סמכויות שר האוצר

1. כללי
סעיף 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"3. סמכויות שר האוצר ((תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
אם נוכח שר האוצר, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, כי דרוש או נחוץ הדבר לכל צורך ציבורי רשאי הוא -
(א) לרכוש את בעלותה של כל קרקע;
(ב) לרכוש את החזקה או את השימוש בכל קרקע לתקופה מסויימת;
(ג) לרכוש כל זכות שימוש בכל קרקע או כל זכות אחרת בה או עליה;
(ד) להטיל כל זכות שימוש על כל קרקע או כל הגבלה אחרת על השימוש בכל זכות הקשורה בבעלות על אותה קרקע, בשלמו אותם פיצויים או אותה תמורה כפי שיוסכם עליהם או כפי שיוחלט על-פי הוראות הפקודה הזאת."

סעיף 3 לפקודת הקרקעות קובע, כי למעשה, פעולתו של שר האוצר מורכבת משני שלבים: השלב האחד, הוא השלב שבו קבע השר צורך מסויים כ"צורך ציבורי", והשלב השני, הוא שלב הביצוע ובו פועל השר ליישום המטרה שנקבעה. עם-זאת, קבע בית-המשפט ב-המר' 33/53 {מאיר סלומון נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל, פ"ד ז 1023 (1953)} כדלקמן:

"נכון הדבר, שבדרך-כלל קביעת מטרה כמטרה ציבורית היא פרשה לחוד ורכישת קרקע כדי לבצע עליה את המפעל שהוכרז כמטרה ציבורית היא פרשה לחוד אבל אין בכך ראיה שרכישת קרקע מסויימת כשלעצמה אינה יכולה להיקבע כמטרה ציבורית."

ב- בג"צ 307/82 {לוביאנקר ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד לז(2), 141 (1983) (להלן: "עניין לוביאנקר"} קבע מ"מ הנשיא מ' שמגר {כתוארו אז} כי מסעיפים 2 ו- 3 לפקודת הקרקעות, עולה שרכישת הבעלות במקרקעים צריכה להיות מסקנה, המתגבשת בדעתו של מי שהוסמך לכך על-פי החוק, היינו שר האוצר, לפיה קיים צורך ציבורי, המצדיק את הפעלת סמכותו.

"מכאן ברור, כי על שר האוצר לשוות נגד עיניו את מהותו של הצורך הציבורי... את זיקתו של צורך ציבורי למקרקעים המסויימים המיועדים להפקעה ואת השאלה, אם יש צורך ברכישת הבעלות כדי לממש את הצורך הציבורי.
במילים אחרות, אין השר מוסמך לרכוש את הבעלות מכוח הפקודה הנ"ל אלא-אם-כן ניצבת נגד עיניו מטרה מוגדרת וברורה, המגיעה כדי צורך ציבורי. הזיקה בין המטרה לבין המקרקעים, שהוזכרה לעיל, משמעה, כי על השר לשקול, אם ומדוע דרושים המקרקעים המסויימים המיועדים להפקעה לצורך מימושה של המטרה. לגבי הנקודה השלישית: רכישת הבעלות בדרך ההפקעה היא אמצעי קיצוני ומרחיק לכת, ואין שוללים את זכויותיו של אדם ברכוש דלא-ניידי, אלא-אם-כן ברור וגלוי, כי זו הדרך הנכונה למימושו של הצורך הציבורי."

בחירת המקרקעין, המתאימים למימושו של הצורך הציבורי, מסורה לשיקול-דעתו של שר האוצר.

בית-המשפט לא קיבל את ההשקפה, כי יש ללמוד מן ההגדרה של "צורך ציבורי" ומן האמור בסעיף 5(2) לפקודת הקרקעות, כי שר האוצר אינו חייב לתת פומבי למהותה של המטרה הציבורית, למענה מבוצעת ההפקעה.

"סעיף 3 לפקודה דן, כאמור, בכך שעל שר האוצר להשתכנע, כי אכן קיים צורך, ובעניין סוגי הנושאים, היכולים לשמש צורך ציבורי, השאירה ההגדרה של מונח זה כמבואר לעיל, מירווח רחב בידי השר. האמור בסעיף 5(2) הנ"ל מקנה להודעה מעמד של ראייה מכרעת, כי שר האוצר אישר, כי המטרה, אשר לשמה עומדים לרכוש את הקרקע, היא מטרה ציבורית, אך מכל אלה עדיין אין נובע, שאין צורך לפרט את המטרה, וכי זו יכולה להישאר בגדר נסתר, שאין בעל המקרקעין זכאים לדעת מהותה. נהפוך הוא, כדי למנוע שימוש שרירותי בסמכויות הרחבות, שהוקנו על-פי הפקודה, מן הראוי לפרט את המטרה."

החלטות שר האוצר, לפי סעיף 3 לפקודת הקרקעות, טעונות פרסום ברשומות, וזאת בהתאם להוראתו של סעיף 5(1) לפקודת הקרקעות. עם-זאת נקבע בעניין לוביאנקר כי:

"אין ללמוד מנוסחה של הפקודה כי השר אינו רשאי לפרסם הכרזה, לפי סעיף 3, אלא אם שמע תחילה את טענותיו של הצד הנוגע בדבר, והעובדה, שלא ניתנה אפשרות להשמיע טענות כאמור, אינה יכולה לשמש בידי בית-המשפט זה נימוק לפסילתה של ההכרזה. לאחרונה העיר השופט ברק, ב- 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד לד(1), 281 (1979) - המחבר). כי יש מקום לעיין בעתיד בשאלה, אם אין מוטלת על שר האוצר חובה לשמוע את הצד הנפגע בטרם יחליט על הפקעת רכושו. הרעיון המקובל עלי, אך ספק בלבי אם ניתן להשתית הנהגתה של חובת השמיעה על פרשנותו של החוק הקיים.
הליכי ההפקעה במתכנותם הקיימת וסמכויות העזר הדרושות פורטו בפקודה בהרחבה, וככל שמדובר על מתן פומבי לכוונה לרכוש מקרקעים, הובאו ההוראות הרלוונטיות בסעיף 5 לפקודה, אשר אינו מותיר מקום להעלאת השגות לקביעת סדרי הדין המתחייבים בכגון דא...
אין ספק, שהנהגת החובה לשמוע את הצד הנפגע, לפני שניתנת החלטה הפוגעת בזכויות הקניין של האזרח, היא צורך חיוני, ובה תבוא לידי ביטוי החובה של הרשות לנהוג בצורה הוגנת כלפי האזרח; אין הרשות יכולה לנהוג באופן הוגן, אלא-אם-כן היא פועלת על יסוד מידע מלא, ואחרי שנתנה לנפגע לטעון את טענותיו. כדי שיהיה בידיה לשקול את משמעות פועלה לכאן או לכאן, עליה לאפשר לאזרח לשטוח לפניה טענותיו העובדתיות והמשפטיות, והחלטתה צריכה להיות מעוגנת במכלול הנתונים על מעלותיהם ומגרעותיהם לציבור ולפרט הנפגע כאחד. על-כן, מקובלת עלי ההשקפה, כי החוק במתכונתו הקיימת לוקה בחסר, וכי מן הראוי לתקנו כדי להנהיג חובת שמיעה, שתקדם להחלטה לפי סעיף 3 לפקודה, ואשר תשתלב מבחינה דיונית בהודעה כדוגמת זו, הניתנת לפי סעיף 5(1) או בהוראותיו של סעיף 4 לחוק האמור."

