המדינה - מינהל מקרקעי ישראל ושלוחותיהן - כללי

המדינה - מינהל מקרקעי ישראל ושלוחותיהן "זכו" בעדיפות של הדין בכל הקשור לתביעות לסילוק יד. לגופים אלה עומדות כל העילות לסילוק יד שפורטו לעיל בחיבורינו זה בתוספת הוראות חוקים מיוחדים שעניינם סילוק ידם של פולשים ומסיגי גבול.

אמנם בדיוננו לעיל התייחסנו אף לפסיקה הנוגעת לפעילות רשויות המדינה ומינהל מקרקעי ישראל בתוכם, אולם בחרנו לייחד פרק נפרד ובו לרכז, בקליפת אגוז, מקצת הדינים והפסיקה הדנה בגופים אלה.

מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) מנהל את מקרקעי המדינה מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, כולל רשות הפיתוח וקק"ל.

המינהל הינו גוף מינהלי, שהוקם לניהול מקרקעי ישראל (סעיף 2(א) לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960). על-פי האמור בסעיף 3 לחוק זה, תמונה מועצת מקרקעין ישראל, אשר תקבע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל.

בין יתר החלטות מועצת מקרקעי ישראל, הוחלט על פינוי מחזיקים משטחי מקרקעי ישראל, הדרושים לשם בניה {ראה ההודעה שפורסמה בי"פ 4026, התשנ"ב, עמ' 4019}.

במצב זה, אין ספק כי המינהל רשאי לפעול בהתאם להחלטה זו ולהגיש את תביעות סילוק יד המחזיקים במקרקעין המדינה שלא כדין. אולם ברור כי זכות הבעלות במקרקעין הינה למדינה ולא למינהל, שאינו אלא הגוף המנהל את האדמות, מכוח הוראות החוק הנ"ל {בג"צ 3939/99 קיבוץ שדה נחום נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6), 25, 39-38 (2002)}.

תביעת סילוק יד או פינוי, הקמה לבעלי הקרקע מעצם זכותו כבעלים, תוגש בשמו ולא בשם הגוף המינהלי המוקם או המתאגד, לצורך הניהול. על-פי הוראות החוק, התובע כלל אינו תאגיד משפטי אלא גוף ניהולי בלבד למקרקעין {ראה אף ע"א 570/66 בלעום ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כא(1), 109, 110, 111 (1967)}.

המינהל איננו אלא שלוח של המדינה, בכל הקשור למקרקעיה. השלוח אינו רשאי לתבוע בשמו, אלא רק על-פי הרשות וייפוי-הכוח שניתן לו. על-כן, פורמלית, כאשר בכתב התביעה מזוהה התובע "כמינהל מקרקעי ישראל", הרי, לכאורה, התובע אינו בעל דין הנכון לתביעה לסילוק יד הנתבע, המחזיק במקרקעי המדינה. אולם זאת ניתן לרפא כאשר בתוך התביעה נרשם מפורשות כי התובע איננו אלא השלוח, הפועל כגוף המנהל את מקרקעי ישראל ובשם המדינה {ראה ע"א 141/75 מדינת ישראל ואח' נ' לוי, פ"ד ל(2), 508, 511 (1976)}.
חוק המינהל הינו חלק אחד משלושה דברי חקיקה שנתקבלו בכנסת - חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, וחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960. במקביל לחוקים אלה נכרתה גם אמנה בין הקרן הקיימת לישראל לבין מדינת ישראל {ילקוט פרסומים, תשכ"ח, מס' 1456 בעמ' 1597}.

תכליתם של דברי החקיקה והאמנה היתה לשים קץ לכפילות ששררה בניהול אדמות המדינה על-ידי המוסדות השונים אשר האדמות היו בבעלותם (המדינה והקרן הקיימת לישראל), ולאחד את ניהול הקרקעות של המדינה, של רשות הפיתוח ושל הקרן הקיימת לישראל, בידי גוף אחד.

