סמכותו של שר האוצר לחזור בו מרכישת הקרקע

1. כללי
סעיף 14 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"14. שינוי מטרת הרכישה ((תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
(1) פורסמה הודעה לפי סעיף 5, וכל עוד לא קנה שר האוצר חזקה בקרקע לפי סעיף 7, רשאי הוא לחזור בו, בין לגמרי ובין במקצת, מרכישת אותה קרקע, מתוך שימסור, באופן המפורט בסעיף 5, הודעה שהוא חוזר בו, לכל בני-אדם ששמותיהם נרשמו בספרי האחוזה כבעלי הקרקע, שמרכישתה הוא רוצה לחזור בו, או כבעלי כל זכות או טובת הנאה באותה קרקע, וכן לכל בני-אדם זולת בני האדם האמורים, שהגישו תביעה לאותה קרקע בהמשך להודעה על כוונה לרכוש אותה קרקע, שנמסרה לפי סעיף 5, ומתוך מילוי אחריה, ולאחר פרסום ברשומות של אותה הודעה, שהוא חוזר בו, תפוטר הקרקע הנזכרת באותה הודעה לגמרי מנפקותה של אותה הודעה על כוונה לרכוש אותה קרקע, לרבות חיוב לשלם פיצויים עליה.
(1א) פורסמה הודעה לפי סעיף 5, ומתקיים אחד מאלה בטרם קנה שר האוצר חזקה בקרקע לפי סעיף 7, יחזור בו שר האוצר מרכישת הקרקע לפי הוראות סעיף זה:
(א) לא פורסמה הודעה לפי סעיף 7 עד תום התקופה לפרסומה כאמור בסעיף (1א) של הסעיף האמור;
(ב) תמה תקופת התחלת הביצוע שנקבעה לגביה;
(ג) תם הצורך הציבורי שלשמו נדרשה הקרקע ושר האוצר לא החליט על צורך ציבורי אחר לפי הוראות סעיף 14א.
(1ב) (א) בסעיף זה, "בעל זכויות בקרקע" - מי שהיה במועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 בעל הקרקע, או בעל זכות או טובת הנאה בקרקע שבמועד החזרה מהרכישה טרם הסתיימה לפי תנאיה המקוריים, ולפי תנאיה המקוריים של הזכות או של טובת ההנאה ניתן לממשה בקרקע במועד החזרה מהרכישה, וכן מי שהועברו לו הזכויות האמורות בקרקע;
(ב) (1) קנה שר האוצר חזקה בקרקע לפי סעיף 7, ולא הוחל בביצוע של מטרת הרכישה בקרקע בתקופת התחלת הביצוע, או שלא היתה התחלת ביצוע כאמור ותם הצורך הציבורי שלשמו נדרשה הקרקע ושר האוצר לא החליט על צורך ציבורי אחר לפי הוראות סעיף 14א, ישיב שר האוצר לבעל הזכויות בקרקע את הזכויות שנרכשו ממנו לפי פקודה זו בהתאם להוראות סעיף זה ובכפוף לתנאים הקבועים בו (בסעיף-קטן זה: "זכות להשבה");
(2) לא הוחל בביצוע של מטרת הרכישה בקרקע מסויימת מתוך הקרקע שנרכשה, אך היתה התחלת ביצוע של חלק של ממש ממטרת הרכישה בקרקע שנרכשה או בחלק ממנה, והקרקע המסויימת עודה דרושה לביצוע של מטרת הרכישה, יראו לעניין סעיף זה כאילו היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה בקרקע המסויימת; לעניין זה, "הקרקע שנרכשה" - הקרקע שפורסמה לגביה הודעה לפי סעיף 5;
(ג) שר האוצר יודיע לבעל הזכויות בקרקע על זכותו להשבה כנגד השבת הפיצויים שקיבל ויבקשו להודיע בכתב למי שיקבע בהודעה ובתוך התקופה שיקבע בה ושלא תפחת משישה חודשים, אם ברצונו לממש את הזכות להשבה או אם העביר את זכויות בקרקע לאחר; הודיע בעל הזכויות בקרקע לשר האוצר כי העביר את זכויותיו בקרקע לאחר, יודיע שר האוצר לבעל הזכויות החדש בקרקע על זכותו להשבה כאמור בסעיף-קטן זה;
(ד) הודיע בעל הזכויות בקרקע, בכתב, בתוך התקופה שנקבעה לפי פסקה (ג) על בחירתו לממש את זכותו להשבה והשיב לשר האוצר את הפיצויים לפי הוראות סעיף זה, יחזור בו שר האוצר מרכישת הזכויות בקרקע בהתאם להוראות סעיף זה;
(ה) היו בעלים בקרקע, ובקרקע שהיא מקרקעי ישראל - חוכרים לדורות, ולא כולם הודיעו על בחירתם לממש את זכותם להשבה לפי פסקה (ד), יחזור בו שר האוצר מרכישת הזכויות בקרקע לגבי מי שהודיע על בחירתו לממש את זכותו להשבה;
(ו) בלי לגרוע מהוראות פסקה (ה), היו בעלים של זכויות אחרות מהמנויות בפסקה האמורה, ולא כולם הודיעו על בחירתם לממש את זכותם להשבה, רשאי שר האוצר לחזור בו מרכישת הזכויות האמורות בפסקה זו, כולן או מקצתן, ורשאי הוא לקבוע הוראות לעניין זה, באישור ועדת הכספים של הכנסת;
(ז) (1) הוראות סעיף זה לא יחולו אם קיימת תכנית בת-תוקף כמשמעותה בחוק התכנון והבניה לגבי הקרקע, ובשל התכנית חזרה מרכישת הקרקעי היא בלתי-אפשרית או שהתכנית אינה ניתנת למימוש בידי בעלי הזכויות בקרקע;
(2) לעניין פסקה (1), לא יראו תכנית בת-תוקף כתכנית שאינה ניתנת למימוש בידי בעל הזכויות בקרקע אלא לאחר שניתנה לבעל הזכויות בקרקע הזדמנות לפעול לשם שינוי התכנית לפי כל דין, לתכנית שתהיה ניתנת למימוש בידו, בתקופה שהורה שר האוצר, שלא תפחת משנתיים; שר האוצר רשאי להאריך את התקופה שהורה עליה, אם מצא כי קיים סיכוי סביר לשינוי התכנית בתוך התקופה המוארכת, לתכנית שתהיה ניתנת למימוש בידי בעל הזכויות בקרקע;
(ח) לא הודיע בעל הזכויות בקרקע כאמור בפסקה (ד), או שמסר הודעה כאמור אך לא השיב את הפיצויים לפי הוראות סעיף זה, רשאי שר האוצר להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך.
(2) מקום שחזר בו שר האוצר, בין לגמרי ובין במקצת, מרכישת כל קרקע לפי הוראות סעיפים-קטנים (1), (1א) או (1ב), יחולו הוראות אלה:
(א) בעלי הזכויות בקרקע זכאים לקבל משר האוצר כל אותן הוצאות שעמדו בהן בגלל ההליכים של רכישה, או בתוצאתם, ופיצויים על נזק, אם יש כזה, שהיו עשויים לעמוד בו בגלל ההודעה על הכוונה לרכוש אותה קרקע, שנמסרה לפי סעיף 5, או בתוצאתה, ואולם הם לא יהיו זכאים לקבל פיצוי בשל אי-השימוש בקרקע או בשל העדר ההנאה ממנה בתקופה שבה היתה בחזקתו של שר האוצר אלא כמפורט בסעיף-קטן זה;

(ב) בעל הזכויות בקרקע ישיב לשר האוצר את סכום הפיצויים שקיבל בעד הקרקע או טובת ההנאה בקרקע, לפי העניין, כשהוא צמוד למדד לפי שיעור עליית המדד ממועד קבלת הפיצויים ועד מועד החזרתם בפועל, בתוספת ריבית צמודה בגובה מחצית השיעור שנקבע, לעניין ההגדרה "הפרשי הצמדה וריבית" לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: "חוק פסיקת ריבית והצמדה");
(ג) לא קיבל בעל הזכויות בקרקע פיצויים בעד הקרקע או בעד טובת ההנאה בקרקע, לפי העניין, ישלם לו שר האוצר, ריבית צמודה כאמור בפסקה (ב), על סכום הפיצויים שהיה זכאי לקבל לפי פקודה זו, ממועד תפיסת החזקה בקרקע ועד המועד שבו חזר בו שר האוצר מהרכישה, ובעל הזכויות בקרקע לא יהיה זכאי לפיצויים האמורים;
(ד) (1) היה שווי זכויותיו של בעל הזכויות בקרקע במועד שבו הודיע על בחירתו לממש את זכותו להשבה כאמור בסעיף-קטן (1ב) (בפסקה זו - מועד ההודעה) גבוה משוויין ערב הרכישה על-ידי שר האוצר בשל השקעות ופעולות להשבחת הקרקע שביצע לגביה שר האוצר או מי מטעמו, לרבות פעולות תכנון שיזם, ישלם בעל הזכויות בקרקע לשר האוצר, בתוך שנתיים ממועד ההודעה, תשלום בשיעור היטל ההשבחה שהיה משתלם בידי בעל הזכויות בקרקע לוועדה המקומית אילו היה מחוייב בהיטל השבחה לפי הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה במועד ההודעה, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית צמודה בשיעור שנקבע לעניין ההגדרה "הפרשי הצמדה וריבית", לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, ממועד ההודעה ועד מועד התשלום בפועל (בסעיף-קטן זה: "תשלום בעד ההשבחה");
(2) לא שילם בעל הזכויות בקרקע את התשלום בעד ההשבחה עד המועד שבו השיב לו שר האוצר את הזכויות בקרקע, יוטל שעבוד על זכויות בעל הזכויות בקרקע לטובת שר האוצר; היתה הקרקע רשומה בפנקסי המקרקעין, תירשם, לפי בקשת שר האוצר, הערה בשל השעבוד; נרשמה הערה כאמור, לא תירשם כל פעולה להעברת זכויותיו של בעל הזכויות בקרקע; אישר שר האוצר כי שולם התשלום בעד ההשבחה, יבוטל השעבוד ותימחק ההערה;
(3) התשלום בעד ההשבחה ייקבע בידי השמאי הממשלתי הראשי או שמאי שהוא הסמיך לכך, בתוך 60 ימים מהמועד שבו בעל הזכויות בקרקע הודיע על בחירתו לממש את זכותו להשבה כאמור בסעיף-קטן (1ב); חלק בעל הזכויות בקרקע על הקביעה כאמור, יחולו הוראות סעיף 9א, בשינויים המחוייבים;
(ה) השבת הקרקע לבעל הזכויות בה תיחשב מימוש זכויות כהגדרתו בפסקה (3) להגדרה "מימוש זכויות" שבתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה ולעניין זה יחולו, בשינויים המחוייבים, הוראות סעיף 21 לתוספת האמורה; הוראות סעיפים 102 ו- 103א לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963, יחולו, בשינויים המחוייבים, לעניין המס ששילם בעל זכויות בשל רכישת הזכויות על-ידי שר האוצר, כאילו נתבטלה הרכישה.
(3) במקרה סכסוך בדבר סכום כל הוצאות או פיצויים או ריבית או החזר פיצויים העשויים להשתלם לפי סעיף-קטן (2), רשאים היועץ המשפטי לממשלה או בעל הזכויות בקרקע לפנות לבית-המשפט בבקשה לקבוע את סכומם."