ב- ע"א 406/63 {רשות הפיתוח נ' סלים בכר ואח', פ"ד יח(2), 47 (1964)} נדונה רכישת הזכויות שניתן לרכשן. בהליך זה נקבע כי מטרת פקודת הקרקעות היא, להקנות לרשות הרוכשת זכויות במקרקעין, כשהדבר דרוש לצרכי ציבור. רשימת הזכויות, שאפשר לרכשן בדרך הקבועה בפקודה, ניתנה בסעיף 3 של הפקודה, על הסעיפים הקטנים השונים שבו - אלה ואין זולתן.

בית-המשפט הדגיש כי אלה הן זכויות המוקנות לרשות בתוקף פקודת הקרקעות ואין הן חופפות, בהכרח, את הזכויות שאדם יכול לקנות במקרקעין, באחת הדרכים המוכרות לרכישת זכויות כאלו כגון, רכישה על-פי הסכם או עקב מוות.

"מהן הזכויות המנויות בסעיף 3 של הפקודה? סעיף-קטן (א) מדבר על הבעלות שהינה, כידוע, צרור כל זכויות ההנאה במקרקעין, שאדם יכול לרכשן לעצמו. סעיף-קטן (ב) מדבר על החזקה והשימוש לתקופה מסויימת, והמחוקק לא היה יכול שלא לקבוע כאן את הגבלת הזמן, כי הזכות לחזקה ולשימוש לזמן בלתי-מוגבל, ללא שיור הנשאר בידי אחר, היא הבעלות. הסעיפים-הקטנים (ג) ו- (ד) דנים בשעבודי הנאה מסוגים שונים - סעיף-קטן (ג) בשעבודים חיוביים, המאפשרים לבעליהם לעשות דבר בקרקע מסויימת, כגון זכות דרך, בעוד שסעיף-קטן (ד) מדבר בשעבודי הנאה שליליים למניעת פעולות קרקע, כגון איסור לבנות עליה. אלה הן זכויות בנכסי הזולת - {iura in re aliens}, שאין עימהן זכות החזקה."

ואילו ב- ע"א 103/87 {קו מוצרי דלק בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד מד(1), 828 (1990)} אומר בית-המשפט כי מקובל לומר שעל-פי סעיף 3(ג) לפקודת הקרקעות ניתן לרכוש זיקת הנאה קיימת ואילו על-פי סעיף 3(ד) ניתן להטיל זיקת הנאה חדשה או הגבלה חדשה אחרת על השימוש.
{תשומת-הלב מופנית לכך שהזכויות, אותן מוסמך שר האוצר להפקיע על-פי סעיף 3, זהות למעשה לאותן פעולות המנויות בסעיף 6 לפקודה, ואשר אותן מותר לכל אדם, שיש לו זכות על קרקע, לבצע}

2. הגבלת הסמכות מכוח סעיף 3 לפקודת הקרקעות
סמכות ההפקעה, כפי שהיא משתקפת בהוראות פקודת הקרקעות ובייחוד בסעיף 3 שבה נתונה לשתי הגבלות, והן:

א. הרשות המפקיעה חייבת קודם להשתכנע שהרכישה נחוצה או מועילה למטרה ציבורית דווקא;

ב. מחובתה לשלם לבעל הזכויות בנכס המופקע פיצוי או תמורה, אשר ייקבע בהסכם או יוערך בדרך האמורה בפקודה {ע"א 216/66 עיריית תל אביב-יפו נ' חג' מחמד אבו דאיה, פ"ד כ(4), 522 (1966)}.

העיקרון הגלום בסעיף 3 לפקודת הקרקעות, כפי שציין בית-המשפט ב- ע"א 740/75 {ש' דוידוביץ ואח' נ' אתרים, פ"ד לא(3), 3 (1977)} קובע את זכותו של בעל המקרקעין או בעל החזקה בהם, לקבל פיצוי על הנזק הנגרם להם עקב הרכישה.

החובה לשלם פיצויים, בשל הפקעת נכסים לפי פקודת הקרקעות, היא בבחינת "חובה מן הדין", כלומר, חובה הקמה מכוח סעיף 3 לפקודת הקרקעות, עם השימוש בסמכות ההפקעה {בג"צ 124/55 דוויק נ' שר האוצר ואח', פ"ד י 753 (1956)}.

מכאן, שאי-תשלום הפיצויים אינו פוגע בהפקעה ואינו מבטל אותה אך לתובע קיימת הזכות לפנות לבית-המשפט בתביעת פיצויים. סעיף 9 לפקודה קובע, כי סכום הפיצויים ייקבע על-ידי בית-המשפט המוסמך, ואם היועץ המשפטי לממשלה איננו יוזם הליכים כאמור, יפעל בית-המשפט בעקבות בקשת בעל הזכויות בקרקע {עניין "לוביאנקר"}.

גם העדרו של תקציב מאושר לתשלום הפיצויים בשעת ההפקעה אינו פוגם בתוקפה {בג"צ 12/52 ביאלה נ' עיריית ירושלים ואח', פ"ד ז 91 (1953)}.

נשאלת השאלה האם יש לבטל את ההפקעה הואיל ובעת פרסומה לא הופקדה כל תכנית בניין עיר, שיש בה כדי לאפשר הגשמת המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה?

תשובתו של השופט ברק ב- בג"צ 67/79 {שמואלזון נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד לד(1), 281 (1979)} הינה שלילית.

"אין לפסול הפקעה על-פי הפקודה רק משום שבעת ההכרזה עליה טרם הופקדה תכנית בניין עיר המאפשרת הגשמתה... עם-זאת, השהיה בלתי-סבירה של פעולות מטעם הרשות המפקיעה לאחר ההפקעה עשויה להביא לכך, כי בתנאים מסויימים, תבוטל ההפקעה."

3. העובדה שיש בהפקעה פגיעה קשה בזכות האדם לקניינו צריכה להיות לנגד עיני בית-המשפט בבואו לפרש את סעיף 3 לפקודת הקרקעות
עניין זה שבנדון בא לידי ביטוי ב- בג"צ 3956/93, 4375/92, 736/93 {מקור הנפקות וזכויות בע"מ ואח' נ' ראש הממשלה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.94)}.

העותרים בעתירות דנן תוקפים את החלטת שר האוצר להפקיע שטח של כ- 1850 דונם המצוי בגבול הדרומי של ירושלים. בשלב מסויים הגיעה המדינה להסכמים עם העותרים השונים למעט העותרת - מקור הנפקות וזכויות בע"מ, שלה זכויות לרישום בעלות על שמה בחלק מן השטח הנ"ל.

לטענת העותרת לא היתה כל הצדקה להפקעה וניתן היה לתכנן חלק גדול של השטח המופקע ולהקים עליו שכונת מגורים בגודל ראוי ללא צורך בהפקעה. המדינה, לעומת-זאת, טענה כי מן ההכרח היה להפקיע את הקרקע כדי להקים במקום שכונת מגורים.

ההפקעה היתה נחוצה גם מן הסיבה שהבעלות במקרקעין הינה של גורמים רבים והדרך היחידה לניצול מירבי של השטח המופקע, כדי להקים שכונת מגורים בזמן סביר, היתה בריכוז הבעלות בקרקע על-ידי הפקעה. בית-המשפט התייחס לסמכות שר האוצר על-פי סעיף 3 לפקודת הקרקעות וציין כי היא סמכות רחבה שלא בנקל יתערב בה בית-המשפט ובפרט נוכח הוראת סעיף 5(ב) לפקודת הקרקעות הקובע כי פרסום ההודעה ברשומות על-ידי שר האוצר מהווה ראיה חלוטה שהמטרה אשר לשמה דרושים המקרקעין אושרה על ידיו כ"מטרה ציבורית".
נקבע כי, במקרה זה, אין חולק בדבר קיומו של צורך ציבורי בהקמת שכונת מגורים על השטח המופקע. המחלוקת הינה רק בשאלה אם כדי להגשים צורך זה נדרשה הפקעת זכויות הקניין של בעלי הקרקעות שבשטח המופקע.

