פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) - פירוש

סעיף 2 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"2. פירוש ((תיקון מס' 3), תש"ע-2010)
(1) בפקודה זו יהיו למונחים הבאים הפירושים דלקמן אם לא יחייב עניין הכתוב פירוש אחר:
"יועץ משפטי לממשלה" - לרבות נציגו של היועץ המשפטי לממשלה;
"בית-המשפט" פירושו בית-המשפט המחוזי שבתחומי-שיפוטו נמצאת הקרקע הנדונה;
"קרקע" כוללת קרקע מכל סוג או מכל צורת-חזקה, וכל בניין, עץ או דבר אחר המחוברים לקרקע וכל חלק מן הים, או משפת הים, או מנהר, וכל זכות, טובת-הנאה או זכות-שימוש בקרקע או במים או עליהם;
"דרך", "מיתקני תשתית", "מיתקני תקשורת", "תשתיות לאומיות" - כהגדרתם לפי חוק התכנון והבניה;
"הוועדה המייעצת" - הוועדה כמשמעותה בסעיף 2 א;
"התחלת ביצוע של מטרת הרכישה" - ביצוע פעולות של ממש בקרקע בשקידה ראויה לשם מימוש מטרת הרכישה בה, ואולם הליכי תכנון, תפיסת חזקה או ביצוע פעולות נלוות להם לא ייחשבו ביצוע כאמור;
"ועדת ההשגות" - הוועדה להשגות על שומות מקרקעין במשרד המשפטים;
"ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה", "שמאי מכריע" - כמשמעותם בחוק התכנון והבניה;
"חוק התכנון והבניה" - חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965;
"מדד" - מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
"מטרת הרכישה" - הצורך הציבורי שלשמו שר האוצר רוכש את הקרקע, כפי שפורט בהודעה לפי סעיף 5;
"מקרקעי ישראל" - כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל;
"פרוייקט בטיחותי" - פרוייקט שאישר שר התחבורה והבטיחות בדרכים ומטרתו היא שיפור תוואי דרך או תנאיה לשם ביטחון או בטיחות המשתמשים בדרך, וחלה לגביו תכנית בת-תוקף כמשמעותה בחוק התכנון והבניה;
"צורך ציבורי" - צרכי ציבור כמשמעותם לפי סעיף 188 לחוק התכנון והבניה, וכן כל אחד מאלה, ולרבות צורך הנובע מהם או הכרוך בהם:
(1) מחנה צבאי, תחנת משטרה, בית סוהר, או מיתקן או אתר המשמש לצורך צבאי או ביטחוני;
(2) הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב;
(3) אתר המשמש או המיועד להנצחה, למורשת, לתיירות, או לצרכי דת לרבות תפילה וטקס דתי, או מקום קדוש;
(4) מיתקן תשתית;
(5) מיתקן תקשורת;
(6) מיתקן להתפלת מים ומיתקן מים, לרבות מאגר;
(7) אתר סילוק וטיפול בפסולת;
(8) מעגן;
(9) תחנת גז, כהגדרתה בסעיף 42 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002, תחנת כוח, קווי הולכה והספקה של גז, נפט, דלק ומוצריהם ומיתקנים לאכסונם וכל מיתקן אחר המשמש לצרכי תשתיות;
(10) צורך ציבורי אחר שאישר שר האוצר, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת ובאישור ועדת הכספים של הכנסת;
"צורך לתשתית ציבורית" - כל אחד מאלה ולרבות צורך הנובע מהם או הכרוך בהם:
(1) דרך;
(2) מחנה צבאי, תחנת משטרה, בית סוהר, או מיתקן או אתר המשמש לצורך צבאי או ביטחוני;
(3) תשתיות לאומיות;
"קרקע לתשתית ציבורית" - קרקע שחלה עליה תכנית בת-תוקף כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, המייעדת אותה למטרת רכישה שהיא צורך לתשתית ציבורית בלבד.
(2) לצרכי הפקודה הזאת, יהא בית-המשפט מורכב משופט אחד."

סעיף 2 לפקודת הקרקעות מפרש ארבעה מן המונחים המופיעים בה.