סעיף 14 לפקודת הקרקעות מקנה לשר האוצר את הסמכות לבטל הפקעה. בעבר היתה מקובלת הגישה לפיה סעיף 14 לפקודת הקרקעות אומנם מסמיך את שר האוצר לבטל הפקעה כאשר המקרקעין אינם דרושים לו, אולם הסעיף אינו מטיל עליו חובה להחזירם לבעליהם. על גישה זו נמתחה ביקורת נוקבת והיא בוטלה בהחלטת בית-המשפט בהלכת קרסיק {בג"צ 2390/96}.

בהלכת קרסיק קבע בית-המשפט כי במקום בו חדלה להתקיים המטרה הציבורית אשר שימשה בסיס להפקעת מקרקעין לפי פקודת הקרקעות, ההפקעה מתבטלת וככלל {בכפוף לחריגים} יש להחזיר את המקרקעין לבעל המקרקעין שממנו הם הופקעו.

כיום תנאי לחוקיותה של הפקעה הינו כי קיימת מטרה ציבורית אשר למענה הופקעו המקרקעין. על המטרה הציבורית או הצורך הציבורי להמשיך ולהתקיים לא רק בעת ההפקעה, אלא לאורך כל "חיי" ההפקעה {ראו: עע"מ 1369/06 הלל הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פ"ד סב(4), 634 (2008)}.

על-אף חשיבותה של הלכת קרסיק סוגיות שונות הקשורות ליישומה טרם הוכרעו, בין היתר נותרה ללא הכרעה שאלת תחולתה בזמן, קרי האם תחולתה תהיה פרוספקטיבית או רטרואקטיבית ותחול גם על הפקעות שהתרחשו בעבר, כאשר גם המטרה הציבורית פגה בעבר {ראו: בג"צ 3100/05 רבקה שטוקלמן נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-על 2009(3), 2412 (2009)}.

ב- בג"צ 3198/05 {הלמוט גאורג למלה נ' עיריית תל אביב, תק-על 2011(2), 3061 (2011) (להלן: "עניין הלמוט")} נקבע כי בדיני הפקעה לצרכי ציבור משמשים שני עקרונות יסוד מנוגדים. באחד מהם, ניצבת זכות היסוד של הפרט לקניין, אשר מעמדה כזכות חוקתית המעוגנת במסגרת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. לזכות הקניין שני פנים, האחד - כלכלי, והאחר - קשר רגשי אל הקניין {בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1), 309 (1996)}.

מנגד, ניצב אינטרס ציבורי המצריך לעיתים הקצאת קרקע עבור צרכי הכלל, ומחייב הפקעת רכושו של הפרט לטובת הכלל. במרחב זה שבין ערכים נוגדים אלה, התפתחו דיני ההפקעות, הבנויים על איזון עדין בין שני כוחות אלה.

חוקים שונים מקנים סמכויות הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור, ובראשם - פקודת הקרקעות, המקנה לשר האוצר סמכות רחבה להפקיע קרקע לצורך ציבורי. הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור מחייבת עמידה בשלושה תנאים: צורך ציבורי מסויים ומוגדר; קיום זיקה בין הצורך הציבורי המסויים לבין המקרקעין המסויימים המיועדים להפקעה וטעם לממש את הצורך הציבורי בדרך של הפקעה דווקא. ב- בג"צ 307/82 {לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2), 141 (1983)} נקבע כדלקמן:

"ההפקעה... חייבת להיעשות לצורך ציבורי מסויים, כגון הקמת בית ספר או גן ציבורי. הרשות המפקיעה אינה רשאית לתת עיניה בחלקה מסויימת רק משום שנאה היא, ולהפקיע אותה רק משום שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט ברבות הימים. אין הרשות רשאית להפקיע מקרקעין אלא אם הם אמורים ומתאימים לשמש צורך מסויים"
{בג"צ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הרצליה, פ"ד מח(2), 622 (1994)}.

ככלל, מעשה ההפקעה נדרש לעמוד במבחן המידתיות על שום פגיעתו בזכות הקניין הפרטי המהווה זכות יסוד של הפרט. נדרשת לצורך כך התאמה בין האמצעי למטרה, בבחינת התאמת הקרקע המסויימת להגשמת הצורך הציבורי לשמו הופקעה. בחירה באמצעי שפגיעתו פחותה, כלומר פגיעה בזכות הקניין במידה המינימלית ההכרחית להשגת המטרה הציבורית, וכן קיומו של יחס ראוי בין התועלת לציבור לבין הנזק לפרט הצפוי מההפקעה {דנג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4), 68 (1995); ע"א 396/98 מדינת ישראל נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(3), 145 (2004)}.

במשפט עלתה השאלה העקרונית מה הדין בהפקעה כאשר הצורך הציבורי שלשמו הופקעה הקרקע שוב אינו קיים, או כאשר הרשות עושה שימוש בקרקע שלא למטרה שלשמה נעשתה ההפקעה. בהלכת קרסיק נקבע כי ההפקעה כפופה לקיום הצורך הציבורי בקרקע לכל אורך חייה, ולא רק בנקודת הזמן של מעשה ההפקעה הראשוני. על-כן, כאשר חדלה המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין מלהתקיים, מתבטלת ההפקעה, ובעל המקרקעין המקורי זכאי להשבת המקרקעין לידיו, בין בעין, ובין בשווה כסף {יצחק קלינגהופר "צמידות של קרקע מופקעת לייעודה" עיוני משפט ב 874, 876 (תשל"ב-תשל"ג)}. וכן כך גם כדברי השופט חשין בהלכת קרסיק:

"...אכן, צמידותה של קרקע מופקעת לייעוד ציבורי עשויה שתתחייב מזכות הקניין של הפרט, וזכותו של הפרט ראוי לה כי תעמוד לו - על דרך העיקרון - והקרקע תחזור לחזקתו משתם השימוש הציבורי בה. עם חלוף המטרה הציבורית חולפת עימה גם הלגיטימיות של המשך החזקת הקרקע בידי הרשות, ובבעלותה."
{ה"פ (יר') 186/96 בנייני מידות בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ"מ תשנ"ז(ב), 418 (1998)}

כאמור, לא הכריע בית-המשפט בהלכת קרסיק במספר היבטים הקשורים בביטול הפקעה מחמת העדר צורך ציבורי, ובין היתר, בעניין התחולה מבחינת הזמן של עיקרון החזרת הקרקע לבעלים המקורי בחדילת הצורך הציבורי - האם יחול פרוספקטיבית מאז הלכת קרסיק או גם רטרוספקטיבית על הפקעות שבוצעו קודם למתן ההלכה, ובאילו תנאים.

בית-המשפט קרא למחוקק להסדיר היבט זה בחקיקה בין שאר העניינים שהלכת קרסיק לא הכריעה בהם.

ביום 18.2.10 התקבל חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 {להלן: "תיקון מס' 3"} אשר עיגן בהוראותיו השונות את ההכרה בזכותו של בעל קניין מקורי להשבת מקרקעיו שהופקעו, בין היתר, במקום שמטרת ההפקעה לא מומשה במהלך תקופה שהוגדרה, ובהתקיים תנאים מסויימים {סעיף 14(1ב)(ב)(1) לפקודת הקרקעות}. הוראת התחולה והוראות המעבר שבתיקון מס' 3, מגדירה את היקף התחולה בזמן של זכות ההשבה של הקרקע הנתונה לבעלים המקורי {ע"א 2281/06 אבן זוהר נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.04.10)}.

סעיף 27 לתיקון מס' 3 קובע כדלקמן:

"27. תחולה והוראות מעבר
(א) בכפוף להוראות סעיף זה, יחול חוק זה על קרקע שפורסמה לגביה הודעה לפי סעיף 5 לפקודה, כנוסחו בסעיף 5 לחוק זה, ביום תחילתו של חוק זה (בסעיף זה: "יום התחילה"), ואילך.
(ב) בקרקע כמפורט להלן, רשאי שר האוצר או שר התחבורה והבטיחות בדרכים, לפי העניין, להשתמש לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך...
(1) ...
(2) קרקע שביום התחילה חלפו 25 שנים לפחות ממועד פרסום ההודעה לגביה לפי סעיף 7 לפקודה."

תיקון מס' 3 חל על כל ההפקעות על-פי פקודת הקרקעות, כאשר יום תחילת התיקון ב- 15.02.10 מהווה "קו פרשת המים" לעניין זה. התנאים הבסיסיים לזכות ההשבה של הקרקע, המעוגנים על-פי התיקון בסעיף 14(1ב) לפקודת הקרקעות, חלים באופן פרוספקטיבי על הפקעות שנעשו לאחר תחילת התיקון לפקודה, ובהתאם להוראותיו. אשר להפקעות שבוצעו קודם לתיקון הפקודה, מבחין התיקון בין סוגי הפקעות ישנות: אלה שבוצעו למעלה מעשרים וחמש שנים לפני מועד התיקון, שלגביהן לא תחול זכות השבה כלל {סעיף 27(ב)(2) לתיקון}. בקרקעות אלה רשאית המדינה להשתמש לכל מטרה שהיא בלא פיצוי נוסף. אשר להפקעות ישנות שבוצעו פחות מעשרים וחמש שנים לפני התיקון, בעניינן תקום זכות השבה לבעל הקניין בכפוף לתנאים מיוחדים, השונים במובנים מסויימים מהתנאים הבסיסיים הנדרשים לקיום זכות השבה בהפקעות חדשות על-פי סעיף 14(1ב) לפקודת הקרקעות.