בהמשך התייחס בית-המשפט לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, בו הוכרה זכות הקניין כאחת מזכויות היסוד, וציין כי מעת חקיקתו יש לפרש את כל הנורמות המשפטיות לאור מעמדה העל-חוקי של זכות האדם לקניינו.

עובדה לפיה יש בהפקעה פגיעה קשה בזכות האדם לקניינו צריכה להיות לנגד עיני בית-המשפט בבואו לפרש את סעיף 3 לפקודת הקרקעות ולבחון אם ההפקעה אכן דרושה כדי להגשים את אותו צורך ציבורי. לכן, אם ניתן להגיע לאותה תוצאה של סיפוק צורך ציבורי, שלא בדרך הפקעה, ראוי היה לעשות כן.

בנסיבות מקרה זה, נקבע כי יוזמת בעלי המקרקעין בשטח המופקע להקים את השכונה בכוחותיהם הם לא עלתה יפה. מכלל הראיות עולה, לדברי בית-המשפט, כי לא נמצא יסוד להתערב בשיקול-דעת שר האוצר כשסבר שיש להפקיע את השטח כדי להבטיח את בניית שכונת המגורים.

לאור האמור, הערעור נדחה.

4. קיום הצדקה להפקעה - מימוש מטרה ציבורית
ב- בג"צ 5601/94 {עודה אעידה אבו טיר ואח' נ' ראש הממשלה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.94)} בית-המשפט דחה את עתירת העותרים מהנימוקים הבאים:
"העותרים הינם, לטענתם, בעלי זכויות בכ- 167 דונם מתוך שטח כולל של כ- 1850 דונם מאדמות הר חומה בירושלים (להלן: "השטח המופקע"), ביחס אליו נחתמו ופורסמו הודעות של שר האוצר לפי סעיפים 5 ו- 7 של פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. עתירת העותרים מכוונת נגד החלטת שר האוצר על הפקעה כאמור. העתירה מבוססת על שני נימוקים עיקריים.
ראשית, אין צורך בהפקעה לשם פיתוח השטח המופקע והקמת שכונת מגורים עליו. שנית, בניית שכונת מגורים בשטח המופקע מיועדת ליישוב תושבי ירושלים היהודים בה, ועל-ידי כך לפגוע בעותרים ובבעלי קרקעות ערביים אחרים בשטח המופקע. למעשה, כך הטענה, באה ההפקעה כדי לסכל מימוש זכויות של בעלי קרקעות ערביים בשטח המופקע.
אשר לנימוק הראשון, נחה דעתנו שהשיקולים שעמדו נגד עיני שר האוצר בהחלטתו על הפקעת השטח ראויים הם ואין יסוד להתערבותנו בהם.
הרחבנו בעניין זה בנימוקינו לפסק-הדין ב- בג"צ 3956/93, 4375/92, 736/93 {מקור הנפקות וזכויות בע"מ ואח' נ' ראש הממשלה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.94)}, והנימוקים שם כוחם יפה גם לענייננו.
אשר לנימוק השני, אין יסוד בנסיבות המקרה לטענת העותרים שהכוונה בהפקעה היתה לפגוע בבעלי קרקעות ערביים בשטח המופקע. על-פי הודעה מטעם המשיבים 3-1 (להלן: "המשיבים"), מתוך 1850 דונם של השטח המופקע רק כ- 420 דונם הם בבעלות ערבית. יוצא, שההפקעה פוגעת יותר בבעלי קרקעות יהודים מאשר בבעלי קרקעות ערביים.
העותרים מוסיפים וטוענים בעתירתם, שהשטח המופקע מיועד לאכלוס על-ידי יהודים, בעוד ויש הצדקה שבמסגרת השטח המופקע יימצא פתרון גם לצרכי מגוריהם של ערבים תושבי מזרח ירושלים.
שאלת אכלוסו של השטח אינה עומדת בשלב זה על הפרק. כפי שמצויין בתשובת המשיבים, טרם נקבעו קריטריונים או מגבלות לעניין אכלוסו של השטח. השאלה שבמחלוקת בשלב זה היא, אם היתה הצדקה לשר האוצר להפקיע את השטח המופקע לצורך המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה, דהיינו על-מנת להבטיח בניית שכונת מגורים עליו. משהוברר שההפקעה דרושה כדי לממש מטרה ציבורית זו, די בכך כדי לדחות את העתירה. כל טענה נגד הקריטריונים שייקבעו לאכלוס שכונת המגורים שתיבנה על השטח המופקע, שעתה ומקומה אינה בעתירה כנגד ההפקעה."

ב- עע"מ 4927/08 {הממונה על המחוז משרד הפנים נ' פייזולה אפרמיאן, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.06.11)} הדיון נסב אודות השאלה מה דין קרקע שניטלה בכפיה מידי בעליה לצורך מטרה ציבורית, כנדרש על-פי סעיף 3 לפקודת הקרקעות, במסגרת "מכר ללא תמורה", כאשר הייעוד הציבורי לא התממש במשך שנים רבות: האם זכאי הבעלים המקורי לקבל את הקרקע בחזרה, ובאילו תנאים? האם נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע? האם חייב הבעלים לשלם את ערכה של הקרקע כתנאי להשבתה, והאם עליו לשלם היטל השבחה בגין תכנית משביחה שאושרה לגבי הקרקע עובר להחזרתה?

בית-המשפט קבע כי "נוכח מעמדה החשוב של זכות היסוד לקניין הנתונה לאדם, ונוכח דרישת הדין כי הפגיעה בזכות זו תהא מידתית, דרך-כלל, אין להפקיע מקרקעין לצרכי ציבור בלא מתן פיצוי הוגן לבעליהם, בין בעין, ובין בכסף (סעיף 3(ד) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות"); יצחק זמיר הסמכות המינהלית א 266 (מהדורה שניה, 2010) (להלן: "זמיר"); ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פ"ד מו(4), 627 (1992) (להלן: "עניין פרי הארץ"); עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.10.10)). לקיחה בכפיה של קניין הפרט בלא תמורה נתפסת כחריג שאינו משקף את הכלל.

נוכח כך נקבע, כי על הרשות המקומית להחזיר לבעלים המקורי קרקע שניטלה ממנו בכפיה במסגרת מכר ללא תמורה, כאשר הייעוד הציבורי לשמו נעשתה הנטילה נזנח, ואין צורך באישור שר הפנים. הבעלים לא יידרשו לשלם בעבור החזרת הקרקע אך יחוייבו לשאת בהיטל השבחה עקב תכנית שהצמיחה להם טובת הנאה.

5. אישור תקציב הוצאה עבור תשלום פיצויי הפקעה
ב- בג"צ 4710/94 {מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' ועדת הכספים של הכנסת ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.94)} שר האוצר חתם על הודעות לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, על פיהן הופקעו 1850 דונם (להלן: "השטח המופקע") באיזור הר חומה בירושלים.

ב- בג"צ 3956/92 {מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' ראש הממשלה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.94)} עתרה העותרת לכך שההפקעה תבוטל. עיקר טענתה היה, שלצורך הקמת שכונת מגורים באיזור הר חומה, אותו צורך ציבורי לשמו בוצעה ההפקעה, אין זה דרוש שהשטח המופקע יופקע. לדבריה, בעליהם של מרבית הקרקעות בשטח המופקע מוכנים ויכולים להקים באמצעיהם שלהם את השכונה.
עתירת העותרת שם נדחתה, משהוברר, כפי שנקבע שם, שההפקעה נחוצה כדי להבטיח את הקמת השכונה, וכי אין מקום להתערב בשיקול-דעתו של שר האוצר כשהחליט על ההפקעה.