א. "יועץ משפטי לממשלה"

ב. "בית-המשפט"
ב- ע"א 219/66 {יעקב ילוז נ' רשות הפיתוח, פ"ד כ(4), 603 (1966)} ציין הנשיא אגרנט כי הפקודה קובעת פרוצדורה מיוחדת בדבר הליכי הפקעת קרקע ותשלום פיצויים תמורתה. ולעניין הליכים אלה - ולעניין זה בלבד - קובע סעיף 2(1) לפקודה כי בכל מקום בפקודה, בו מוזכר המונח "בית-המשפט", הכוונה היא לבית-המשפט המחוזי שבתחום שיפוטו נמצאת הקרקע {לעניין זה ראה גם: ע"א 496/62 רשות הפיתוח נ' בכר ואח', פ"ד יז 695 (1963)}.

יש לשים-לב, בהקשר התביעה לפיצויים, כי הסמכות לדון בה מסורה לבית-המשפט המחוזי ולסכום התביעה אין כל השפעה לעניין סמכות זו.

אולם, במקרה שאינו נובע ישירות מן ההפקעה אלא בעטיה, כגון, במקרה של תביעת פיצויים בגין נזק שנגרם כתוצאה מהפרת חובה חקוקה על-ידי הגורם המפקיע, תקבע הסמכות העניינית בהתאם לסכום התביעה, והסמכות המקומית לא תהיה מוגבלת לבית-המשפט שבתחום שיפוטו נמצאת הקרקע הנדונה.

סעיף 2(2) לפקודת הקרקעות קובע כי לצרכי הפקודה יהא בית-המשפט מורכב משופט אחד.

ג. "קרקע"
בהתייחסו למונח "קרקע" אמר בית-המשפט ב- ע"א 223/53 {עיריית רחובות נ' דוד וזאב חסדאי, פ"ד ט 1801 (1955)}, כי הוא כולל לא רק את הקרקע גופה, אם גם כל דבר המחובר אליה כגון בניינים ועצים וכל זכות וכל שעבוד בה כגון, זכות חזקה לפי חוזה שכירות, וכל טובת הנאה אחרת בה או עליה, משמע, היא כוללת גם זכויות שביושר שרכש לו אדם בקרקע.

ב- ע"א 309/54 {מיכאל נאמן נ' ראש העיר, חברי המועצה ובני העיר ת"א, פ"ד י 1942 (1956)} נאמר כי בנקטו לשון "טובת הנאה בקרקע" התכוון המחוקק למושג שהוא ידוע, כללי ומוגדר ולא למושג שיש לו משמעות מיוחדת בהתחשב עם הוראותיה האחרות של הפקודה או מטרותיה.

"זהו ביטוי אשר, כאמור, בא 'בסעיף - הגדרה' והמשמש שם, ביחד עם ביטויים אחרים, כדי לבאר את המונח 'קרקע'; ולא ייתכן הדבר, כי המחוקק ייחס לו, לביטוי זה, מובן החורג ממשמעותו 'הרגילה' ו'המקובלת'."
{ראה גם ע"א 406/63 רשות הפיתוח נ' סלים בכר, פ"ד יח(2), 47, 53 (1964)}

ד. "צורך ציבורי"
"צורך ציבורי" פירושו כל צורך שאותו אישר שר האוצר כצורך ציבורי.

הגדרה זו מעניקה לשר האוצר שיקול-דעת מוחלט בקביעה מהו "צורך ציבורי".

ב- בג"צ 114/77 זאב שוורץ ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד לא(2), 800 (1977)} נאמר, בעניין זה, כי הפקודה לא ייחסה קרקעות מסויימות להפקעה לצורך עסק זה או אחר.

"היא הסמיכה את שר האוצר להפקיע כל מקרקעין הדרושים לדעתו לצורך ציבורי, והוא לבדו מחליט ומאשר מהו הצורך הציבורי במקרה מסויים.
משהחליט שר האוצר להפקיע קרקע לצורך שהוא אישרו כצורך ציבורי, אין עוד אפשרות לטעון שההפקעה נעשתה למטרה אחרת מזו שנקבעה על-ידי המחוקק. אין ספק שהשר חייב בכל מקרה לנהוג בתום-לב, אך סמכותו אינה מוגבלת למטרה ספציפית זו או אחרת, כי הפקודה אינה קובעת מטרה כזו."

ב- בג"צ 180/52 {יורשי איברהים דור נ' שר האוצר, פ"ד ו(2), 908 (1952)} נדרש המשיב ליתן טעם מדוע לא תבוטל הודעת ההפקעה להקמת שיכון לעולים חדשים, שנעשתה על ידו ביחס לקרקעות המבקשים, בהתאם לסעיפים 5 ו- 7 לפקודת הקרקעות.