בעניין הלמוט הנדון על-פי פקודת הקרקעות, קבע בית-המשפט, כי מקרה זה נכנס לגדרה של הוראת ההתיישנות החלה על הפקעות ישנות שבוצעו למעלה מעשרים וחמש שנים לפני מועד תחילת תיקון מס' 3. ההקנייה של החלקות לעיריית תל-אביב במסגרת ההפקעה בוצעה לכל המאוחר באפריל 1948. עד ליום תחילתו של התיקון ב- 15.02.2010 חלפו כ- 62 שנים. בנסיבות אלה, קובע התיקון לפקודה כי זכויות בעל הקניין להשבת הקרקע, או להשבת תמורתה אינן עומדות לו, ושר האוצר רשאי להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא בלא תשלום פיצוי נוסף, לרבות העברת הבעלות בקרקע לאחר. וזאת, גם אם מטרת ההפקעה לא מומשה {ע"א 9631/05 ארד נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.12.10)}.

בקביעת הוראות התחולה והמעבר, ביקש המחוקק לאזן מצד אחד בין ההכרה בזכות בעל הקניין הפרטי להשבת קניינו כאשר מטרת ההפקעה אינה ממומשת, לבין הקלת הנטל על הרשות הציבורית שהיה מוטל עליה אילו חויבה בחיובי השבה כספיים בגין הפקעות מן העבר הרחוק, מן הצד השני. זאת, בפרט, לנוכח מורכבות המצבים הנוצרים במהלך השנים המולידים לא אחת אינטרסים נוגדים של גורמים שונים ביחס לקרקע, בצד קשיי הוכחה, ולאור אינטרס ההסתמכות של המדינה לאורך שנים על המצב המשפטי שקדם להלכת קרסיק {הצעת חוק תיקון מס' 3 (ה"ח ממשלה 237, 5.6.2006 בעמ' 414); בג"צ 9614/03 אבני דרך בע"מ נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.12.10)}.

בעניין הלמוט קבע בית-המשפט כי דין העתירה להידחות נוכח הוראתו המפורשת של סעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות, הקובע כי הפקעה ישנה שבוצעה למעלה מעשרים וחמש שנים בטרם תחילתו של תיקון מס' 3, אינה מצמיחה זכות להשבת הקרקע לבעליה גם אם המטרה הציבורית שלשמה הופקעה אינה ממומשת. מכאן, שאפילו נשתיירה לעותר זכות או זיקה לקרקע מכוח היותו יורש של בעליה ההיסטוריים, הוא אינו יכול לממשה מכוח הוראות התחולה של התיקון לפקודה.

ב- ת"א (ת"א) 49290-07 {ערבליך ברוך ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-של פורסם באתר האינטרנט נבו (10.09.13)} החלקה הופקעה מידי המנוח עוד בשנת 1958, למטרת הקמת המחנה הצבאי "סירקין". פיצויי ההפקעה הופקדו בשנת 1982 אצל האפוטרופוס הכללי בהעדרו של המנוח, שחלקתו הוכרזה כעזובה. עד שנת 1983, יועדה החלקה, לפי הוראות התכנון, ל"אזור מגורים א" ובשנה זו הומר ייעוד החלקה ל"שטח ציבורי פתוח ודרך חדשה" {לפי תכנית 1254}. בשנת 1991 הוחלה על החלקה תכנית לפיה הוסב ייעוד החלקה ל"אזור מגורים א' מיוחד". בשנת 1996 או בסמוך בוטלה ההפקעה והחלקה שווקה ליזמות פרטית, להקמת בתים צמודי קרקע.

ביטולה של ההפקעה ושיווק החלקה לגורמים פרטיים, עורר את יורשי המנוח לתבוע פיצויים בשל מה שהם רואים כהתעשרות הנתבעים על גבם.

שאלה זו של יישום מטרת ההפקעה, כמו גם ביטולה, התעוררה בהקשרים שונים ונדונה ביחס למצב החוקי, שהשתנה במהלך העשור האחרון.

בית-המשפט קבע כי פסקי-הדין שבהם קיימת התייחסות ישירה לעניין זה הינם מעטים. הראשון, שניתן לאחר התיקון לחוק הינו פסק-דין ארד {ראה לעיל}. בארד נדון ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים בהמרצת פתיחה 51/94 {שניתן ביום 21.08.05} {להלן: "ארד הקודם"}. ארד הקודם נדון קודם לכניסת התיקון לתוקף ובו נקבעה זכאותם העקרונית של התובעים לפיצוי בגין ביטול ההפקעה. אלא, שתביעתם נדחתה כיוון שנמצא, כי בנסיבות העניין לא תהא ההשבה לצודקת.
בית-המשפט קבע בארד, כי לאור הוראת המעבר, שבתיקון לחוק, פטורה המדינה מפיצוי לגבי הפקעות שנעשו לפני יותר מעשרים וחמש שנה. כיוון, שההפקעה בארד נעשתה אף היא לפני למעלה מעשרים וחמש שנה מאז התיקון לחוק, לא קמה לתובעים הזכות לפיצוי.

שופטי הרוב בארד הוסיפו וקבעו, כי התיקון לחוק לא הותיר כל מסלול תביעה אלטרנטיבי מכוח החוק לעשיית עושר, כאשר בדעת מיעוט ציין השופט דנציגר, כי עדיף להותיר שאלה זו בצריך עיון.

דעת הרוב מפי השופטת פרוקצ'יה נוסחה במילים אלה:

"תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות, הוא חוק ספציפי הדן במאטריה המיוחדת של זכות השבה של בעל קניין פרטי בקרקע שהופקעה למטרה ציבורית, נוכח אי-קיום מטרת ההפקעה, או עקב מיצוייה. לאור ההסדרה הספציפית של סוגיה ספציפית זו בחקיקה מפורטת נראה, לכאורה, כי נשללות עילות תביעה להשבת קרקע מופקעת שמטרתה הציבורית אינה מקוימת מכוח הדין הכללי, ובכלל זה, עילת השבה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט. לפיכך, נראה, כי עם כניסת תיקון מס' 3 לתוקפו, פקעה מאליה עילת התביעה עליה בקשו המערערים לבסס לראשונה את תביעתם להשבה בגין אי-מימוש מטרת ההפקעה של החלקה. לאור זאת, ניתוח הזכות להשבה של המערערים על-פי עילת עשיית עושר הפך, למעשה, למיותר."

גם כאן דחה בית-המשפט את התביעה.

ב- ת"א (יר') 9553-07 {שמאי הירש נ' מדינת ישראל שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.05.12)} נדחתה תביעה לשלם לתובעים את ההפרש - למעלה מ- 3 מיליון שקלים - בין התמורה שקיבלה המדינה עבור החכרת חלקת מקרקעין שהופקעה בשנת 1968 מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, ושנרכשה על-ידי הוריהם בשנת 1978 {תוך שהומחו להם כל הזכויות הקשורות בהפקעה או הנובעות ממנה}, לבין סכום הפיצוי המשוערך שקיבלו הוריהם עבור ההפקעה.

הטעם העיקרי לדחיה היה נעוץ בחסימת התביעה על-ידי הוראות התחולה והמעבר של החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010. בנוסף נקבע, כי אפילו לא היתה נחסמת התביעה בגין כך, בנסיבות העניין אין לומר כי השימוש במקרקעין המופקעים חורג ממטרת ההפקעה.

2. הפסיקה שלפני התיקון
2.1 הזכות לחזור מן ההפקעה מוגבלת לתנאים המפורשים בסעיף 14
ב- בג"צ 224/72 {גאולת הכרך בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד כו(2), 155 (1972)} שר האוצר הפקיע שטח אדמה שהיה רכוש החברה העותרת ואף שולמה לה פיצויים בגין ההפקעה. לטענת העותרת נעשתה ההפקעה לצורך מתקן צבאי, שהוקם בקרבת מקום, וסלילת כביש. בשלב מסויים נודע לה כי חלק קטן מהשטח שהופקע, כדונם בערך, בולט מעבר לכביש האמור ולכן ביקשה העותרת משר האוצר לבטל את ההפקעה לגבי אותו חלק. לאחר שהשר לא נענה פנתה העותרת בעתירה דנן וביקשה סעד של הצהרה, שההודעה שניתנה בהתאם לסעיפים 5 ו- 7 לפקודה, ניתנה שלא כדין במידה שהיא מתייחסת לחלק הנ"ל.
בית-המשפט לא נענה לעתירה.

"על-פי סעיף 14(1) לפקודה הנ"ל, רשאי שר האוצר לחזור בו, בין לגמרי ובין במקצת, לגבי רכישת קרקע שהיתה נושא ההודעה. ואולם זכות זו מוגבלת לתנאים המפורשים בהמשך לסעיף-קטן 1 של סעיף 14 הנ"ל. בעניין דנא, כל שטח האדמה היה מוחזק זה שנים רבות בידי רשויות המדינה, ופגה זכותו של שר האוצר לבטל את ההפקעה."

בנוסף, ציין בית-המשפט, כי בינתיים פרסם השר גם הודעה לפי סעיף 19 לפקודה, אשר על פיה קם הקניין בשטח שהופקע למדינה, ודרישת העותרת היא למעשה דרישה שהמדינה תעביר לה חלק מהרכוש אשר הוא בבעלותה.

עוד נאמר, כי מששולמו הפיצויים על כל השטח שהופקע, לפי דרישת העותרת, וחלפו כחמש שנים מן ההפקעה, אין זה מן הראוי שבית-המשפט הגבוה לצדק יתעכב, ויהפוך סדרי הקניין באדמה על פיהם.

2.3 אין שר האוצר זכאי לחזור בו מההפקעה, כשניתן צו הקנייה לפי סעיף 19
ב- בג"צ 282/71 {מוריס בניין נ' שר האוצר, פ"ד כה(2) 466 (1971)} פנה העותר למינהל מקרקעי ישראל וביקש שחלקות שהופקעו ממנו יוחזרו לבעלותו, לאחר שהן פונו על-ידי צה"ל שישב בהן. יצויין כי בגלל סכסוכים שפרצו בין בעלי החלקות, טרם שולמו פיצויים בגין ההפקעה.

העותר טען כי משבטל הצורך שלשמו הופקעו החלקות, חייב המשיב להחזירן לבעליהן הקודמים, ואם יש למשיב צורך באותם מקרקעין למטרה אחרת, הרי עליו להפקיעם מחדש ולשלם פיצויים לבעליהם לפי השווי בעת ההפקעה החדשה.

כב' השופט י' כהן קבע כי העותר לא הצביע על כל דין, לפיו חייב המשיב להיענות לדרישותיו.

"כל מעשה הפקעה יש בו מידה מסויימת של "עוול" כלפי בעלי הנכס, אך זהו קרבן שנדרש היחיד להקריב לטובת הציבור."