העתירה שבתיק זה מושתתת אף היא על טענתה הבסיסית של העותרת, לפיה לא היתה הצדקה להפקעת השטח המופקע, אשר לגבי שטח של 563 דונם מתוכו יש לעותרת זכויות. אלא שהפעם ניסתה העותרת להלביש את עתירתה לבוש שונה.

החלק האחד של העתירה מופנה אל המשיבים 6-1, והעתירה מכוונת לכך שייאסר עליהם לבקש ולאשר תקציב הוצאה עבור תשלום פיצויי הפקעה לבעלי הקרקעות בשטח המופקע. את טענתם בעניין זה הם מבססים על-כך שההוצאה התקציבית מקופת המדינה היא גבוהה, ואין לה הצדקה נוכח האפשרות שבעלי הקרקעות בעצמם יבנו במקום שכונה למגורים, ללא צורך בהוצאות מקופת המדינה.

בית-המשפט לא קיבל טענה זו וציין כי ההפקעה נחוצה כדי להבטיח הקמת שכונת מגורים בהר חומה בהיקף ובפרק זמן כנדרש, ואין הצדקה להתערב בהחלטתו של שר האוצר להפקיע את השטח המופקע. הקצבת הכספים הנדרשים אינה אלא פועל יוצא.

העתירה נדחתה.

6. חוקיות הפעלתה של סמכות ההפקעה המסורה לשר האוצר על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943
ב- בג"צ 3028/94 {מהדרין בע"מ ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד נא(3), 85 (1995)} העותרים הם בעלי זכויות בחלקות קרקע שהופקעו על-ידי שר האוצר בהתאם לסמכותו על-פי סעיף 5 לפקודת הקרקעות. מטרת ההפקעה היא הרחבת נמל התעופה בן-גוריון ומתן שירותים בצמוד לו. העותרים תוקפים את חוקיות ההפקעה.

בית-המשפט העליון קבע, שההלכה היא, כי אפשר שתופקע קרקע עוד בטרם נקיטת הליכי תכנון. הלכה זו שרירה וקיימת גם לאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, וזאת בכפוף לדרישה שיתקיימו הנסיבות המצדיקות את הקדמת הליכי ההפקעה לתכנון.

במקרה דנן, קיימות נסיבות המצדיקות את הפקעת הקרקע לפני נקיטת הליכי התכנון. מרבית השטח המופקע מיועד ממילא, לפי תכנון מיתארי תקף, לשימוש של שדה תעופה בין-לאומי. קיים גם צורך לאומי דחוף לפתח את נתב"ג, המחייב כי הליכי ההפקעה והליכי התכנון יתבצעו במקביל.

זאת ועוד, בעת הדיון על הצורך להגן על זכות הקניין מפני הפקעה בטרם אושרה תכנית הקובעת את ייעוד הקרקע, פסק בית-המשפט, שאין להתעלם מטיבה של זכות הקניין הנפגעת. לא הרי פגיעה בזכות הבעלות במקרקעין כפגיעה בזכותו של בר-רשות לתקופה קצרה. ככל שמוגבלת זכות הקניין, כן תהיה רחבה יותר סמכותו של שר האוצר להפקיע אף בטרם אושרה התכנית.

במקרה דנן, מרבית העותרים הם בעלי זכויות חכירה המוגבלות למטרות חקלאיות, חלקם במעמד של בני-רשות לתקופות קצרות, ובחוזי החכירה הרלוונטיים מצוי סעיף המאפשר למינהל מקרקעי ישראל להביא את החכירה לידי סיום מוקדם עם שינוי ייעודה של הקרקע.

העותרים טענו כי שר האוצר הפעיל את סמכות ההפקעה על-פי החלטת הממשלה בעניין פיתוח נמל התעופה ובלי להפעיל שיקול-דעת עצמאי, אולם בית-המשפט דחה טענה זו.

לעניין זה נקבע, כי החלטת הממשלה מציינת מפורשות כי השר יפעל "במסגרת סמכותו". בהחלטה גם לא נקבע היקפו של הצורך הציבורי בהפקעה, שהוא העניין שאותו תוקפים העותרים בעתירתם. לא הובאה גם כל ראיה כי שר האוצר פעל רק מכורח החלטת הממשלה, ובהיעדר ראייה לסתור, עומדת לשר חזקת "כשרות המינהל", ועל פיה החלטתו להפקיע נבעה משיקול-דעתו העצמאי.

בנוסף נקבע, כי מועצת מקרקעי ישראל אינה גורם בעל מעמד נורמטיבי או סטטוטורי בשאלת הפעלת סמכויותיו של שר האוצר לפי הפקודה. לפיכך, החלטתה שבה צויין גודלו של השטח הנדרש, אינה מעלה ואינה מורידה לשאלת חוקיות ההפקעה. חובתו של שר האוצר, על-פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, היא להיוועץ בוועדה המייעצת שליד מינהל מקרקעי ישראל, וכך עשה.

בבסיס החלטתו של השר להפקיע שטח בהיקף שאליו התייחסה הודעת ההפקעה עומדת החלטת הוועדה המייעצת על נימוקיה. החלטה זו נתקבלה לאחר שהוועדה קיימה הליך מקיף של בירור כל העובדות, סיור בשטח ושמיעת ההתנגדויות. אפילו היה פגם בהתייחסות הוועדה לחלק מהשטח בבירורה הראשון, הרי פגם זה רפא לאור הבירורים וההחלטה שבאו לאחר-מכן.

חניונים תפעוליים וחניונים לבאי בית הנתיבות הם חלק אינטגרלי משדה התעופה. והוא הדין גם לגבי בית מלון בשדה תעופה מודרני. אכן, מדובר באלמנטים מסחריים, אולם יש להם זיקה למטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע. לכן, אין מקום לראות את האלמנטים המסחריים במנותק מהפרוייקט כולו, וכאילו עומדים בפני עצמם. יש לבחון את צדקת ההפקעה של אלמנטים אלה מן ההיבט הכולל של מטרת ההפקעה, ולא לבודדם ולבוחנם בנפרד.

ככלל, כל אימת שניתן להשיג את הצורך הציבורי העומד בבסיס ההפקעה שלא בדרך של הפקעה, על שר האוצר לחזור בו ממנה {בג"צ 3956/92 מקור הנפקות וזכויות בע"מ ואח' נ' ראש-הממשלה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.94)}. אולם, במקרה דנן, אין לקבל את טענת העותרת 1 כי יש לאפשר לה לפתח בעצמה את השימושים המסחריים שבנמל התעופה. זאת משום שלעותרת לא היו זכויות לשימושים כאלו בחוזי החכירה שלה עם מינהל מקרקעי ישראל ואין מקום להעניק לה, כתוצאה מבקשתה שלא להפקיע את הקרקע, יותר זכויות קנייניות מאלו שהיו לה. כמו-כן, גם מבחינה פונקציונלית אין מקום לפצל את הזכויות הקנייניות בפרוייקט נמל התעופה, שכן הדבר יקשה על חופש הפעולה לעתיד לבוא של רשות שדות התעופה, העומדת בראש הפרוייקט.

על-פי סעיף 5 לחוק רשות שדות התעופה, על רשות שדות התעופה לטפל בהחזקתם, בהפעלתם, בניהולם ובפיתוחם של שדות התעופה שנכללו בתוספת לחוק, לבצע בהם פעולות תכנון ובניה, ולתת בהם שירותים נלווים לפעולות הללו. סמכות הרשות להעניק שירותים נלווים לכך נתונה לה כסמכות עזר, מכוח סעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. מכאן, שאין פסול בכך שרשות שדות התעופה היא שיזמה את הפקעת המקרקעין, כאשר ראתה שנמל התעופה אינו עונה עוד לצרכים.

