניין אישור החריגה מאחוזי הבניה, ידעה המערערת כי מדובר בעקיפה של תוכנית המתאר. מצג שווא משמעו, שזה שלפניו הוצג המצג, הוטעה לחשוב שהוא נכון, בעוד שהדבר לא היה כך. מנקודת מבטה של המערערת שידעה בפועל, לא היה זה מצג שווא. את קטיגוריית הרשלנות אליה שייך עניין זה ניתן לכנות "ביצוע רשלני של חובה ותפקיד ציבוריים".

הוועדה המקומית חייבת להוציא רק היתרי בניה שעולים בקנה אחד עם דיני התכנון והבניה. הוצאת היתר המאמץ מתוך ידיעה, שיטת חישוב פסולה של השטח הבנוי, מהווה לא רק הפרת חובה חקוקה, אלא גם הפרה של חובת הזהירות המוטלת על הרשות. התנהגות המהווה הפרה בוטה ובולטת של החובה החקוקה, במקרה כזה מהווה, מקל וחומר, הפרה גם של חובת הזהירות לפי סעיף 36 לפקודה. חובת הזהירות מחייבת ביצוע מיומן וקפדני של החובה החקוקה.

אמנם, "לא כל הפרת חובה חקוקה מהווה התרשלות", אך מורכבותו וחשיבותו של נושא התכנון והבניה, מול נחיתותו היחסית של מבקש ההיתר, ותלותו בהחלטותיהן של הוועדות, מורים שברמה המושגית, ובנסיבות העניין גם הקונקרטית, קמה חובת זהירות של הוועדה המקומית כלפי המערערת, כמבקשת ההיתר לבניה. חובת זהירות זו, מוטלת גם על הוועדה המחוזית כרשות מפקחת. החוק קובע את חובתה לפקח ולהתערב בכל מקרה של חריגה. תפקיד הפיקוח הוא חשוב, ועל-מנת שיהיה אפקטיבי ובעל משמעות, נדרש שרמת הביצוע של חובת הפיקוח תהיה גבוהה.

לכן, ראוי להטיל על הוועדה המחוזית, מעבר לחובה החקוקה, חובה הנובעת מהפקודה, להיזהר ולהקפיד בביצוע הפיקוח.



3. החובה למסור מידע

ב-ע"א 209/85 5 העיריה הוציאה היתרי בניה על קרקע שסיווגה שונה לקרקע חקלאית במקביל לערר שהגישה לגבי החלטה זו. המשיבה טענה כי מחדלם הרשלני של עובדי העיריה שמסרו לה שמדובר בחלקה תעשייתית גרם לה לרכוש הקרקע שהוכרזה כחקלאית במחיר מופרז יחסית לשוויה.

בית-המשפט קבע, כי כשנעשית פניה לקבלת מידע לגורם שבשליטתו מאגר אינפורמציה שלציבור יש בו עניין, בנסיבות בהן מספק המידע כאדם סביר יכול לצפות כי מבקש המידע יסמוך על המידע ויפעל לפיו, חייב מספק המידע לנהוג זהירות סבירה באספקת המידע המבוקש. הפרת חובת הזהירות תגרור אחריות כלפי חוג האנשים שהיה צפוי וידוע, בעת מתן המידע, כי יסתמכו עליו ובגובה הנזק שניתן היה לצפותו בעת שניתן המידע. אין נפקות לכך שהמידע נמסר בעל-פה.

עיקרון השוויון מחייב הטלת אחריות על הרשות לפי אותן אמות-מידה שחלות על הפרט. אין להבחין בין מצג רשלני למעשה רשלני. כשנעשית פניה לקבלת מידע לגורם שבשליטתו מאגר אינפורמציה שלציבור יש בו עניין, בנסיבות בהן מספק המידע כאדם סביר יכול לצפות כי מבקש המידע יסמוך על המידע ויפעל לפיו, חייב מספק המידע לנהוג זהירות סבירה באספקת המידע המבוקש.

הפרת חובת הזהירות תגרור אחריות כלפי חוג האנשים שהיה צפוי וידוע, בעת מתן המידע, כי יסתמכו עליו ובגובה הנזק שניתן היה לצפותו בעת שניתן המידע. בין אם היתה חובה למסור את המידע אם לאו, משזה נמסר בידיעה שתהיה הסתמכות והיא סבירה, קמה חובת זהירות מושגית. לענייננו, רשות מקומית שמרכזת מידע ייחודי בנושאי תכנון ובינוי ושעובדיה נוהגים לספק מידע כזה ועושים זאת אגב מילוי תפקידם הציבורי חבה (ועובדיה חבים) חובה שלא להתרשל באספקת המידע המבוקש ולספק מידע מהימן מקום שהסתמכות על המידע צפויה ומסתברת בנסיבות. חובת זהירות קונקרטית: כאשר נעשתה פניה למחלקת מהנדס העיר לבירור הפוטנציאל התכנוני של חלקה צריך היה פקיד המשיב למסור לפונה את דבר קיום ההכרזה על קרקע חקלאית גם אם היה סיכוי שזו תתבטל. אין נפקות לכך שהמידע נמסר בעל-פה. אמנם מסירה בכתב מעידה על רצינות המפגש אך אינה הכרחית.

_________________
1. ע"א 324/82 עיריית בני-ברק נ' רוטברד, פ"ד מה(4), 102 (1991).
2. ע"א 80/87 זלסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד מה(4), 102 (1991).
3. ע"א 217/90 הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה נ' עיני והוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד מז(2), 111 (1993).
4. ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד מו(5), 727 (1992).
5. ע"א 209/85 עיריית קריית אתא ואח' נ' אילנקו בע"מ, פ"ד מב(1), 190 (1988).