בא-כוח העותר ניסה להיעזר בהוראות סעיף 14 לפקודה, שבהן הוסמך שר האוצר לחזור בו מההפקעה במקרים מסויימים. בית-המשפט ציין כי סעיף זה הוא משענת קנה רצוץ לעותר, כי נאמר בו במפורש, שאין שר האוצר זכאי לחזור בו מההפקעה, כשניתן צו הקנייה לפי סעיף 19, כפי שקרה במקרה זה.

"אף אם הכוונה בהוראה הנ"ל היא, שאין זכות לשר האוצר ללא הסכמת הבעלים הקודמים לבטל את ההפקעה אחרי צו הקנייה, אך הוא יכול לבטל הפקעה גם בשלב זה בהסכמת הבעלים, עדיין אין למצוא באותו סעיף כל יסוד לחייב את שר האוצר לבטל את ההפקעה."

בית-המשפט העיר כי חוק התכנון והבניה, היה נדיב יותר בעניין והורה, בסעיפים 195 ו- 196, שאם חל שינוי ביעד מקרקעין שהופקעו או נרכשו לפי אותו החוק, יש לבעלים הקודמים זכות לרכוש בחזרה מקרקעין אלה במחיר שלא יעלה על מחיר הרכישה בצירוף שווי ההשבחה או, אם הופקעו ללא פיצויים, לקבלם בחזרה.

"ייתכן שרצוי לחוקק הוראות דומות לגבי כל מקרקעין שהופקעו לצרכי ציבור, אך עניין זה הוא בסמכותו ובשיקולו של המחוקק."

2.4 סעיף 14(2) קובע את זכותו של האזרח לפיצויים על הפקעה שבוטלה - לא ניתן לאכוף הפקעה על שר האוצר מחובתו של שר האוצר לחזור בו ולסגת מצעדי הפקעה אם הגיע למסקנה ששוב אין צורך ציבורי בקרקע האמורה; הצהרה של הרשות המפקיעה על כוונתה להפקיע אין בה די כדי להעביר את זכות החזקה והחזקה בקרקע לידיה. "העברת חזקה" משמעה מסירת חזקה ונטילתה.

ב- המ' (ת"א) 3927/77 {עזבון שמחה בורוביץ ז"ל נ' הוועדה המקומית נתניה, (לא פורסם)} הגיש המבקש תביעה לפיצויים נגד המשיבה בגין קרקע שהופקעה מידו, תביעה המבוססת על סעיף 9 לפקודת הקרקעות. בישיבה הראשונה שהתקיימה בתיק זה הודיע בא-כוח המשיבה כי המשיבה חזרה בה מן ההפקעה, והדבר נמצא בהליכי ביצוע מתקדמים. לפיכך, ישאר המבקש הבעלים של חלקותיו, כמקודם.

בא-כוח המבקש טען כי לא היתה סמכות למשיבה לחזור בה מן ההפקעה ולבטלה.

ההוראה המפורשת היחידה שבחוק, הדנה בסמכותו של שר האוצר לחזור בו מרכישת הקרקע, כלולה בסעיף 14(1) לפקודת הקרקעות. המשיבה הלכה בדרך האמורה בסעיף זה והחלטתה אף פורסמה בילקוט הפרסומים.

לטענת המבקש, כאמור, לא היה בסמכותה של המשיבה לבטל את ההפקעה, וזאת משום שאין הוראה מפורשת בחוק המסמיכה את המשיבה לעשות כן, וכוונתו לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

השופט בן-דרור קבע, תוך שהוא מצטט את סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, כי העניין דנן נדון כולו, ובהרחבה, בסעיף 14 לפקודת הקרקעות.

"טעותו היסודית והעיקרית של המבקש, כך נראה לי, נעוצה בהתעלמותו הגמורה ממטרותיו של החוק ומן הסייגים וההגבלות שבמסגרתם פועלות הרשויות השונות. ההנחה, ממנה יתד וממנה פינה, לפעולת המשיבה היא שקיים "צורך ציבורי" להפקעת הקרקע: אם מלכתחילה לא היתה קיימת מטרה ציבורית כלשהיא- נשמט היה יסוד ההפקעה (ראה: קמר דיני הפקעת מקרקעין, 13, 21). עתה, שהוברר למשיבה כי שוב אין צורך כלשהו בקרקע הנדונה, הכיצד תמשיך היא בהליכי הפקעתה?"

זאת ועוד:

"העובדה שהמחוקק לא הזכיר כלל, ולו ברמז, את האפשרות ששר האוצר יהיה נתפש על צעדו הראשון, ויחוייב להשלים את הליכי ההפקעה, וכלל תשלום פיצויים עבור הנכס שהופקע, עובדה זו מלמדת שרעיון זה כלל לא עלה על דעתו, ולא היה בכוונתו של המחוקק. איפכא מסתברא: על-פי מטרותיו של החוק לא היה מקום כלל להתקין הוראה מעין זו. ברי לי, שמחובתה של המשיבה היה לחזור בה ולסגת מצעדי ההפקעה שעה שהגיעה להחלטה ולמסקנה ששוב אין צורך ציבורי בקרקע האמורה."
טען המבקש בהמשך שהחוק הדן בעניין, לאמור סעיף 14 לפקודת הקרקעות הנ"ל, קובע סייגים לסמכותו של שר האוצר לחזור בו מן ההפקעה, ואחד מהם, הנוגע לעניין זה, דן בסוגיה של תפיסת החזקה. לאמור, טענת המבקש היא שהמשיבה קנתה חזקה בקרקע האמורה, ולפיכך אין בידה לחזור בה. את טענתו זו אין המבקש מבסס על תפישת חזקה, מבחינה מעשית או עובדתית. לשיטתו של המבקש ניתן לדלות מסקנה זו, בדבר מסירת החזקה, מלשונו של החוק, ולדעתו אין נפקא מיניה אם היתה תפישת חזקה במקרקעין למעשה. על-פי סעיף 7 לפקודת הקרקעות מוסיף ואומר המבקש, ניתנה הסמכות לשר האוצר להורות לכל אדם למסור את החזקה, ועל-פי ההודעה שפורסמה בילקוט הפרסומים הודע למבקש כי המשיבה מתכוונת לקנות מיד חזקה בקרקע האמורה, וכן נאמר בה כי כל אדם המחזיק בקרקע נדרש למסור מיד את החזקה בה. בדרך של צירוף עניין לעניין - כך טוען המבקש - יש להסיק שנמסרה למשיבה החזקה בנכס.

לדעה זו לא הסכים בית-המשפט.

"עיון בסעיפי החוק ובמקורות הנ"ל מלמד לדעת, כך נראה לי, שכוונת המחוקק, במקרה הנ"ל, היתה לביטוי מוחשי ומעשי כלשהו, הן מצד המבקש כמוסר חזקה בקרקע, הן מצד המשיבה כנוטלת החזקה בה. הודעת המשיבה על כוונתה לרכוש קרקע (סעיף 5 לפקודת הקרקעות הנ"ל), או זכאותה להיכנס לקרקע (סעיף 7(2)) - כל אלה דברים ערטילאיים הם המעידים על כוונת המשיבה ועל תכניותיה, ומכל אלה זכאית היא לחזור בה על-פי סעיף 14 לפקודה. שאם לא תאמר כן, ממילא גזירה היא שהמשיבה - מיד עם עשותה צעדיה הראשונים ופרסום כוונותיה - שוב לא תוכל לחזור בה והיו רואין אותה - בהיעדר תגובת המבקש "שלא ערער" - כאילו תפסה חזקה בקרקע. וכאמור, פירוש מרחיק לכת מסוג זה, אין אני מוכן לקבל.
11. כבר הזכרתי, שעל-פי הגדרת המושג "תפיסת חזקה" בחוקים שונים, מופיע מימד מוחשי מצידם של הנוגעים בדבר: מוסר החזקה ונוטלה...
לא יתכן שנאמר, כפי שמבקש מאתנו לעשות המבקש בתיק זה, שאין צורך במעשה כלשהו מצד בעל הקרקע המעיד על מסירת החזקה, ומאידך אין צורך שנוטל החזקה יבטא נטילה זו במעשה כלשהו. לטעמי, הצהרת המשיבה על כוונתה (ופרסום כוונתה זו במשמע) להפקיע קרקע אין בה די - אפילו שתק המבקש ולא הגיב - כדי להעביר זכות החזקה והחזקה בקרקע מידיו של המבקש לידיה של המשיבה."

לגבי שאלת ההוצאות נאמר כי על-פי סעיף 14(2) לפקודת הקרקעות, זכאי המבקש "לקבל משר האוצר כל אותן ההוצאות שעמדו בהן בגלל ההליכים על רכישה, או כתוצאתם...". באשר לשאלת הפיצויים על הנזק שנגרם למבקש, אם נגרם, הסכימו שני הצדדים כי עניין זה ידון בנפרד כאמור סעיף 14(3) לפקודה.

2.5 הודעה על ביטול הפקעה ותביעת פיצויים בגין נזק - מהו ה"נזק"?
ב- ע"א 27/54, 35/54, 37/54 {אהרן ולירו ואח' נ' עיריית ירושלים, פ"ד ט(3) 1730 (1955)} נדונו תביעות פיצויים, לפי סעיף 14(2) לפקודה, עקב ירידת מחיר הקרקע בין מועד שליחת הודעה בדבר כוונה לרכוש את הקרקע ובין מועד ביטול ההודעה. בית-המשפט מחוזי דחה את התביעות בעיקר מן הטעם שהמילים "נזק שנגרם" אינן כוללות לא מניעת רווח ולא נזק שאינו ישיר וממשי.

עוד קבע בית-המשפט קמא כי בין המועד בו ניתנה ההודעה לפי סעיף 5 ובין מועד ביטול ההודעה לפי סעיף 14 ירדו המחירים של מקרקעים בכלל וכתוצאה מזה גם של חלקות האדמה הנדונות. אולם, עובדה זו, כי ירד ערכה של קרקע אינה דייה כדי להוכיח כי נגרם למבקשים נזק על-ידי מתן ההודעה. אלא, כדי להוות נזק שהמשיבה אחראית לו, חסר נתון נוסף והוא הוכחה כי לולא ההודעה היו המבקשים מוכרים את המקרקעים הנדונים במועד ההודעה, או בכל מועד אחר שבין מועד ההודעה ובין מועד ביטול ההודעה במחיר גבוה משווי הקרקע בשעת ביטול ההודעה וכי מניעת קבלת מחיר כזה היא תוצאה ישירה ממתן ההודעה לפי סעיף 5.

בערעור טענו המערערים כי יש לפרש את המונח "נזק", שבסעיף 14(2) לפקודה, כאילו המדובר הוא בהפרת חוזה או בהשגת גבול.