כאשר נתונה לשר האוצר סמכות הפקעה לפי חלופות שונות, בין על-פי הפקודה עצמה ובין על-פי הפקודה וחיקוקים אחרים, רשאי השר לבחור בחלופה הנראית לו המועילה ביותר להשגת המטרה.

אין על שר האוצר חובה לפנות לבעל זכות במקרקעין כדי לנסות לשכנעו למכור לו את זכויותיו מרצון, קודם שהוא מפעיל את סמכות ההפקעה על-פי הפקודה. עם-זאת, רצוי, כי הרשות המפקיעה תנסה לרכוש את המקרקעין מהבעלים במחיר הוגן ללא שימוש בהליכי הפקעה, ותפנה לעשות שימוש בסמכותה להפקיע רק כמוצא אחרון.

במקרה דנן, קבע בית-המשפט, כי הדחיפות בקידומו של הפרוייקט הצדיקה את ההפקעה אף שלא מוצה קודם לכן הליך המשא ומתן שהחל לרכישת הזכויות.

7. כאשר השימוש בכוח ההפקעה נעשה לטובת מטרה ציבורית, ההפקעה שמתבצעת איננה פסולה
ב- ה"פ (חי') 30399/97 {עיריית חיפה ואח' נ' סביהאת מוחמד, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.03.98)} הוגשה תובענה בה התבקש בית-המשפט ליתן צו המורה על פינוי דחוף של השטח המופקע המוחזק בידי המשיב, על יסוד הוראות סעיף 8 לפקודת הקרקעות. המבקשת פרסמה הודעת הפקעה, על-פי סמכותה לפי סעיפים 189 ו - 190 לחוק התכנון והבניה, בהתאם לתכנית מפורטת, המתייחסת להרחבת שדרות המגינים בחיפה, וכן על-פי הוראות סעיפים 5 ו - 7 לפקודת הקרקעות.

בהודעה נקבע כי הקרקע הנ"ל דרושה לוועדה לחלוטין לצרכי ציבור, וכי הוועדה מוכנה לבוא בדברים, עם כל אדם הטוען לזכות או טובת הנאה כלשהיא בקרקע, באשר להפקעת קרקע זו.

המשיב מחזיק בחלק של הקרקע הנ"ל, המהווה חנות, מכוח חוזה שכירות עם חברת עמידר, בתור דייר מוגן. שטח החנות הוא כ- 22 מ"ר. בניגוד למבנים עסקיים אחרים הנמצאים בסמיכות ושמתנהל בהם מסחר פעיל, עסקו של המשיב אינו פעיל והחנות סגורה.

ביום 15.06.95 נמסרה למשיב הודעה מטעם מבקשת מס' 1 {עיריית חיפה}, בה הודע לו כי חלק מהחלקה, בה הוא מחזיק את החנות {כדייר מוגן}, הופקע ומיועד לפינוי והריסה. מדובר בחלקה הקדמי של החנות בלבד, הפונה לכביש. כמו-כן, בהודעה הנ"ל נמסר למשיב כי הוא מוזמן למנהל מחלקת המקרקעין של עיריית חיפה לניהול מו"מ לתשלום פיצוי בגין הפינוי וההפקעה.

בין הצדדים התנהל משא ומתן ממושך, שבמהלכו נדחה הדיון בתיק זה פעמים רבות. ברם, נסיונות והצעות המבקשת לפצות את המשיב העלו חרס.

בא-כוח המבקשות ערך בדיקה של הנכסים הסמוכים לנכס אותו מחזיק המשיב, כדי שתהיה בידיו השוואה לעניין שווי נכסו של המשיב ולעניין הפיצויים, והציע למשיב סכום של 46,000 דולר, כפיצוי בשל ההפקעה וכנגד מסירת החזקה בנכס. אך ללא הואיל, הצעה זו נדחתה על-ידי המשיב. גם כאשר הציע בא-כוח המבקשות כי ימונה שמאי מקרקעין מטעם בית-המשפט, שיעריך את הפיצוי בדרך של השוואה עם נכסים אחרים, הסמוכים לנכס אותו מחזיק המשיב, המשיך המשיב בסרובו, ודחה את ההצעה.

למשיב הוצעה הצעת פשרה על-ידי בית-המשפט לחיסול הסכסוך, לפיה יפנה המשיב את כל החנות נשוא הדיון, כולל את חלק שטח החנות, שאינו כלול בשטח שהופקע, ימונה שמאי מקרקעין לצורך קביעת שווי פיצויי ההפקעה המגיעים למשיב {עבור כל החנות}, והוסכם כי חוות-דעתו של השמאי, לגבי גובה הפיצויים שייקבעו, תהה סופית ולא ניתנת לערעור. המשיב נתן את הסכמתו להסכם הפשרה המוצע ביום 24.12.97, ובית-המשפט נתן להסכמה זו תוקף של פסק-דין, עם זכות לביטול הפשרה. ברם, בהודעה שנמסרה לבית-המשפט מטעם המשיב ביום 01.01.98, הודיע המשיב כי הינו חוזר בו מהסכמתו להצעת הפשרה, ופסק-הדין של הפשרה בוטל.

בית-המשפט קבע את הדברים הבאים:

"הפקעת מקרקעין, שבמסגרתה מתבצעת רכישה כפויה של זכויות פרטיות על-ידי המדינה, או אי אלו גופים מטעמה, פוגעת אומנם באופן חמור בזכות הקניין, שהינה זכות המעוגנת בזכויות היסוד של האדם. ברם, כאשר השימוש בכוח ההפקעה נעשה לטובת מטרה ציבורית, ההפקעה שמתבצעת איננה פסולה. מאידך גיסא, האדם שממנו מופקעת הקרקע, או כל זכות או טובת הנאה בקרקע, איננו יכול להישאר כשידיו על ראשו, והרשות המפקיעה חייבת לפצותו בעד הרכוש/הזכות שנלקחה ממנו, בניגוד לרצונו.
המקרה שלפנינו, הינו מקרה בו מדובר בהפקעה של קרקע, שעליה לא מוקמת דירת מגורים כלשהיא, אלא מהווה רק חנות, ששימשה בעבר את עסקו של המשיב, וכיום הינה סגורה ולא פעילה. במקרה כזה, בניגוד למקרה בו מדובר בקרקע עליה מוקמת דירת מגורים, החזקה נמסרת לגורם ההפקעה ללא כל עיכוב, וכנגדה עומדת זכות לתבוע פיצויים. תביעת הפיצויים איננה קשורה, וגם איננה צריכה להיות כרוכה במסירת החזקה בקרקע. כמו-כן לא עומדת זכות כלשהיא למתן דיור חלופי כנגד הפינוי...
עולה שכאשר הליכי ההפקעה מבוצעים כדין, והקרקע נשוא ההפקעה הינה קרקע שלא לשימוש לצורך מגורים, על בית-המשפט ליתן צו למסירת החזקה, בלא שיהא לו שיקול-דעת לסרב לבקשה, ואין על בית-המשפט להיכנס ולדון בסוגיית הפיצויים, במסגרת הדיון בבקשת מתן הצו. סוגיה זו תידון כאשר תוגש תביעה נפרדת לפיצויים. הטעם מאחורי הנוהל הקיים הוא לאפשר מתן צו, כמו זה המבוקש בתובענה זו, 'להינתן ללא כל קושי וללא סיבוכים מיותרים, כדבר מובן מאליו, ובלבד שהמבקשות יוכיחו כי הן זכאיות לקבל את החזקה'...
הדרישה הנ"ל, לפיה על הרשות המפקיעה לפנות לבית-המשפט, באה להבטיח שהרכישה הכפויה לא נעשית בכוח, או לפי שרירות ליבה של הרשות המפקיעה, אלא בפיקוחו של בית-המשפט, וכפי שנאמר לעיל, בית-המשפט ייתן הצו, במידה ושוכנע כי הרשות המפקיעה עמדה בכל התנאים הנדרשים.
כפי שעולה מהעובדות, שאינן שנויות במחלוקת, פורסמה ההודעה ברשומות, כפי שנדרש מסעיפים 5 ו- 7 לפקודת הרכישה, והמשיב, שהוא המחזיק בפועל של החנות על הקרקע נשוא הדיון, מסרב להרשות למבקשות לתפוס החזקה בשטח. מכאן, שמתקיימים כל התנאים ההכרחיים שעל בית-המשפט לבחון, בבואו ליתן את הצו המבוקש. כפי שכבר הוזכר לעיל, המשיב גם לא סתר את קיומם של התנאים הללו.
זאת ועוד: בהתנגדותו, מעכב המשיב מימוש צורך ציבורי חשוב ודחוף, וסבורני כי כל שאיפתו היא לנסות ולקבל פיצויים גבוהים יותר מעיריית חיפה. אחרת, אין כל סיבה מדוע סירב לסכום הפיצויים שהוצע על-ידי עיריית חיפה, במסגרת המשא ומתן שנוהל ביניהם, או למינוי שמאי מקרקעין, כפי שהציעה העיריה, ומדוע חזר בו מההסכמה להסכם הפשרה, שהוצע על-ידי בית-המשפט שיפתור את כל הסכסוך, כולל הערכת החלק של החנות שלא הופקע.
לאור כל האמור לעיל, והמסקנות אליהן הגעתי ביחס להליכי ההפקעה, קובע אני כי יש להיעתר לבקשת המבקשות, וליתן את הצו האמור. באשר לשיעור הפיצויים המגיע למשיב, זהו עניין שמקומו בתביעת פיצויים נפרדת, ולא כאן המקום לדון בו."