בין יתר טענותיהם, טענו המבקשים כי אדמתם אינה נדרשת לצרכי ציבור כלל, ואין כאן אלא "תכנית סוציאליסטית", כלשונם, ערוכה ומכוונת מראש להפקיע קרקע מידי אדם אחד כדי למסרה לידי אחר.

השאלה שעמדה בפני בית-המשפט, היא האם יש יסוד למסקנת המשיב כי דבר שיכון עולים הוא מן המטרות הציבוריות אשר לשם השגתם הוחקה הפקודה.

בעניין זה נקבע כי יש להשוות את הגדרת המושג "מטרה ציבורית" בפקודות משנת 1943 ו- 1946. בפקודה המקורית - משנת 1943 - נאמר כי "מטרה ציבורית" כוללת כל מטרה בעלת אופי ציבורי אשר הנציב העליון מאשר כי היא מטרה ציבורית. המילים "בעלת אופי ציבורי" משמשות מעין סייג לסמכותו של הנציב-העליון, ואבן-בוחן לשימוש שהוא עושה בה. פירוש הדברים, כי הוא הנציב-העליון, מוסמך לאשר כמטרה ציבורית כל מטרה הנושאת אופי ציבורי.

מכאן אנו למדים, שבעל קרקע היה רשאי לפי אותה פקודה לחלוק על הנציב העליון ולהתלונן לפני בית-המשפט, כי הלה עיוות את הדין או אישר כמטרה ציבורית מטרה שאינה "בעלת אופי ציבורי". כך היה המצב אז, לפי הפקודה משנת 1943. אולם הפקודה משנת 1946 ביטלה את ההגדרה הישנה וקבעה תחתיה הגדרה חדשה, אשר זו לשונה: "מטרה ציבורית" פירושה כל מטרה אשר הנציב-העליון אישר אותה כמטרה ציבורית.

פירושו של שינוי זה, כי הסייג האמור הוסר, כי הדבר נתון עתה לשיקול-דעתו המוחלט של הנציב-העליון, וכי משאישר הנציב-העליון כי מטרה מסויימת היא מטרה ציבורית, שוב אין לחלוק עליו ולטעון כי המטרה לשמה הפקיע מקרקעין אינה ציבורית. כאמור אישר כאן המשיב - שבא תחת הנציב-העליון - כי המטרה אשר לשמה הופקעו קרקעות המבקשים, היינו, דבר התקנת שיכון לעולים חדשים היא מטרה ציבורית.

בעניין אחר ב- בג"צ 307/82 {לוביאנקר ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד לז(2), 141 (1983) (להלן: "עניין לוביאנקר")} נאמר כי עניין הצורך הציבורי מותיר בידי שר האוצר שיקול-דעת רחב, כי אמת-המידה, אשר באה לידי ביטוי בהגדרה, איננה מעוגנת ביסודות אובייקטיביים המצביעים על קיומו של צורך ועל אופיו של הצורך כבעל סממן ציבורי, אלא אישורו של השר בדבר קיומו של הצורך ובדבר אופיו הוא שמקנה לו את המעמד של צורך ציבורי.

בשל היקפה הרחב של ההגדרה, המקנה לאישורו של השר מעמד של הכרעה החלטית, שאין כאילו להרהר אחריה, נתפתחה בעבר הגישה לפיה לא יתערב בית-המשפט בשיקוליו של השר, כאשר קבע מטרה פלונית כצורך ציבורי, לצרכי הפקודה הנ"ל.

כך גם ב- בג"צ 76/52 {דוד קרן צבי ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד ו(2), 1107 (1952)} נאמר כי בית-המשפט, בדרך-כלל, לא יתערב בקביעת צורך מסויים כצורך ציבורי על-ידי שר האוצר "באשר אישור מטרה מסויימת כמטרה ציבורית כמוהו כמילוי תפקיד לגיסלטיבי, הנתון בסמכותו הבלעדית של שר האוצר".

משמעות זו של האישור קיבלה משנה תוקף לאור האמור בסעיף 5(2) לפקודת הקרקעות, לפיו הפרסום ברשומות של הודעה לפי סעיף 5(1) לפקודה, לאורה מתכוון שר האוצר לרכוש קרקע פלונית לצורך ציבורי, יחשב כראיה מכרעת, ששר האוצר אישר, כי המטרה, אשר לשמה עומדים לרכוש את הקרקע, היא אכן מטרה ציבורית {בג"צ 124/55 דוויק נ' שר האוצר ואח', פ"ד י 753 (1956)}.