כב' השופט ויתקון לא קיבל את הטענה וציין כי הפקודה אמנם מאפשרת לצדדים לשאת ולתת ולבוא לידי הסכם בדבר קביעת המחיר, ומשעשו כך, דומה ההתקשרות שביניהם מכמה בחינות לקשר של חוזה. אך בהעדר הסכם על המחיר אין לייחס לצדדים הסכם היפוטתי על יסוד מחיר השוק.

"הרי מיסודה של תביעת נזק בדיני חוזה הוא שעקב ההפרה נשלל מן המוכר הריווח, שנעשה כבר עם עשיית החוזה, ריווח שהוא בחינת חוב המגיע לו מן הקונה ושהמוכר זכאי לו על-פי החוזה שהבטיח לו מחיר גבוה. ריווח זה הוא ריווח ממומש-בזכות, אם כי עוד לא במזומנים - ושלילתו מהווה הפסד המצטמצם אמנם להפרש בין מחיר החוזה לבין מחיר השוק ביום ההפרה, כי המוכר חייב להקטין את הפסדו ולהביא בחשבון את ערך הקרקע הנשארת בידו. לכן, אפילו לא ימכור המוכר את הקרקע אחר ההפרה במחיר ירוד, הפסדו הוא הפסד ומידת ההפסד הוא מחיר החוזה בניכוי הסכום שהוא יכול להשיג על-ידי מכירת הקרקע ביום הפרת החוזה. נמצא כי בלא חוזה מכר מושלם ומחייב חסר הבסיס לתביעת הנזק, והיוצא מכאן שלא די בכך לבסס את התביעה על חוזה מדומה - היפוטתי, שכאילו נעשה בין הבעלים ובין הרשות. רק החוזה ממשי יכול ליצור זכות לקבל תמורת המכירה. ואילו במקרה של הפקעה אין לבעלים אלא זכות-בתלוי contingent) right), זכות שהיא כפופה לזכות הרשות למשוך את ידה מן ההפקעה ולבטל על-ידי כך את הזכות לקבל פיצויים בעד ההפקעה."

טענה אחרת של המערערים היתה כי הודעת הרכישה כמוה כהקפאת הקרקע ונשללה מהם הזכות לסחור בקרקע ולמכרה בריווח.

גם טענה זו נדחתה על-ידי השופט ויתקון, אשר קבע כי המערערים אמנם רצו למכור את הקרקע אך, למעשה, לא נעשה כל חוזה-מכר שנתבטל עקב ההפקעה.

ההפסד, שהמערערים סבלו מחוסר יכולתם למכור את הקרקע, במשך התקופה למן יום הודעת ההפקעה עד ליום ביטולה, אינה אלא הפסד פוטנציאלי, הפסד שלא היה ממומש.

"פעולת העיריה היתה חוקית והיא פעלה בהתאם לזכויותיה לפי הפקודה, אם כי אין הדעת נוחה מהחלטתה הפזיזה להפקיע קרקע בטרם היתה בטוחה, שיהיו בידיה האמצעים הכספיים הדרושים-לביצוע המשימה."

הנשיא אולשן, הסכים אף הוא שאין לדמות את המקרה דנן לתביעת נזיקים עקב עוולה אזרחית. סעיף 14 לפקודה מדבר על תשלום פיצוי בעד נזק שנגרם על-ידי פעולה חוקית, שבעקבותיה נגרם נזק לבעלי הקרקע, ובסעיף 14(2) מדובר על הנזק "שבעל הקרקע סבל", פירוש הדבר - לדברי הנשיא, נזק של ממש, ולא נזק היפותטי.

"הווה אומר, אין זה מספיק לטעון שאלמלא ההודעה לפי סעיף 5 יכול היה להימצא קונה שהיה מוכן לשלם עבור הקרקע מחיר גדול מן המחיר אשר קונה פוטנציאלי היה מוכן להציע אחרי ביטול ההודעה. ייתכן הדבר שאילו המצב היה אחר, דהיינו אילו בזמן ההודעה לפי סעיף 5 היו התובעים כבר קשורים עם קונה שהתחייב לשלם מחיר מסויים והחוזה הזה בוטל עקב ההודעה לפי סעיף 5, ולאחר ביטול ההודעה כבר לא יכלו התובעים למצוא קונה שייתן את אותו המחיר - אפשר היה לראות בזה נזק של ממש שנגרם לבעלי הקרקע."

השופט ברנזון בפסק-דינו ציין כי לדעתו עילת תביעתם של המערערים אינה נעוצה בתורת החוזים או בדיני נזיקים אזרחיים, אף לא בדרך של היקש או גזירה-שווה, כי אם בחוק הנדון גופא ובד' אמותיו בלבד, המסדיר את היחסים שבין הצדדים - הרשות המפקיעה מזה ובעלי הקרקע מזה - וקובע את חובותיהם וזכויותיהם ההדדיות. המערערים, זכאים רק לאותו הסעד שהחוק הנדון מעניק להם, וכאשר העיריה הודיעה על משיכת ידה מן ההפקעה, הסעד שלהם אינו אלא זה הקבוע בסעיף 14(2) לפקודה, כלומר - נוסף להוצאות שהוציאו המערערים בקשר לפעולות ההפקעה של העיריה - פיצויים על הנזק שסבלו {אם סבלו} לרגל ההודעה לפי סעיף 5 לפקודה. את הנזק הזה, ואותו בלבד, חייבת העיריה להיטיב.

"...קיימת לשונו של סעיף 14(2) שלנו כמות-שהוא, וממנה ברור בהחלט כי כאשר הרשות המפקיעה חוזרת בה מן ההפקעה, הפיצוי היחידי (מלבד החזרת הוצאות) שהיא מתחייבת בו הוא בעד הנזק שבעל הנכס סבל עקב הודעת ההפקעה, ועקב זה בלבד. לשון אחרת, הודעת הביטול מטעם הרשות המפקיעה על-פי סעיף 14(1) היא היוצרת ומפעילה את הזכות המיוחדת של בעל הקרקע לפיצויים על-פי סעיף 14(2) אך טיב הפיצויים האלה ושיעורם אינו אלא אלה שנגרמו לו בעטיה של הודעת ההפקעה עצמה."

2.6 חיוב בהוצאות בגין ביטול הודעת הפקעה
ב- ע"א 767/76 {עיריית רחובות ואח' נ' בית ברחובות ברחוב הרצל 178 בע"מ, פ"ד לא(3), 418 (1977)} פורסמה בחודש פברואר 1976 הודעה מטעם המערערות, מכוח סעיף 5 לפקודת הקרקעות, על כוונתן להפקיע חלקות אדמה מסויימות. יחד עם זה גם ניתנה הודעה על-פי סעיף 7 לפקודה לתפוס חזקת הרכוש שהופקע. למשיבה היה בית באזור הנדון ואילו יצאה ההפקעה לפועל, היתה זכאית לפיצויים.

ביום 06.09.76 פנתה המשיבה אל המבקשת השניה בדרישה לפצותה על ההפקעה ומשלא נענתה הגישה ב- 19 באותו חודש בקשה לבית-המשפט לקביעת הפיצויים.

הבקשה האמורה נדונה ב- 24 באוקטובר 1976 ואז הצביעו המערערות על-כך, שבחודש אוקטובר 1976 חזרה בה המערערת השניה מכוונתה להפקיע את נכס המשיבה. באותו יום טרם נתפרסמה הודעה על ביטול ההפקעה ברשומות. נוכח ההודעה ביקש בא-כוח המשיבה לפסוק לו "הוצאות גבוהות" ובין היתר, טען כי הוציא למעלה מ- 5,000 לירות על שמאות הנכס לצורך תביעת פיצויים. המערערות השאירו את עניין ההוצאות לשיקול-דעת בית-המשפט.

השופט הגיע למסקנה שעל המערערות לשלם למשיבה סכום כולל של 25,000 לירות הוצאות, והסכום האמור כולל גם את שכר השמאי. על-כך הערעור דנן.

כב' הנשיא זוסמן קבע, כי משהפקיעו המערערות את רכוש המשיבה היתה זו רשאית לפנות לבית-המשפט, כאמור בסעיף 9 לפקודה, כדי שזה יקבע את סכום הפיצוי המגיע לה, ולכן כאשר ביטלו את ההפקעה לאחר הגשת הבקשה לבית-המשפט, שבדין הוגשה, חייבות המערערות לשאת בהוצאות השמאי, הכלולות בסכום שנקבע, ובהתחשב בשווי הנכס השנוי במחלוקת, נאמר כי קביעת ההוצאות כאמור אינה מוגזמת כלל ועיקר גם אם המשפט נפסק בעודו באיבו.

עוד נאמר כי משהשתמש השופט, בהסכמת המערערות, בשיקול-דעתו כראוי, אין הן יכולות להישמע בטענות אשר מכוונות לקבוע את עצם החיוב. "לולא הסכימו לשאת בהוצאות בשל המשפט שהוגש כדין בעקבות הודעת ההפקעה, היה עליהן להבהיר זאת לשופט, והשופט היה פוסק בטענה זו. משנמנעו מלהעלות את הטענה לפני השופט וסמכו על שיקול-דעתו, מידת ההגינות מחייבת שלא יערערו על החלטת השופט אלא ישלימו עם מה שפסק".

2.7 הגדרת "בעל" בחוק מס רכוש וקרן פיצויים - חשיבות סיווגה של הזכות המופקעת
ב- ע"א 103/87 {קו מוצרי דלק בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד מד(1), 828 (1990)} המערערת היא חברה ממשלתית העוסקת בהולכתם והובלתם של נפט, דלק ומוצריהם. במסגרת תפקידיה עוסקת המערערת, בין היתר, בהנחת קווי צינורות דלק במעבה האדמה.

המשיב שלח למערערת דרישה לתשלום מס רכוש בגין רצועת קרקע, שהיא הניחה בה צינורות דלק, בהתאם להסמכה שקיבלה משר האוצר, בתוקף סמכותו לפי סעיף 22(2) לפקודת הקרקעות.

צויין, כי לאחר הנחת הצינורות, שב השטח הנדון לקדמותו והבעלים יכולים היו להמשיך ולהשתמש בו כמקודם וזאת, בכפוף למגבלה שהוטלה עליהם, שלא לטעת עצים עמוקי שורש.

לפני ועדת הערר טענה המערערת כי היא אינה "בעל" הרצועה, כהגדרתו של מונח זה בחוק מס רכוש. ולחילופין, כי הרצועה היא "קרקע חקלאית" הפטורה ממס. ועדת הערר סברה כי על המערערת חל סעיף (1)(ב) להגדרת "בעל" ואילו בית-משפט מחוזי סבר כי החלופה האמורה איננה חלה על המערערת שכן מדובר ברכישה כפויה אלא שעניינה נופל להגדרת "בעל", כאמור בסעיף (1א), לחוק מס רכוש וקרן פיצויים.