8. שימוש בקרקע שהופקעה על-ידי הרשות הציבורית לצורך מטרה אחרת מזו שלשמה בוצעה ההפקעה
ב- בג"צ 2390/96 {קרסיק ו- 3 אח' נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2), 625 (2001) (להלן: "הלכת קרסיק")} נקבעה הלכה חדשה על פיה אם הופקעו מקרקעין לפי פקודת הקרקעות והמטרה הציבורית אשר שימשה בסיס להפקעה חדלה להתקיים - קמה זכותו של בעליהם להשבתם אליו. מקור הזכות - הבסיס התאורטי להלכה - היא ההגנה החוקתית לזכות הקניין בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו - השפעתה על פירוש הפקודה - צמצום סמכות ההפקעה - שינוי נקודת האיזון בין זכות הקניין של הפרט לבין צרכי הכלל.

בשלהי שנות החמישים פרסם שר האוצר מכוח סמכותו על-פי פקודת הקרקעות הודעות על כוונתו לרכוש חזקה בקרקעות של העותרים באזור חדרה לצורך ייעודן לשטחי אימונים של צה"ל. בשנת 1966 פרסם השר הודעה על הקנייתן של קרקעות אלו למדינה, והן נרשמו במשרד ספרי האחוזה על שם המדינה.

בשנת 1993, בהימצא לה כי יש ביקוש במקום לבניה למגורים, החליטה הממשלה לעשות לפינוי הצבא מן הקרקע. לצורך זה נכרת הסכם בין הצבא לבין מינהל מקרקעי ישראל לפינוי הקרקע. בהתאם פורסמה בשנת 1996 תכנית מיתאר חדשה לאזור שבמסגרתו יועד שטח, הכולל גם את קרקעות העותרים, לבניה רבת-קומות, למבני ציבור, לאזור מסחרי ולשטחים פתוחים.

העותרים תקפו את פעולת המדינה לשינוי הייעוד של המקרקעין. טענתם היא כי משתם הצורך הציבורי שלשמו הופקעה הקרקע, חובה המוטלת על המדינה היא להשיב את הקרקע לבעליה, ואין היא רשאית לעשות במקרקעין שימוש אחר, השונה מהמטרה המקורית שלשמה הופקעה הקרקע.

בית-המשפט עליון פסק, כי אם המטרה הציבורית אשר שימשה בסיס להפקעת מקרקעין לפי הפקודה חדלה להתקיים, הרי ככלל {הכפוף לחריגים}, ההפקעה מתבטלת, ובעל המקרקעין המופקעים זכאי להשבת המקרקעין.

שאלה היא אם הלכה חדשה זו חלה רק באופן פרוספקטיבי, או שההלכה יכולה לחול גם על מקרקעין שלגביהם הצורך הציבורי פג בעבר. הואיל ובית-המשפט לא שמע טענות בשאלת המועד הנכון לתחולת ההסדרים החדשים, יש מקום לבקש מבעלי הדין להגיש לבית-המשפט את טענותיהם בעניין זה, ובייחוד בשאלת תחולתם של ההסדרים החדשים בעתירות אלה.

הבסיס הנורמטיבי להלכה החדשנית הנקבעת בהליך זה מצוי בכך שבעליה של קרקע שהופקעה שומר בידו זיקה משפטית לקרקע שהופקעה מבעלותו.
הוראות הפקודה אינן מורות במפורש אם מעשה ההפקעה מבוסס על דגם של שמירת זיקת הבעלים המקוריים לקרקע או על דגם של ניתוק הזיקה, ובעבר שלטה דוקטרינה שסיווגה את מוסד ההפקעה כמעשה מנתק זיקה. אולם על דוקטרינה זו נמתחה ביקורת מוצדקת, ובמהלך השנים החלה לחלחל הדוקטרינה שומרת הזיקה, עד שכעת היא באה תחת קודמתה.

נימוק אחד לאימוץ דוקטרינת הזיקה הנמשכת מצוי בצורך ליצור המשכיות ורציפות בין הדין החל על התקופה שלפני ההפקעה ועוסק בהליכי ההפקעה עצמם, ובין הדין החל על התקופה שלאחר ההפקעה, ועניינו מעמדה המשפטי של הקרקע שהופקעה.

ביחס להליכי ההפקעה נפסק כי ההפקעה חייבת לעמוד במבחן המידתיות. פירושו של דבר הוא שבמעשה ההפקעה צריכים להתקיים שלושה תנאים מצטברים: קיומה של מטרה ציבורית מסויימת ומוגדרת; זיקתה של המטרה הציבורית לקרקע שנדונה להפקעה וקיום צורך בהפקעה דווקא כדי לממש את המטרה הציבורית.

כן, אין זה סביר לפרש את הפקודה כך שתנאים אלה צריכים להתקיים רק ביום ההפקעה. שלושת התנאים האמורים של מבחן המידתיות מתקיימים לגבי ההפקעה לא רק בשלב רכישת הקרקע מבעליה המקוריים, אלא גם לאחר-מכן, לכל אורך חייה של פעולת ההפקעה.

נימוק שני לאימוץ דוקטרינת הזיקה הנמשכת מצוי בעקרונות יסוד של המשפט, ובעיקר, הצורך להגן על זכות הקניין של הפרט, שחוזק לאור עיגון זכות הקניין כזכות חוקתית בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. לעניין זה יודגש, כי הפירוש המצמצם לסמכות ההפקעה היה טמון בפקודה עצמה עוד מלפני היות חוק-היסוד. חוק-היסוד עוזר לחשוף אותו, אך אין בכוחו, נוכח הוראת שמירת הדינים שבו, ליצור יש מאין באשר לדברי חוק שקדמו לו.