במסגרת האמנה הסכימו הצדדים על הקמתו של מינהל מקרקעי ישראל, אשר ירכז את "ניהול הקרקעות, שהם אדמת המדינה, או אדמת רשות הפיתוח, או אדמת הקרן הקיימת לישראל בין אם נרכשו בעבר ובין אם ירכשו להבא, בידי המדינה".

עוד הוסכם, כי "מקרקעי ישראל יתנהלו לפי החוק, לאמור על-פי העיקרון כי אדמה אינה נמכרת אלא נמסרת בחכירה בלבד". הסכמות אלה בין המדינה לבין הקרן הקיימת לישראל, מצאו ביטוי בחקיקה.

התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל הן שמירת מקרקעי ישראל בבעלות המדינה וריכוז הניהול והפיתוח של המקרקעין בישראל בידי רשות סטטוטורית אחת. זאת, על-מנת למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי-רצויים, לבצע מדיניות ביטחון ולאפשר ביצוע פרוייקטים לאומיים, דוגמת קליטת עליה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית. כן מונחות ביסוד החקיקה התכליות המיוחדות שנועדו להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצרכי ציבור - כל זאת כדי לאפשר יישום תכניות מיתאר ולמנוע סחר ספקולטיבי בקרקעות המדינה {כב' הנשיא א' ברק ב- בג"צ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1), 258" (2000) (להלן: "פרשת קעדאן")}.

לצד התכליות המיוחדות של המינהל, עומדות גם תכליות כלליות המשקפות את ערכי היסוד של החברה והמשפט בישראל, ובהם עיקרון השוויון. מינהל מקרקעי ישראל הוא רשות מינהלית, וחלים עליו העקרונות והכללים של המשפט הציבורי במלוא היקפם {ראו בפרשת קעדאן; ד' ברק-ארז "דונם פה דונם שם: מינהל מקרקעי ישראל בצבת האינטרסים", עיוני משפט כ"א (תשנ"ח), 613, 624 (להלן: "ד' ברק-ארז "דונם פה דונם שם")}.

יוער, כי המיגזר החקלאי תופס חלק משמעותי בפעילות מינהל מקרקעי ישראל. מתוך כ- 20.3 מיליון דונם המהווים את שטח המדינה, כ- 3.7 מיליון דונם ראויים לעיבוד חקלאי (ג' ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל: קרקע חקלאית (תש"ס), 561 (להלן: "ג' ויתקון, "דיני המינהל"")).

ואולם, בצד הרחבת יכולת המדינה ושלוחיה לפעול לסילוק יד של פולשים, הרי התנהגות המדינה ורשויותיה נבחנות על-פי אמות-מידה חמורות הדורשות תום-לב בפעולותיהם. חזית חובה זו הינה רחבה ביותר ויש ותביעה לסילוק יד תידחה, ולו מן הטעם שהמדינה נקטה בהליכים אלה שלא בתום-לב.

חובת תום-הלב הנדרשת מן הרשות הציבורית, כולל גופים כגון מינהל מקרקעי ישראל, הינה "חובה מוגברת". "כידוע, חוזה עסקי יש לפרש כמכלול אחד על יסוד אומד-דעת הצדדים, הבא להגשים את תכליתה הכלכלית של העסקה, ולאור חובת המתקשרים לנהוג בתום-לב ובדרך מקובלת {ע"א 554/83 "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ נ' עזבון המנוח זולוטולוב ואח', פ"ד מא(1), 282, 305-303 (1987); ע"א 6276/95 מגדלי באך בע"מ ואח' נ' חוזה, פ"ד נ(1), 562, 567 (1996)}.

המינהל, שהוא גוף ציבורי, אף חייב בחובת תום-לב מוגברת. חובה זו נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם.

ואולם חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי {בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד מז(3), 853 (1993); בג"צ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד ל(1), 412 (1975); רע"א 8733/96 לנגברט ואח' נ' מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(1), 168 (1999); ע"א 3979/01 בניני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-על 2003(2) 4201, 4204 (2003)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

המדינה - מינהל מקרקעי ישראל ושלוחותיהן - כללי