עמדת בית-המשפט היתה כי המערערת, כרשות מפקיעה, קנתה חזקה ברצועת הקרקע בה הונחו צינורות הדלק ואין היא יכולה לחזור בה מן ההפקעה, על-פי הוראות סעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות.
בערעור קיבל בית-המשפט העליון את עמדתה של המערערת לפיה אין לראותה כ"בעל" על-פי החלופה האמורה בסעיף (1א) להגדרת "בעל" בחוק מס רכוש, שכן כל שקיבלה מכוח ההפקעה היא זיקת הנאה, שאין עמה זכות להחזיק ברצועת הקרקע. לכן, לא התקיימה לגבי ההפקעה הנדונה מגבלת העדר ההדירות הקבועה בסעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות.

סיווגה של הזכות המופקעת חשוב, שכן מכוחו נגזר פועלו של סעיף 14 לפקודת הקרקעות, המסדיר את אפשרות החזרה מן ההפקעה, תוך קביעת סייגים להדירות. כאמור, על-פי סעיף 14(1)(א) לא יוכל שר האוצר לחזור בו מן ההפקעה, אם קנה את החזקה בקרקע שמרכישתה הוא רוצה לחזור. משמע, מקום שההפקעה אינה כרוכה בתפיסת חזקה בקרקע, אינה חלה חלופה זו {כמובן, אין בכך כדי לפגוע באפשרות להחיל את שתי החלופות הנוספות הקבועות בסעיפים 14(1)(ב) ו- 14(1)(ג)}.

עוד נאמר, כי מקובל לסווג את "שעבוד הצנרת", מבחינת דיני הקניין, כזיקת הנאה.

נקבע, כי אין עילה הנעוצה בהקשר החקיקתי ובמטרת החוק שתצדיק סטיה מסיווג הזכויות המקובל בדיני הקניין. אין לראות את תפיסת החזקה בתוואי הצינור על-ידי הנחת הצינור והשארתו במקומו כשולית לנוכח מותר הזכויות הנוגעות לרצועת הקרקע.

בנסיבות אלה, כאשר שליטתה, כביכול, של המערערת ברצועה מתמצית בזכות גישה חופשית מחד גיסא ובהטלת מגבלה על נטיעת עצים עמוקי שורש מאידך גיסא, קבע בית-המשפט, כי אין לומר, כי בידיה "החזקה" ברצועת המקרקעין. זו נשמרת בידי הבעלים, אשר אמנם כפופים לזכויות המערערת ברצועה {ועל-כך קיבלו פיצוי}, אך לא ניטלה מהם הזכות להחזיק באותם מקרקעין. לו רכשה המערערת, דרך משל, זכות מעבר ברצועת הקרקע פעם אחת ביום, באופן המונע מן הבעלים הפקת הנאה כלשהי מן הרצועה, גם כן לא היה נאמר כי זכות המעבר האמורה הקנתה לה את החזקה באותה רצועה. זכות מעבר מסווגת כזיקת הנאה אליבא דכולי עלמא.

מובן הוא, כי שוויה של הזכות המופקעת משתנה מעניין לעניין. כך, אין שוויה של הזכות שהופקעה במקרה שלפנינו כשוויה של אותה הזכות, כשהיא מוטלת על מקרקעין המיועדים לבניה. במקרה שלפנינו התיישבה הנחת צינור הדלק עם השימושים החקלאיים של החלקות, בעוד שבקרקע לבניה יכולה היתה להיווצר סתירה בין השניים. אך נתונים כאלה הם עניין לקביעת שוויה של הזכות המופקעת וגובה הפיצוי שיש לשלם בגין ההפקעה, ולא לסיווגה של הזכות מבחינת דיני הקניין.

סיכומה של נקודה זו, זכותה של המערערת ברצועת הקרקע אינה כרוכה בקבלת החזקה בה, ומכיוון שכך, לא חלה ממילא מגבלת היעדר ההדירות הקבועה בסעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות, ואינן חלות המגבלות הקבועות בסעיפים-קטנים (ב) ו- (ג) של סעיף 14(1). משום כך לא מתקיימים במערערת התנאים האמורים בסעיף (1א) בהגדרת "בעל".

2.8 תביעה לביטול הפקעה כתוצאה מהשתהות או שינוי מטרת ההפקעה
ב- עת"מ (חי') 2453-04 {יחיא עבד נסאר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה לב הגליל, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.12.09)} הוגשה עתירה לביטול הפקעה או לחילופין להורות על הפקעת החלקה בשלמותה. העותר טען, בין היתר, כי מטרת ההפקעה שונתה וכי יש בהשתהותן של המשיבות כדי להראות על ויתור על מטרת ההפקעה. עוד נטען כי יש לחייב את המשיבות לרכוש את כל החלקה על המבנה הבנוי עליה בשל צמידותו של תוואי הכביש לבית.

בית-המשפט המחוזי קיבל באופן חלקי את התביעה.

השאלות שעלו בהליך הן: האם עולה כוונה של המשיבות לוותר על סלילת הכביש ולהסתפק, כטענת העותר, רק בכביש הגישה? האם השתהותן של המשיבות מחייבת ביטול ההפקעה? האם, בהנחה שהמשיבות ויתרו על סלילת כל הכביש על-פי התכנית המקורית, סלילת קטע מהכביש מהווה שינוי מטרת ההפקעה?

נקבע כי התנהלותה של המשיבה, איננה מראה על זניחת המטרה של סלילת הכביש. אם זו היתה כוונתה של המועצה, לא היה צורך בהפקעת עוד 14 חלקות לאורך הכביש. כמו-כן, לא בלתי נפוץ הוא שכביש נסלל בקטעים, על-פי התקציב המצוי בידי הרשות המקומית. לפיכך לא ניתן לקבוע, כי מטרת ההפקעה נזנחה או שונתה ולפיכך אין מקום לבטל מסיבה זו את ההפקעה.

באשר לטענת ההשתהות בביצוע ההפקעה נקבע כי זו מורכבת משתיים: מהשתהות בנקיטת הליכי הפקעה והשתהות במימוש מטרת ההפקעה. בית-המשפט קבע כי אין בהתנהגות הרשות משום שיהוי המצדיק ביטול ההפקעה. העותר אינו עומד במצב של חוסר ודאות מבחינת גורל המקרקעין, שכן עובדת ההפקעה היא גמורה ומוחלטת. נקבע כי המשיבות לא שקטו על שמריהן במהלך השנים מאז התכנית ועד להגשת העתירה, ופעלו על-מנת לקדם את התכניות.

מנגד, העותר, שידע כבר על התכנית, לא פעל שנים ארוכות לביטולה ולא הביע התנגדותו כלפיה. עתירה זו הוגשה שנתיים לאחר הודעת ההפקעה, ורק לאחר שהמועצה החלה בהליכים לפינויו מהמקרקעין. הפן הראייתי, איפוא, מצביע על העדר שיהוי מטעם המשיבות. באשר לפן המהותי, אמנם חלפו 15 שנים מיום אישורה של התכנית למתן תוקף ועד שהוצאה הודעה על ההפקעה, אולם לא העדר ההפקעה הוא שמנע את העותר מלהנות מהמקרקעין שלו. לא הוכח שאם היה פונה כדין למשיבות, לא היה מקבל היתר בניה לבניית בית נוסף, ולו גם באישור תכנית מיוחדת על מחצית המגרש שנותרה בידו ושהתכוון לבנות עליה בית נוסף.

באשר לשאלה האם סלילת קטע מהכביש מהווה שינוי המטרה של ההפקעה המקורית, נקבע כי אין בסלילת הכביש בשלבים שינוי המטרה.

נקבע כי אין לבטל את ההפקעה, וזאת עקב התנהלותו חסרת תום-הלב והשתהותו הארוכה מצד התובע בהגשת עתירות הולמות. יחד-עם-זאת יהיה מקום, על-פי ממצאי השמאי, לקבוע אם מגיע לו פיצויים בגין כך.

ב- ה"פ (יר') 5226/06 {דב חנון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.07)} התובענה בתיק העיקרי הינה לקביעת הפיצויים המגיעים למבקש מאת המשיבה בגין הפקעת מקרקעין. החלטה זו עניינה בטענת המבקש לפיה הודעת ביטול חלקית של הפקעה שהוצאה על-ידי המשיבה, אינה תקפה ויש לחשב את שיעור הפיצויים על כל השטח. לשיטת המבקש, תקנון התב"ע מחייב את הרשות להפקיע מקרקעין המיועדים לצרכי ציבור ומונע ממנה כל אפשרות לחזור בה מהפקעה, לפחות במקרה כמו זה שלפנינו, מקום בו הוועדה המחוזית דחתה תכנית לשינוי ייעוד החלקה לשטח מגורים. עוד נטען, כי יש לבטל את הביטול החלקי בשל חלוף הזמן מאז יועד השטח להפקעה ומילוי מטרות ההפקעה על-ידי המשיבה.

בית-המשפט המחוזי דחה את התביעה.

נקבע, כי הודעת ביטול ההפקעה הוצאה בסמכות, ומשכך אין היא בטלה מעיקרה.

סעיף 14(1) לפקודת הקרקעות מקנה לרשות המפקיעה סמכות לחזור בה, במידה מלאה או חלקית, מהפקעה שנעשתה על ידה. סעיף 14(1) קובע סייגים לשימוש בסמכות ביטול זו, שבהתקיים אחד מהם, אין הרשות המפקיעה רשאית לחזור בה מההפקעה. מטרת הסייגים היא למנוע מהרשות המפקיעה לשנות את דעתה ולחזור בה מההפקעה לאחר שננקטו הליכים מעשיים למימוש ההפקעה, אם בדרך של תפיסת ההחזקה בפועל במקרקעין, כולם או מקצתם, אם בדרך של הקניית המקרקעין לרשות המפקיעה אף מבלי שהיא תפסה בהם החזקה בפועל, ואם לאחר שבית-המשפט פסק כבר את סכום הפיצויים המגיע.

במקרה דנן, המבקש לא טען ולא הראה כי נתקיימו אחד הסייגים המאיינים את סמכותה של הרשות להוציא הודעת ביטול הפקעה. פרסום הודעת הפקעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות, אין בה כדי להקנות את המקרקעין לרשות המפקיעה, אלא רק בהכרזה על פתיחת הליכים אשר בסופם תוצאת הפקעה עשויה להיות מושגת ואין בעצם קיומה של תב"ע המייעדת את המקרקעין למטרה ציבורית, כדי לשלול מן הרשות את סמכותה לבטל את הודעת ההפקעה על-פי התנאים שבפקודה.