אשר-על-כן הפקעה - באשר היא - אין בה כדי לנתק זיקה של בעלים לקרקע שהופקעה מבעלותו. בעלים של קרקע שהופקעה ממשיך לשמור על זיקה לקרקע גם לאחר הפקעתה. פירוש הדברים הוא שהרשות המפקיעה אינה רשאית ואינה מוסמכת לעשות בקרקע המופקעת ככל העולה על רוחה - משל היתה בעלים פרטי - וכפופה היא למשטר של שימושים ציבוריים מסויימים בקרקע.

הכרה בדוקטרינה שלפיה הפקעה אינה מנתקת את זיקת הבעלים לקרקע אינה אומרת דבר על תוכנה של אותה "זיקה" ועל היקפן של החובות המוטלות על הרשות המפקיעה. ייתכנו סוגים שונים של מקרים שבהם הרשות אינה עושה שימוש בקרקע המופקעת לאותו ייעוד שהוכרז עליו עם ההפקעה. שאלות שונות מתעוררות עקב החלתה של הדוקטרינה, כגון מהו הדין כאשר בעל הקרקע קיבל פיצויים בגין ההפקעה, מהו הדין כאשר קיים צורך ציבורי אחר במקום הצורך שהסתיים, ואם זכותו של הבעלים המקורי כפופה להתיישנות. בשאלות אלה יהיה צורך להכריע בבוא העת.

על-פי השופט י' זמיר הבסיס הנורמטיבי להלכה הנקבעת בהליך זה אינו מצוי בזיקת הבעלים המקוריים לקרקע המופקעת, כי אם בהכרה בסמכות ההפקעה כסמכות צמודת מטרה.

לכל סמכות מינהלית יש מטרה משלה, והפעלת הסמכות חייבת להיות למטרה אשר לשמה הוענקה הסמכות לרשות המינהלית על-ידי המחוקק. קיימות סמכויות מינהליות שניתן לקרוא להן סמכויות צמודות מטרה, שבהן מטרת הסמכות צריכה להתקיים לא רק בעת הפעלת הסמכות, אלא גם לאחר הפעלת הסמכות. בסמכות כזאת הפעלת הסמכות משנה את המצב המשפטי לאורך זמן, בתנאי שמטרת הסמכות קיימת כל אותו זמן. כאשר התנאי חדל להתקיים, המצב המשפטי שנוצר עם הפעלת הסמכות צריך להשתנות.

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו חולל שינוי מהותי במעמדה המשפטי של זכות הקניין ועשה אותה לא רק זכות יסוד, אלא גם זכות חוקתית. בעקבות זאת אפשר וראוי שסמכות ההפקעה תפורש כיום על יסוד איזון בין צרכי הציבור לבין זכות הקניין שיהיה הולם את ערכיה של מדינת ישראל, באופן שיחזק את ההגנה על זכות הקניין, שהיתה כה רופפת בפקודת הקרקעות. יש לפרש את סמכות ההפקעה של שר האוצר על-פי הפקודה כסמכות צמודת מטרה. בהתאם, ההפקעה תקפה כל זמן שהצורך הציבורי קיים, ואולם, משהפסיק הצורך הציבורי להתקיים, שוב אין ההפקעה בת-תוקף.

גם על-פי ההלכה החדשה, כאשר הצורך הציבורי בהפקעה פג, אין הבעלים המקורי מקבל את זכות הקניין לידיו באופן אוטומטי, אלא לאחר שהתקבלה החלטה בעניין זה על-ידי הרשות המפקיעה או על-ידי בית-המשפט.

מכאן, שכאשר הרשות המפקיעה נוכחה לדעת כי הצורך הציבורי פג, מן הראוי הוא שתודיע על-כך לבעלים המקורי ותבוא עימו בדברים כדי לקבוע הסדר להחזרת המקרקעין לידיו, או כדי לגבש הסדר אחר {כגון רכישה או פיצוי} שיהיה מוסכם עליו, או אפילו כדי להודיע לו שבכוונתה להמשיך ולהחזיק במקרקעין לצורך ציבורי אחר.

השאלה מתי תקום החובה להחזיר את הקרקע לבעלים המקורי תלויה בשורה של נסיבות, לרבות הזמן שעבר מאז פג הצורך הציבורי, האם המקרקעין עברו שינוי מהותי או שהועברו מיד ליד, שאלת קיומו של צורך ציבורי אחר, השונה מהצורך המקורי לשמו הופקעו המקרקעין, וכיוצא באלה נסיבות שיכריעו לגבי שאלת יישום ההלכה החדשה בכל מקרה ומקרה.

על-פי פסיקתו של נשיא א' ברק הפקעה היא פעולה משפטית חד-פעמית. הצורך בהמשך קיומה של המטרה הציבורית אינו נגזר מעצם מוסד ההפקעה. הוא מוסק משיקולים שהם חיצוניים להפקעה עצמה, ובמרכזם מעמדה המרכזי של זכות הקניין. אשר-על-כן אין מקום להסביר את הדרישה להחזרת הקרקע לבעליה עם פקיעת המטרה על בסיס ראיית ההפקעה כפעולה משפטית נמשכת.

יוצא, ששימור זיקת הבעלים המקורי לקרקע מהווה תוצאה של חובת המדינה - הלקוחה מהמשפט הציבורי - להחזיר לו את המקרקעין עם פקיעת המטרה הציבורית. ואין לומר כי זיקת הבעלים לקרקע מהווה את הסיבה לחובת המדינה להחזיר את המקרקעין.

המקור לדרישה של "צמידות" המטרה אינו נובע מדיני ההפקעה עצמם או מתורת המשפט המינהלי. המקור לדרישה זו נובע ממעמדה הנכבד של זכות הקניין אשר הפכה עם חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו לזכות חוקתית.

נקודת המוצא היא כי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו לא בא לפגוע בתוקפו של חוק שהיה קיים ערב תחילתו של חוק-היסוד. עם-זאת חוק-היסוד משפיע על פרשנותו של חוק קודם שהיה קיים ערב תחילתו. השפעה זו היא מטבעה מוגבלת, שכן אין בכוחו של חוק-היסוד להביא לפרשנות חדשה שאינה מתיישבת עם לשון החוק הקודם.

אולם במסגרת מיתחם האפשרויות הלשוניות של החוק הקודם יש לחוק-היסוד השפעה רבה. היא פועלת בעיקר בגיבוש התכלית של החוק הקודם. לאחר קבלת חוקי-היסוד החדשים עשויה תכליתם של חוקים קודמים להשתנות.

עיגון זכות הקניין כזכות חוקתית במסגרת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הביא לשינוי האיזון בין זכות הקניין של הבעלים המקורי לבין צרכי הכלל.

לדברי השופטת ט' שטרסברג-כהן יש לראות בבעלות הנרכשת על-ידי המדינה בדרך של הפקעה מוסד משפטי מיוחד של "בעלות ציבורית" הנרכשת בכפיה, שאיננו מוצא ביטוי בחוק המקרקעין, והוא פועל יוצא של דיני ההפקעה.

מכאן, כשמוצתה תכלית ההפקעה, קמה חובת הרשות להחזיר לבעלים המקורי את הקרקע שניטלה ממנו על-ידי הרשות בכפיה {או לשלם פיצויים, לפי הנסיבות}. חובה זו משקפת את ההגנה על זכות הקניין של הבעלים המקורי שעוגנה כזכות חוקתית בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.

9. עתירה לביטול עסקת "מכר ללא תמורה" הנועדה לצרכי ציבור בשל שיהוי במימוש מטרתה
ב- עת"מ (חי') 641-08 {בתים משותפים בכרמל צרפתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.12.09)} הוגשה עתירה להורות על ביטול עסקת "מכר ללא תמורה" לפיה העבירה העותרת לעיריית-חיפה חלקה המצויה בכרמל הצרפתי. נטען, כי עסקת המכר הינה למעשה הפקעה לצרכי ציבור אשר דינה להתבטל בשל השיהוי במימוש מטרתה.