בהקשר זה נאמר ב- המ' 33/53 {מאיר סלומון נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל, פ"ד ז 1023 (1953)} כי לפי נוסחו של סעיף 3 לפקודת הקרקעות, שיקול-דעתו של שר האוצר הוא מוחלט, ובית-המשפט לא יבדוק את דרכי שיקוליו של השר כדי להיווכח, אם שיקוליו נראים לו, כלומר, אם השקפתו של בית-המשפט מזדהית עם השקפתו של השר {ראו גם: בג"צ 30/55 ועדה להגנה על אדמות נצרת המופקעות ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד ט 1261 (1955)}.

ב- 67/79 {שמואלזון נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד לד(1), 281 (1979)} הדגיש הנשיא זוסמן כי יש לשים-לב שעל-פי סעיף 5(2) לפקודת קרקעות, רק העובדה שהשר אישר את "ציבוריות" המטרה עומדת בחזק בחזקת ראיה מכרעת שאינה ניתנת לסתירה.

"עדיין נשאר פתח, אם כי הוא צר, לבדיקת החוקיות של מעשה ההפקעה, שכן בעוד שהעובדה כי השר אישר את המטרה, לא תוכל לעמוד לוויכוח, עצם ההפקעה יכול שתהא נגועה... הפקעת רכושו של אדם היא פגיעה חמורה בזכותו של אזרח, שאינה צריכה להיעשות על דרך השגרה. לא מן הנמנע שלשם הקלת הביקורת השיפוטית על ההפקעה, יהא זה מן הצורך בעתיד לעיין מחדש בהלכה הפוטרת את השר מלגלות בהודעה מטרת ההפקעה מהי."

השופט ברק הוסיף כי שימושו של השר בסמכות ההפקעה חייב להיעשות בזהירות המירבית ומתוך כפיפות לכללים השונים של המשפט המינהלי הקובעים את אופן השימוש של רשות מינהלית בשיקול-הדעת הניתן לה.

"רק הוראה מפורשת של הפקודה תוכל לשלול תחולתם של כללים אלה. על-כן, נפסק, כי שרירות לב של הרשות המפקיעה פוסלת את שיקול-הדעת ובג"צ 30/55(1). הוא הדין בפגמים אחרים, כגון, מטרה זרה, הפליה וכיוצא באלה פגמים שיש בהם כדי לפסול שיקול-דעת מינהלי אפילו הוא סובייקטיבי ורחב ביותר."

גם ב- 307/82 {רוני לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2), 141 (1983)} בית-המשפט קבע, כי המסקנה שהוסקה מן הדברים שנאמרו ב- המ' 33/53 {ראו לעיל}, היתה לעיתים מרחיקת לכת מדי.

"המחוקק אמנם הפקיד בידי שר האוצר את הסמכות לקבוע, שמטרה פלונית היא בגדר צורך ציבורי, וכי פרסום ההודעה לפי סעיף 5(1) הוא ראיה מכרעת לכך ששר האוצר אכן נתן אישור, כאמור בהגדרתו של של המונח "צורך ציבורי", המובאת בסעיף 2 לפקודה. אולם, אין להסיק מכך בהכרח, כי בית-המשפט לא יבחן, כדרכו, אם שיקוליו של השר, לרבות מתן האישור בדבר קיומו של צורך ציבורי, אינם נגועים בפגם, היורד לשורשו של עניין, כגון חוסר תום-לב או שרירות... הפרסום אמנם יצביע על קיומה של ראייה מכרעת למתן האישור על-ידי שר האוצר, לפיה המטרה היא מטרה ציבורית, אך בית-המשפט יהיה רשאי לבדוק אם השיקול והאישור שניתן בעקבותיו אינם פסולים מעיקרם."

באותו הקשר נאמר ב- ע"א 522/64 {יוסף בוהקוב נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד יט(1), 589 (1965)} כי בית-המשפט יתערב באותם מקרים בהם פעלה הרשות הרוכשת תוך שרירות לב או מטעמים חיצוניים או תוך הפליה.

כך למשל, אומר בית-המשפט בעניין לוביאנקר כי אין להעלות על הדעת שהשר יחליט על הפקעתו של בית בשל נימוק של צורך ציבורי כביכול, וכי האישור של השר יהווה סוף פסוק שאין מהרהרים אחריו, אם כי מתברר שהמטרה למענה הופקע הבית היא מטרה עונשית, הבאה לפגוע בבעלים של הבית, שהתנהגותו אינה נושאת חן בעיני השר.