הרשות הציבורית חייבת להפעיל סמכותה לטובת הכלל, ואם תקנת הציבור דורשת זאת - היא רשאית לחזור בה מהתחייבותה להפקיע וזאת גם כאשר החזרה מהפקעה נעשית ללא הסכמת הבעלים. כך שלמרות הקשר הטבעי בין הפקעה לשינוי ייעוד הקרקע למטרה ציבורית, אין הפקעה מחייבת ייעוד ואין ייעוד מחייב הפקעה ללא הוראה מפורשת בחוק.

יחד-עם-זאת, הקביעה לפיה הודעת ביטול ההפקעה הוצאה בסמכות ואינה בטלה מעיקרה, אין משמעה כי הודעה זו אינה ניתנת לביטול. אולם ביטול ההודעה במובן {voidable} אינו בסמכותו של בית-המשפט זה אף לא במסגרת סמכותו הנגררת על-פי סעיף 76 לחוק בתי-המשפט. משכך, טענות המבקש בגין חלוף הזמן במימוש ייעוד ההפקעה וגרימת נזק למבקש אשר מחד רשום כבעלים ומאידך אינו יכול לעשות שימוש במקרקעין בגלל ייעודם, אינם מאיינים את סמכות הרשות להוציא הודעת ביטול הפקעה ומנגד, אין משמעות הדבר כי טענות אלה, אשר אין להקל בהן ראש, אינן יכולות להביא לביטול ההודעה.

3. סעיף 14א לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943
סעיף 14א לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"14א. שינוי מטרת הרכישה ((תיקון מס' 3), תש"ע-2010)
(א) בסעיף זה, "מטרת הרכישה המקורית" - מטרת הרכישה שפורטה בהודעה לפי סעיף 5.
(ב) קרקע שפורסמה לגביה הודעה לפי סעיף 7, רשאי שר האוצר, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, ולאחר שנתן הזדמנות לבעל הקרקע או לבעל זכות או טובת הנאה בקרקע לטעון את טענותיהם כאמור בסעיף 5א(א) נגד שינוי מטרת הרכישה, להחליט כי היא דרושה לצורך ציבורי השונה ממטרת הרכישה המקורית, שאינו צורך ציבורי של הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב, או צורך הנובע מהם או כרוך בהם (בסעיף זה: "מטרת הרכישה החדשה"), בכפוף להוראות אלה:
(1) שר האוצר יפרסם ברשומות הודעה על החלטתו, בהתאם לטופס ה' שבתוספת, שבה תפורט, בין השאר, מטרת הרכישה החדשה;
(2) בהודעה לפי פסקה (1) יקבע שר האוצר את התקופה שבמהלכה יש להתחיל בביצוע של מטרת הרכישה החדשה, שתחילתה במועד פרסום ההודעה, ויחולו לגבי התקופה האמורה הוראות סעיף 7ב, בשינויים המחוייבים;
(3) הודעה לפי סעיף קטן זה תימסר למי שהיה זכאי לקבל את ההודעה לפי סעיף 5, ותוצג, הכול באופן הקבוע בסעיף האמור;
(4) שוכנע שר האוצר כי התקיימו טעמים מיוחדים המצדיקים לעשות כן, רשאי הוא בהחלטה מנומקת בכתב להחליט כי הקרקע דרושה לצורך ציבורי השונה ממטרת הרכישה המקורית, שהוא צורך של הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב, או צורך הנובע מהם או כרוך בהם.
(ג) מומשה מטרת הרכישה המקורית, רשאי שר האוצר להמשיך ולהשתמש בקרקע לאותה מטרה, עד למימוש מטרת הרכישה החדשה.
(ד) הוראות סעיפים 14 ו- 14ב, וכן הוראות סעיף זה יחולו, בשינויים מהחוייבים, על מטרת הרכישה החדשה כאילו היתה מטרת הרכישה המקורית, והוראות סעיף 14ד יחולו לגביה בשינויים הקבועים באותו סעיף; ואולם אם היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה המקורית יחולו הוראות סעיף 14ב ולא יחולו הוראות סעיף 14, אף אם לא הוחל בביצוע של מטרת הרכישה החדשה.
(ה) שינוי מטרת הרכישה כאמור בסעיף זה אינו מקנה זכות לפיצויים לפי פקודה זו או כל זכות דומה אחרת; ואולם אם לא היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה המקורית במהלך תקופת התחלת הביצוע יהיו בעלי הזכויות בקרקע, כהגדרתם בסעיף 14(1ב), זכאים לפיצוי נוסף לפי הוראות פקודה זו כאילו במועד פרסום ההודעה לפי סעיף זה רכש מהם שר האוצר מחדש את הזכויות שהיו להם בקרקע, בניכוי הסכומים שהיה עליהם להשיב לשר האוצר לפי הוראות סעיף 14, אילו חזר בו שר האוצר מרכישת הקרקע באותו מועד.
(ו) שר האוצר רשאי לעשות שימוש בסמכותו לפי סעיף זה פעם אחת בלבד.
(ז) אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מסמכות אחרת של שר האוצר לפי פקודה זו."

4. סעיף 14ב לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943
סעיף 14ב לפקודת הקרקעות קובע כדלקמן:

"14ב. זכות לרכישה מחדש ((תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
(א) בסעיף זה, "בעל הקרקע" - מי שבמועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 היה בעל הקרקע או מי שהועברה לו הבעלות בקרקע על-ידי בעל הקרקע כאמור.
(ב) היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה ומתקיים האמור בסעיף 14(1א)(ג), נתונה לבעל הקרקע זכות לרכוש מחדש את הזכויות בקרקע שנרכשו ממנו לפי פקודה זו (בסעיף זה: "הזכויות בקרקע"), לפי הוראות סעיף זה (בסעיף זה: "הזכות לרכישה מחדש").
(ג) שר האוצר יודיע לבעל הקרקע על זכותו לרכישה מחדש, ויבקשו להודיע, בכתב, למי שיקבע בהודעה ובתוך התקופה שיקבע בה ושלא תפחת משלושה חודשים, אם ברצונו לממש את הזכות האמורה או אם העביר את זכויותיו בקרקע לאחר; הודיע בעל הקרקע לשר האוצר כי העביר את זכויותיו בקרקע לאחר, יודיע שר האוצר לבעל הקרקע החדש על זכותו לרכישה מחדש כאמור בסעיף-קטן זה.
(ד) הודיע בעל הקרקע, בהתאם להוראות סעיף-קטן (ג), כי ברצונו לממש את זכותו לרכישה מחדש:
(1) מחיר הרכישה ייקבע בידי השמאי הממשלתי הראשי או שמאי שהוא הסמיך לכך, לפי שווי הזכויות בקרקע במועד סמוך לפני מתן ההודעה כאמור בפסקה (2) (בסעיף זה: "מחיר הרכישה");
(2) שר האוצר יודיע לבעל הקרקע, בתוך שלושה חודשים, על מחיר הרכישה, על תנאי הרכישה ועל זכותו להשיג על מחיר הרכישה לפי הוראות סעיף 9א, ויבקשו להודיע, בכתב, למי שיקבע בהודעה ובתוך התקופה שיקבע בה ושלא תפחת מעשרה חודשים, אם ברצונו לרכוש את הזכויות בקרקע בתוך אותה תקופה במחיר הרכישה (בסעיף זה: "הודעה שר האוצר").
(ה) חלק בעל הקרקע על מחיר הרכישה, יחולו הוראות סעיף 9א, בשינויים המחוייבים.
(ו) הודיע בעל הקרקע, בכתב, בתוך התקופה שנקבעה בהודעת שר האוצר, על רצונו לרכוש את הזכויות בקרקע במחיר הרכישה ובהתאם לתנאי הרכישה שנקבעו בהודעת שר האוצר, שילם את מחיר הרכישה, כשהוא צמוד למדד ממועד הודעת שר האוצר, וקיים את תנאיה, יועברו לו הזכויות בקרקע; השיג בעל הקרקע על מחיר הרכישה כאמור בסעיף-קטן (ה), תוארך התקופה שנקבעה בהודעת שר האוצר בחודשיים מיום ההחלטה בהשגה כאמור על-ידי השמאי המכריע או ועדת ההשגות, לפי העניין.
(ז) לא מסר בעל הקרקע הודעות לפי סעיפים-קטנים (ד) או (ו), או שמסר הודעות כאמור אך לא שילם את מחיר הרכישה או לא קיים את תנאיה, רשאי שר האוצר להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך.
(ח) היתה הקרקע כאמור בסעיף-קטן (ב), בבעלות משותפת של כמה בעלי קרקע, ולא פעלו כל בעלי הקרקע לפי הוראות סעיף זה למימוש זכותם לרכישה מחדש, יחולו הוראות סעיף זה בשינויים אלה:
(1) בעלי הקרקע המעוניינים במימוש זכותם לרכישה מחדש זכאים לממשה בתנאי שהם מהווים יחד בעלים של רבע לפחות מזכויות הבעלות בקרקע; בעלי קרקע כאמור זכאים לרכוש, לפי הוראות סעיף זה ובהתאם להוראות שר האוצר, את מלוא הזכויות בקרקע, של כל הבעלים בקרקע;
(2) לא התקיימו בבעלי הקרקע המעוניינים במימוש זכותם לרכישה מחדש תנאי הזכאות לפי פסקה (1), רשאי שר האוצר להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך;
(3) על-אף הוראות פסקאות (1) ו- (2), רשאי שר האוצר, בהחלטה מנומקת בכתב, לאפשר לבעלי הקרקע, בתנאים שעליהם יורה, לממש את זכותם לרכישה מחדש של הזכויות בקרקע או למכור להם זכויות אחרות באותה קרקע, אף אם לא מתקיימים לגביהם התנאים המפורטים בפסקה (1), אם שכנע כי קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים לעשות כן.
(ט) (1) על-אף האמור בסעיף זה, קיימת תכנית בת-תוקף כמשמעותה בחוק התכנון והבניה לגבי הקרקע, ובשל התכנית חזרה מרכישת הקרקע היא בלתי-אפשרית או שהתכנית אינה ניתנת למימוש בידי בעלי הקרקע, לא יחולו הוראות סעיף זה, ושר האוצר, לאחר שמסר לבעל הקרקע הודעה מנומקת בכתב, יהיה רשאי להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך;
(2) לעניין פסקה (1), לא יראו תכנית בת-תוקף כתכנית שאינה ניתנת למימוש בידי בעל הקרקע אלא לאחר שניתנה לבעל הקרקע הזדמנות לפעול לשם שינוי התכנית לפי כל דין, לתכנית שתהיה ניתנת למימוש בידו, בתקופה שהורה שר האוצר, שלא תפחת משנתיים; שר האוצר רשאי להאריך את התקופה שהורה עליה, אם מצא כי קיים סיכוי סביר לשינוי התכנית בתוך התקופה המוארכת, לתכנית שתהיה ניתנת למימוש בידי בעל הקרקע.
(י) הוראות סעיף זה יחולו, בשינויים המחוייבים, גם על מי שהיה במועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 בעל זכות חכירה ראשית בקרקע שהיא מקרקעי ישראל, על-פי חוזה חכירה שמטרתו מגורים, תעשיה, מסחר או מלונאות (בסעיף-קטן זה: "חוזה החכירה המקורי") או על מי שהועברה לו הזכות על-ידי בעל זכות חכירה כאמור; הזכות לרכישה מחדש לפי סעיף-קטן זה תהיה לרכישה של הזכויות בקרקע שנרכשו לפי פקודה זו מבעל זכות החכירה, ליתרת תקופת החכירה שנותרה במועד הרכישה מחדש, על-פי חוזה החכירה המקורי ובכפוף לתנאיו.