המשיבות טוענות כי לא מדובר בהפקעה אלא בעסקה רצונית. החלקה הועברה לעיריה במסגרת תכנית מיתאר שיזמו בעלות המקרקעין. הן שביקשו לשנות את ייעוד המקרקעין למגורים ולהגדיל את אחוזי הבניה ובתמורה הציעו להעביר חלק מהמקרקעין לבעלות הציבור לצורך שימושים וייעודים ציבוריים. עוד טוענות המשיבות כי לא זנחו את מטרת הרכישה וכי החלקה עדיין דרושה לייעוד ציבורי.

בית-המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה. נקבע, כי לא כל עסקת מכר ללא תמורה בין רשות לבין בעל מקרקעין, הנכרתת כחלק מהליך תכנוני, הינה עסקת רכישה כפויה. השאלה מתי יראו בהעברה מרצון כהפקעה תוכרע על-פי נסיבותיו של כל מקרה, בין היתר יש לבחון לאיזה צורך נבחנת השאלה, מהן הוראות חוק ההפקעה אותן מבקשים להחיל, מה היה ייעודם הקודם של המקרקעין, מיהו יוזם התכניות, האם ניתנה תמורה שוות ערך, האם הפרט יכול היה לממש את זכויותיו בקרקע גם ללא העברת החלק לרשות, האם אלמלא ההעברה הרצונית ניתן היה להפקיע את המקרקעין, טיבו של המשא ומתן שנוהל, האם ההסכם נגוע בפגם בכריתתו, וכו'.

במקרה הנדון מתבקשת המסקנה, כי מדובר בעסקה רצונית שאין בה כל פגם. העסקה הבשילה לאחר שנים ארוכות של הליכי תכנון שיזמו בעלות הקרקע. התכניות הן תכניות ביוזמת הבעלים שביקשו לשנות את הייעוד ולאפשר בניה במקרקעין. הפרשת שטחים לייעוד ציבורי שירתה לא רק אינטרס ציבורי, אלא גם אינטרס של הבעלים.

הואיל ומדובר בתכנית ביוזמת הבעלים, ברי כי הסכמי ההעברה לא נעשו על רקע חשש או איום בהפקעת מקרקעין. להיפך, לבעלי הקרקע היה רצון להעניק את החלקה לציבור. זאת ועוד, המשא ומתן ארך שנים ארוכות עד שגובשה ההסכמה. לא הובאה כל ראיה על פגם כלשהו במהלך המשא ומתן. יתירה-מזו, לא הובאה כל ראייה לעניין התמורה שקיבלה העותרת כנגד העברת החלקה. מדובר בתמורה בדרך של ויתור על היטל השבחה, והגדלת אחוזי הבניה.

חשוב לזכור גם כי מטרת העותרת הינה להשיב לידיה את החלקה לשם עשיית רווח. לא מדובר בהענקת ההגנות הקבועות בדין במקרה של הפקעה אלא באינטרס כלכלי מובהק של העותרת. זאת ועוד, חלוף הזמן מאז העסקה מלמד כי העותרת לא ראתה כל פסול בהעברת המקרקעין מרצון לעיריה. אילו סברה כי מדובר בהעברה כפויה סביר כי היתה מעלה טענות נגד העסקה עוד לפני שנים רבות.

לעובדה שטרם מומש הייעוד הציבורי אין כל נפקות שכן המשיבות הבהירו כי החלקה עדיין דרושה לשימוש ציבורי. אין זה מקרה של שינוי מטרת ההפקעה למען השאת רווחים לרשות, אשר עשוי היה ללמד כי אין אינטרס ציבורי בהחזקת החלקה. העירייה עדיין מעוניינת בשימוש הציבורי אולם מתעכבת, אולי באופן בלתי-סביר, וממתינה להסדרת מקרקעין סמוכים כדי לגבש סופית את תכניותיה.

10. הפקעת קרקע על-פי סעיף 3 לפקודת הקרקעות מידי מי שמחזיק בקרקע
ב- רע"א (מרכז) 7359-10-12 {עיריית לוד נ' חיים פרבמן, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.02.13)} מחזיק בקרקע השייכת לרשות מקומית, קיבל הודעה על הפקעתה ופינויו ממנה, והגיש תביעה לסעד הצהרתי לפיו ככל שבכוונתה לתפוס חזקה בקרקע, עליה להגיש תביעה לפינויו. לשיטת המבקשות, הסמכות העניינית נתונה לבית-המשפט לעניינים מינהליים. בית-המשפט השלום דחה את הטענה ומכאן הוגשה בקשת רשות ערעור.

בית-המשפט המחוזי דן בבקשה כבערעור וקיבל אותה.

כאמור, סעיף 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כך:

"3. סמכויות שר האוצר
אם נוכח שר האוצר, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, כי דרוש או נחוץ הדבר לכל צורך ציבורי רשאי הוא:
(א) לרכוש את בעלותה של כל קרקע;
(ב) לרכוש את החזקה או את השימוש בכל קרקע לתקופה מסויימת;
(ג) לרכוש כל זכות שימוש בקרקע או כל זכות אחרת בה או עליה;..."

הנה-כי-כן קובעת פקודת הקרקעות, כי ניתן לרכוש בדרך של הפקעה זכויות נוספות בכל קרקע מלבד הבעלות, וביניהן גם חזקה או שימוש. עניין זה נדון גם על-ידי א' קמר בספרו {דיני הפקעת מקרקעין, כרך ראשון (מהדורה שביעית), 133 וההפניות המופיעות שם}:

"אין מניעה שהרשות המפקיעה, שבידיה זכות או טובת הנאה במקרקעין, תגדיל את היקף זכותה, או תגרום להסרתה של כל זכות נוגדת, בדרך של הפקעה. לשון אחרת: עצם העובדה, שבידי הרשות המפקיעה כבר קיימת זכות או טובת-הנאה במקרקעין, אינה שוללת את זכותה להפקיע את הבעלות המלאה בהם, או זכות אחרת, על-מנת לרוכשם כשהם נקיים מכל זכות נוגדת, ואין בעצם הפקעתה של זכות, הקיימת כבר בידי הרשות המפקיעה כדי לפגום בהפקעה. כך, לדוגמה, כאשר הרשות המפקיעה הינה הבעלים של מקרקעין המוחזקים בידי אחר, או כאשר הרשות הינה בעלים במשותף עם אחר במקרקעין, או כאשר לרשות מוקנית זכות מסויימת במקרקעין ולאחר מוקנית זכות אחרת באותם מקרקעין, אין מניעה שהיא תפקיע את הבעלות בהם, ובדרך זו היא תקבל את המקרקעין נקיים מכל זכות של אחר."

זאת ועוד, מסירת ההודעה למשיב על כוונת המבקשות לתפוס חזקה בשטח לפני שפורסמה ההודעה בדבר ההפקעה ברשומות, אינה פוגעת בתוקפה של ההפקעה {בג"צ 189/83 {סלים בילדינגס בע"מ נ' עיריית ירושלים - הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד לז(3), 215, 220 (1983)}.

נקבע, כי יש לראות בהליך של אישור התכנית לפיה הקרקע מיועדת לצורך ציבורי, כתחילתה של ההפקעה. הרשות רשאית לבחור מבין כל הדרכים החוקיות להשגת יעדים ציבוריים על-פי שיקול-דעתה {ע"א 9569/04 חוסין אחמד עבידאת נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.02.08)}, וכאן השתמשה הוועדה המקומית בסמכותה מכוח החוק, לפנות למנגנון של הפקעה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סמכויות שר האוצר