"אם מסתבר, על-פי הדוגמה שהובאה לעיל, כי שר האוצר בחר בהפקעה כאמצעי עונשי, לא ימנע הדבר התערבותו של בית-המשפט זה, גם אם ניתן אישור של שר האוצר לפי סעיף 2 ופורסמה ההודעה לפי סעיף 5(1)..."
במקרה הנדון ב- בג"צ 114/77 {זאב שוורץ ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד לא(2), 800 (1977)} החליט שר האוצר להפקיע נכס שנמצא בבעלות העותרים וזאת לבקשת בית חרושת אתא, אשר פעל בסמוך לנכס ואשר המשא-ומתן בינו לבין העותרים, לגבי רכישת הנכס, הגיע למבוי סתום. העותרים טענו, בין היתר, כי מקרה זה נסיבותיו מיוחדות הואיל והנכס המופקע אינו נחוץ לשימושה של חברת אתא, אשר יזמה את ההפקעה, אלא הוא נחוץ לה רק כדי למנוע ביצועו של צו מניעה שיצא נגדה.

בית-המשפט אישר שאכן סעיף 22 לפקודת הקרקעות מתיר הפקעתה של קרקע לשם "שימושו" של יוזם ההפקעה, וכי שר האוצר חייב להשתכנע שההפקעה ל"שם שימושו" עשויה להיות מועילה לציבור, אלא שאין להגביל את מובנו של המונח "שימוש".

"באופן כללי ניתן לומר שאדם יכול להשתמש בקרקע לכל מטרה שיש בה תועלת בשבילו, ושימושו למטרה כזאת מהווה 'שימוש' גם לצורך הפקודה. במקרה דנן אין חולקין כי הנכס דרוש לאתא באופן מיידי כדי שתוכל להמשיך בהפעלת בית החרושת ללא הפרעה מצד העותרים והשימוש למטרה זאת אינו נופל מהשימוש למטרה מועילה אחרת."

בית-המשפט הוסיף, שגם אילו הוטל עליו לשקול אם נתקיים במקרה דנא "צורך ציבורי" המצדיק את התערבותו של שר האוצר בדרך של הפקעה, היה עונה על שאלה זו בחיוב.

"מניעת סגירתו של מפעל שבפעילותו התקינה תלויה פרנסתן של אלפי משפחות היא בוודאי בגדר של 'צורך ציבורי' וכשלא ניתן היה להשיג מטרה זו בדרך אחרת, צריך היה לאחוז באמצעי שנותר והוא הפקעת הנכס מידי העותרים."

סעיף 2(א) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 מגדיר מהי הוועדה המייעצת ומהם תפקידיה בעודו קובע כדלקמן:

"2א. הוועדה המייעצת (תיקון התש"ע)
(א) תמונה ועדה מייעצת לשר האוצר לעניין פקודה זו, ואלה חבריה:
(1) מנהל רשות מקרקעי ישראל או מי מטעמו, והוא יהיה היושב ראש;
(2) היועץ המשפטי למשרד האוצר או מי מטעמו;
(3) הממונה על התקציבים במשרד האוצר או מי מטעמו;
(4) עובד משרד המשפטים שימנה היועץ המשפטי לממשלה;
(5) מנהל אגף רישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים או מי מטעמו;
(6) השמאי הממשלתי הראשי או מי מטעמו;
(7) היועץ המשפטי לרשות מקרקעי ישראל או מי מטעמו;
(8) עובד משרד ראש הממשלה שימנה המנהל הכללי של המשרד האמור;
(9) מנהל הרשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים במשרד ראש הממשלה או מי מטעמו;
(10) עובד משרד החקלאות ופיתוח הכפר שימנה המנהל הכללי של המשרד האמור;
(11) חבר הסגל האקדמי של מוסד מוכר שימנה שר האוצר לפי המלצת המועצה להשכלה גבוהה; בפקודה זו, "מוסד מוכר" ו"המועצה להשכלה גבוהה" - כמשמעותם בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958;
(12) נציג לשכת עורכי הדין שימנה שר האוצר לפי המלצת ראש לשכת עורכי הדין.
(ב) הוועדה המייעצת תמליץ לשר האוצר בכל עניין הנוגע לסמכויותיו לפי פקודה זו.
(ג) הוועדה המייעצת תקבע את סדרי עבודתה ככל שלא נקבעו לפי פקודה זו, לרבות הקמת ועדות משנה לעניינים מסויימים."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) - פירוש