(יא) שר האוצר רשאי, בתקנות, להחיל את הוראות סעיף זה, כולן או חלקן, בשינויים ובתנאים שיקבע, על מי שבמועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 היה בעל זכות חכירה ראשית בקרקע שאינה מקרקעי ישראל, על-פי חוזה חכירה לתקופה של 49 שנים לפחות, או על מי שהועברה לו הזכות האמורה.
(יב) הוראות סעיף זה, יחולו בשינויים המחוייבים, על-כך אחד מהמנויים בפסקאות (1) ו- (2) שלהלן, ובלבד ששר האוצר מצא שהתקיים לגביהם האמור בפסקה (3):
(1) מי שבמועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 היה בעל זכות חכירה ראשית בקרקע שהיא מקרקעי ישראל, על-פי חוזה חכירה דו-צדדי לתקופה של 49 שנים לפחות שמטרתו עיבוד חקלאי (בסעיף-קטן זה: "חוזה החכירה המקורי"), או מי שהועברה לו הזכות על-ידי בעל זכות חכירה כאמור, לרבות אגודה שיתופית, ובלבד שהזכות לרכישה מחדש לפי פסקה זו תהיה, לכל היותר, ליתרת תקופת החכירה שנותרה במועד הרכישה מחדש על-פי חוזה החכירה המקורי ובכפוף לתנאיו;
(2) אגודה שיתופית שבמועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 היתה זכאית, בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, לקבל זכות חכירה ראשית בקרקע שהיא מקרקעי ישראל לתקופה של 49 שנים לפחות למטרת עיבוד חקלאי (להלן: "זכות חכירה למטרת עיבוד חקלאי"); בסעיף זה:
"אגודה שיתופית" - אגודה שסווגה על-ידי רשם האגודות השיתופיות כמושב עובדים, ככפר שיתופי, כקיבוץ שיתופי, כקיבוץ מתחדש או כמושב שיתופי, לרבות חבר באגודה כאמור;
"רשם האגודות השיתופיות" - כמשמעותו בפקודת האגודות השיתופיות;
(3) (א) המנויים בפסקאות (1) או (2) החזיקו בקרקע כדין תקופת זמן העולה על 25 שנים;
(ב) האגודה השיתופית כאמור בפסקה (1) או (2) זכאית במועד הרכישה מחדש, בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, לקבל זכות חכירה למטרת עיבוד חקלאי בשטח קרקע נוסף על השטח שברשותה; הוראות סעיף זה יחולו רק לגבי שטח שהיקפו כהיקף השטח הנוסף שהאגודה זכאית לקבל כאמור בפסקה זו;
(ג) ייעוד הקרקע לא שונה ממועד רכישת הזכויות על-ידי שר האוצר.
(יג) על-אף הוראות סעיף-קטן (יב), רשאי שר האוצר, בהחלטה מנומקת בכתב, להחיל את הוראות סעיף זה על המנויים בפסקאות (1) או (2) של אותו סעיף קטן, אף אם לא מתקיימות לגביהם הוראות פסקה (3) של אותו סעיף-קטן, אם שוכנע כי קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים לעשות כן."

5. סעיף 14ג לפקודת הקרקעות
סעיף 14ג לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"14ג. תשלום פיצויים בזכויות בקרקע (תיקון מס' 3, התש"ע-2010)
ניתנו זכויות בקרקע אחרת כפיצויים בעד רכישת זכויות בקרקע לפי פקודה זו, רשאי שר האוצר להחליט כי הזכויות שנרכשו דרושות לצורך ציבורי השונה ממטרת הרכישה המקורית או להשתמש בזכויות כאמור לכל מטרה אחרת, לרבות העברת הזכויות לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך, ולא יחולו לעניין זה
הוראות סעיפים 14 עד 14ב."

ב- ת"א (ת"א) 1187-07 {אשיב השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת השרון ואח', תק-מח 2012(1), 4005 (2012)} הוגשה תביעה לפיצוי כספי בסך 12,500,000 שקלים שעילתה עוגנה, בין היתר, בהוראות סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה בשל שינוי, נטען, בייעודם של מקרקעין אשר הופקעו למטרה ציבורית, לייעוד שאיננו ציבורי או לייעוד שאין להפקיע בגינו בלא תשלום פיצויים.

בית-המשפט דחה את התביעה.

בפסיקתו הסתמך בית-המשפט על הוראות תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 אשר הוחק בעת האחרונה {חוק לתיקון פקודת הקרקע (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010, ס"ח 346 (מיום 05.02.10); (להלן: "תיקון מס' 3")}.

תיקון זה, נחקק בעקבות פסק-הדין בעניין קרסיק {בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2), 625 (2001)} בו נקבעה ההלכה כי קרקע אשר הופקעה מכוח הפקודה למטרה ציבורית פלונית וזו שונתה או בוטלה, הרי שבמקרה כגון דא נעורה זיקתם של בעלי הקרקע לקרקע המופקעת והיא עשויה לגרום לביטולה של ההפקעה, או לזַכות את בעליה בפיצויים הולמים.

בתיקון מס' 3 קבע המחוקק הסדרים {ראו סעיפים 14א - 14ד לפקודה} בכל הנוגע לסוגיית שינוי וביטול המטרה הציבורית, אשר מעניקים לבעלי הקרקע את הזכות לקבלת פיצויים כמו גם את הזכות, בתנאים מסויימים, לקבל חזרה את המקרקעין המופקעים.

והנה בסעיף 14ג לפקודה נקבע כך - "ניתנו זכויות בקרקע אחרת כפיצויים בעד רכישת זכויות בקרקע לפי פקודה זו, רשאי שר האוצר להחליט כי הזכויות שנרכשו דרושות לצורך ציבורי השונה ממטרת הרכישה המקורית או להשתמש בזכויות כאמור לכל מטרה אחרת לרבות העברת הזכויות לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך, ולא יחולו לעניין זה הוראות סעיפים 14 עד 14ב".

נמצא, כי כל אימת שהבעלים קיבלו מקרקעין אחרים תמורת המקרקעין המופקעים, נשללת זכותם להשבה או לקבלת פיצויים, אף אם אלה נמכרו לאחרים.

הטעם לכך הוא כי במקרה כאמור "... המחוקק לא רואה בחילופין הכפויים כהפקעה אלא כפיצוי נכון וסופי של בעל הקרקע כאילו הקרקע נרכשה ממנו בהסכמה תוך ניתוק הזיקה אליה עולמית" {פרופ' א' נמדר הפקעת מקרקעין (תשע"א-2001), 242}.

בית-המשפט לא מצא טעם וסיבה מדוע לא להחיל את הרציונאל שבהוראת סעיף 14ג לפקודת הקרקעות על ההסדר הקבוע בסעיף 195(2) לחוק נשוא תביעה זו.

נאמר, כי משקבע המחוקק כי מתן מקרקעין אחרים בתמורה לאלה שהופקעו מנתק את זיקתם של הבעלים למקרקעין המופקעים, מה לנו אם אלה הופקעו או הועברו לרשות מכוח פקודת הקרקעות ומה לנו אם הם נרכשו כאמור בביצוע תכנית על-פי חוק התכנון והבניה.
כאמור לעיל, התביעה נדחתה.

6. סעיף 14ד לפקודת הקרקעות
סעיף 14ד לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"14ד. שימוש בקרקע שנרכשה לכל מטרה (תיקון מס' 3, התש"ע-2010)
(א) בסעיף זה, "מטרת הרכישה המקורית" ו"מטרת הרכישה החדשה" - כמשמעותן בסעיף 14א.
(ב) חלפו 25 שנים ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 (בסעיף זה: "התקופה הקובעת"), ושר האוצר לא חזר בו מרכישת הקרקע לפי סעיף 14 ולא פעל לפי הוראות סעיף 14ב, רשאי הוא להשתמש בקרקע שלגביה פורסמה ההודעה לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך, בין אם מומשה מטרת הרכישה ובין אם לאו, ולא יחולו לגבי אותה קרקע הוראות סעיפים 14 עד 14ב.
(ג) על-אף הוראות סעיף-קטן (ב), שונתה מטרת הרכישה בקרקע לפי הוראות סעיף 14א, תהיה התקופה הקובעת לעניין מטרת הרכישה החדשה, כמפורט להלן, לפי העניין:
(1) לא היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה החדשה בתוך תקופת התחלת הביצוע שנקבעה לגביה - התקופה הארוכה מבין אלה:
(א) תקופת התחלת הביצוע שנקבעה לגבי מטרת הרכישה החדשה, בתוספת שנה אחת;
(ב) התקופה הקובעת החלה לגבי מטרת הרכישה המקורית;
(2) היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה החדשה בתוך תקופת התחלת הביצוע שנקבעה לגביה - 25 שנים ממועד פרסום ההודעה על מטרת הרכישה החדשה לפי סעיף 14א (בפסקה זו: "מועד פרסום המטרה החדשה"), בניכוי התקופה הקצרה מבין אלה:
(א) תקופת התחלת הביצוע שנקבעה לגבי מטרת הרכישה המקורית;
(ב) תקופת שתחילתה במועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 וסיומה במועד פרסום המטרה החדשה."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סמכותו של שר האוצר לחזור בו מרכישת הקרקע