עובדים זרים בתעשיה - מבוא

תוכניתה של ממשלת ישראל לשנות את דפוסי העסקתם של מהגרי עבודה בישראל, המיושמת בהדרגה בענפים שונים במשק, הגיעה לפתחו של ענף התעשיה.

ברקע לה מצויה מסקנת הממשלה, כי האופן שבו התפתחה הגירת העבודה לישראל הצמיח בעיות מוסריות, כלכליות וחברתיות קשות, כשהכוונה היא בפרט להעסקתם של העובדים בשכר נמוך, בתנאים בעייתיים ותוך שימור מעמדם כנטע זר בחברה הישראלית, לצד הפיכתו בעקבות כך של שוק העבודה לבלתי-רלוואנטי עבור עובדים ישראלים.

על-מנת להתמודד עם קשיים אלה, הוחלט כי במרבית הענפים במשק יצומצם מספרם של ההיתרים לשילוב עובדים מחו"ל, ובנוסף תותנה העסקתו של מהגר עבודה בתשלום שכר גבוה במידה ניכרת מן הנהוג, ובאופן שישקף את הרבותא שבהעסקתו.

מדיניות זו, שסימנה את שנת 2010 כשנה בה לא יועסקו עוד עובדים מחו"ל במרבית הענפים אלא כמומחים בשכר גבוה, שימשה בסיס למספר עתירות שהונחו לפתחו של בית-המשפט {בג"ץ 9722/04 פולגת ג'ינס בע"מ נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.12.06); בג"ץ 8035/07 אליהו נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.05.08)}.

הממשלה השקיעה מאמצים על-מנת לאתֵר ולהכשיר ישראלים, שיוכלו למלא את החלל שנוצר עקב עזיבתם של העובדים מחו"ל.

בפעולות ההכשרה כאמור, יש משום חיזוק למסקנה כי מדיניות הממשלה היא ראויה ומידתית, בהעמידה את משאביה לסיוע למעסיקים, כאשר שינוי המדיניות שנהגה משך שנים ארוכות אינו מקל עימם.

אף ראוי הדבר, כי ברקע להחלטות השלטוניות יעמדו, מגעים והסכמות עם הגורמים הינוגעים בדבר.

אולם, אין גישה הקושרת, בזיקה של התניה, בין הכשרת ישראלים לבין צמצום מספרם של מהגרי העבודה.

קיומן של הכשירות לעובדים ישראלים אינו נדבך בעל חשיבות מכרעת בין אלה המקנים להחלטת ההפחתה במספרם של העובדים מחו"ל את אופיה הראוי, ואת עמידותה בפני התערבות שיפוטית.

גם ללא הירתמות ממשלתית להכשרת חלופה, עומדות היו החלטותיה במבחני הדין, באשר הן ענו על יסוד המידתיות אותו נדרשת לקיים כל החלטה שלטונית הפוגעת באינטרס מוגן של הפרט.

כך למשל, נקבע כי ההפחתה במיכסת ההיתרים היא מידתית באשר היא מיושמת בהדרגה, אין היא סותמת את הגולל על הסתייעות בבעלי כישורים מיוחדים ממדינות שמעבר לים, ותועלתה הכללית עולה על הנזק הצפון בה, באשר יש יסוד מוצק להנחה כי תשיג את המטרה שנקבעה לה.

כך גם ב- בג"ץ 9722/04 {פולגת ג'ינס בע"מ נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.12.06), פסקה 22} נקבע כי בהחלטת הממשלה, מתקיימת דרישת המידתיות על מכלול מרכיביה. מתקיים קשר רציונאלי ברור בין ההגבלות שמטילה המדינה על מתן היתרים לעובדי זרים בתעשיה לבין עידוד התעסוקה המקומית.

האמצעי שנקטה בו המדינה פגיעתו פחותה במעסיקים, שכן המדינה לא אסרה כליל מתן היתרים לעובדים זרים בתעשיה אלא פעלה בדרך מידתית ומתונה כשהתירה בואם של עובדים זרים שתרומתם למפעלי התעשיה היא ייחודית.

האמצעי בו נקטה המדינה הוא סביר ומאוזן ביחס לפגיעה בעוסקים. עוצמת הפגיעה בחופש העיסוק של העוסקים אינה שקולה כנגד חשיבות הערך הנוגד לכלכלה ולחברה בישראל שעניינו צמצום האבטלה, מציאת מקומות תעסוקה לתושבי ישראל, ועידוד כוח העבודה המקומי החשוב לכלכלה ולמרקם החיים החברתיים במדינה.

יישום החלטת הממשלה הוא הדרגתי, באופן שמאפשר למפעלים להיערך למצב החדש. בנסיבות אלה, התועלת הכלל-משקית מהמדיניות האמורה גוברת על עוצמת הפגיעה בעוסקים, ולפיכך גם בהיבט "המידתיות הצרה" עומדת החלטת הממשלה במבחן פיסקת ההגבלה.

יובהר, כי הנכונות לסייע להכשרתם של ישראלים, היא תוספת רצויה בהוצאתה לפועל של מדיניות ההפחתה הממשלתית, אך אין היא יסוד מיסודותיה וקיומה אינו תנאי ליישומה של אותה מדיניות.

כך למשל, החלטת הממשלה מס' 2445 מיום 15.08.04, שהגדירה אמצעים לצמצום העסקתם של מהגרי עבודה בענף התעשיה, קבעה אמנם צעדים להכשרתם של עובדים ישראלים, אך אלה התייחסו לכלל הענפים במשק והצלחתם לא נקשרה בשום צורה ביכולת לממש את יעדי ההפחתה.

כשם שהוראות אחרות הקבועות באותה החלטה, כגון אלו המתייחסות לתנאי העסקתם ההוגנים של מהגרי העבודה, לא הותנו בהצלחת מרכיביה האחרים של התוכנית {בג"צ 9632/08 התאחדות התעשיינים בישראל נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.03.09)}.

בסופו-של-יום, בהסכם שהושג, צעדה הממשלה לקראת התאחדות התעשיינים, בהסכימה לערוך את ההפחתה באורח מדורג ולהוריד משיעור השכר שנקבע כתנאי להעסקתו של עובד מחו"ל.

כן נקבע בסיס לשילובה של הממשלה בפעולות ההכשרה לישראלים, לרבות במימון תכניות ההכשרה. ההפחתה וההכשרה, נדונו זה בצד זה. אולם, זכרה של הסכמה המתנה את ההפחתה במספר העובדים בקיומה של תכנית הכשרה לא בא באותו מסמך, אך מקצתה של הסכמה זו מצאה את עיגונה בהחלטת הממשלה מס' 1205 (עז/1) מיום 15.02.07.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

עובדים זרים בתעשיה - מבוא