גירוש והרחקה של עובדים זרים

סעיף 2 לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, קובע כדלקמן:
2. סוגי אשרות ורשיונות ישיבה
(א) שר הפנים רשאי לתת:
(1) אשרה ורישיון לישיבת מעבר - עד לחמישה ימים;
(2) אשרה ורישיון לישיבת ביקור - עד לשלושה חודשים;
(3) אשרה ורישיון לישיבת ארעי - עד לשלוש שנים;
(4) אשרה ורישיון לישיבת קבע;
(5) רישיון זמני לישיבת ביקור למי שנמצא בישראל בלי רישיון ישיבה וניתן עליו צו הרחקה - עד ליציאתו מישראל או הרחקתו ממנה.
(ב) אשרה ורישיון לישיבת מעבר או לישיבת ביקור יכול שיינתנו לקבוצת בני אדם בצוותא.
(ג) לא יינתנו אשרה ורישיון ישיבה לעובד זר כהגדרתו בפרק ד'1 לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (בחוק זה: "חוק עובדים זרים"), אלא-אם-כן המבקש להעסיק את העובד הזר מחזיק בהיתר לפי סעיף 1יג לחוק עובדים זרים, ורשאי שר הפנים לקבוע כי לגבי עובדים זרים בתפקידים מסויימים שקבע או לגבי סוגי עובדים שקבע, מתן אשרה או רישיון ישיבה אינו טעון היתר כאמור; שר הפנים יציין באשרה וברישיון הישיבה שניתנו לעובד זר את תחום עיסוקו."
סעיף 3 לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, קובע כדלקמן:

3. הארכת אשרות ורשיונות ישיבה
הארכו

שר הפנים רשאי להאריך:
(1) רישיון לישיבת מעבר, ובלבד שסך-כל תקופות ההארכה לא יעלה על עשרה ימים;
(2) רישיון לישיבת ביקור, ובלבד שסך-כל תקופות ההארכה לא יעלה על שנתיים;
(3) רישיון לישיבת ארעי, ובלבד שתקופת כל הארכה לא תעלה על שנתיים."

סעיף 3א לחוק לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, קובע כדלקמן:

3א. הארכת אשרות ורישיונות ישיבה לעובד זר, והגבלת מתן אשרות ורישיונות חוזרים
(א) על-אף הוראות סעיף 3(2) רשאי שר הפנים להאריך רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לתקופות שלא יעלו, יחד, על חמש שנים, ובלבד שתקופת ההארכה הראשונה לא תעלה על שנתיים ושכל אחת מתקופות ההארכה שלאחריה לא תעלה על שנה אחת.
(ב) הוארך לפי הוראות סעיף-קטן (א) רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לשם העסקתו במתן טיפול סיעודי, לתקופה כוללת של חמש שנים (בסעיף-קטן זה - תקופת ההארכה הכוללת), רשאי שר הפנים להאריך את הרישיון לשם המשך העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה כל אחת, בהתקיים התנאים המפורטים להלן:
(1) העובד הזר הועסק במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, ברציפות, במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת ההארכה הכוללת;
(2) גורם מוסמך שאינו מועסק ואינו בעל עניין בחברה העוסקת בתיווך עובדים זרים או בהעסקתם, נתן, לאחר שנפגש עם המטופל במקום מגוריו, חוות-דעת בכתב בדרך שקבע השר, כי הפסקת העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל תגרום לפגיעה קשה במטופל. בפסקה זו, "הגורם המוסמך" - עובד סוציאלי בעל כישורים כפי שקבע שר הפנים, רופא או אח מוסמך.
(ב1) (1) על-אף האמור בסעיף-קטן (ב), רשאי שר הפנים להאריך את הרישיון לשם המשך העסקתו של עובד זר במתן טיפול סיעודי למטופל גם אם לא מתקיים האמור בסעיף-קטן (ב)(1), מטעים הומניטריים מיוחדים, ובלבד שלא יוארך לעובד זר מסויים רישיון כאמור אלא לטיפול במטופל אחד;
(2) שר הפנים ימנה ועדה, בראשות שופט בדימוס או מי שכשיר להתמנות לשופט בית-משפט שלום, אשר תייעץ לו לעניין החלטות לפי פסקה (1); הוועדה תשקול, בין השאר, את עמידתו של העובד הזר בתנאי רישיונו בעבר ותבחן חוות-דעת לגבי עבודתו בישראל;
(3) החלטות שר הפנים לפי סעיף-קטן זה יהיו מנומקות;
(4) שר הפנים יקבע בצו מכסה שנתית מרבית של רישיונות שיינתנו מטעמים הומניטריים לפי סעיף-קטן זה {המכסה השנתית המרבית היא 200: ק"ת תשע"ב מס' 7099 מיום 13.3.2012 עמ' 880};
(5) שר הפנים ידווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, מדי שנה, על מספר הבקשות שאושרו או נדחו לפי סעיף-קטן זה באותה שנה.
(ג) פקע תוקפו של רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר, לא יינתנו לאותו עובד זר אשרה ורישיון חדשים לישיבת ביקור לפי הוראות סעיף 2(א)(2), לשם העסקתו בישראל, לתקופה המסתיימת לאחר תום חמש שנים ושלושה חודשים מיום שניתנו לו אשרה ורישיון כאמור, לראשונה, ולגבי עובד זר שמתקיימות לגביו הוראות סעיף-קטן (ב) - לאחר שחדל לעסוק בטיפול באותו מטופל, ולא יוארך לפי הוראות סעיף זה, לתקופה המסתיימת כאמור, רישיון חדש לישיבת ביקור שניתן לו.
(ג1) על-אף האמור בסעיף-קטן (ג), רשאי שר הפנים להאריך רישיון לישיבת ביקור שניתנה לעובד זר, או להעניק לעובד זר אשרה ורישיון חדשים, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה כל אחת, אם נתקיימו נסיבות מיוחדות וחריגות של תרומה של העובד הזר לכלכלה, למשק או לחברה, שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר האוצר ובהסכמת שר התעשיה המסחר והתעסוקה.
(ג2) (1) שר הפנים, בהתייעצות עם שר הרווחה והשירותים החברתיים ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה, רשאי לקבוע בתקנות, לשם מניעת ניצול לרעה של האשרה ורישיון הישיבה שניתנו לעובד הזר, אמצעי בקרה על מספר המעסיקים שעובדים זרים, שתחום עיסוקם כפי שנקבע באשרה וברישיון הישיבה הוא ענף הסיעוד, רשאים לעבור ביניהם; לא יראו מעבר של עובד זר בין מעסיקים בעקבות פטירתו של מעסיק כמעבר לעניין סעיף זה;
(2) תקנות לפי סעיף-קטן זה ייקבעו בשים-לב לנסיבות שבהן סיים העובד הזר את העסקתו אצל כל אחד ממעסיקיו ובשים-לב לחירותו של העובד, כך שלא ייכפה עליו לעבוד אצל מעסיק;
(3) שר הפנים רשאי לאשר לעובד זר או לסוג עובדים זרים לחרוג מההוראות שנקבעו בתקנות כאמור אם מצא כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין.
(ג3) שר הפנים, בהתייעצות עם שר הרווחה והשירותים החברתיים ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה, רשאי לקבוע בתקנות אזורים גאוגרפיים שרק בהם יהיו עובדים זרים כאמור בסעיף-קטן (ג2) רשאים לעסוק בתחום העיסוק הקבוע באשרה וברישיון הישיבה שניתנו להם; תקנות לפי סעיף-קטן זה ייקבעו בשים-לב לחירותו של העובד, כך שלא ייכפה עליו לעבוד אצל מעסיק.
(ד) בסעיף זה, "עובד זר" - כהגדרתו בפרק ד'1 לחוק עובדים זרים."

מעסיק ישראלי המבקש להעסיק בעִסקו עובדים שאינם אזרחי ישראל או תושביה, נדרש לקבל היתר לכך מאת יחידת הסמך לעניין עובדים זרים שבמשרד התעשיה, המסחר והתעסוקה.

העובדים המגיעים לישראל על-פי היתר זה שניתן ביד המעסיק, מקבלים רישיון לישב בה. שר הפנים, מכוח הסמכות הנתונה לו על-פי חוק הכניסה לישראל, נוהג להתנות את רישיונות הישיבה הניתנים בידי עובדים זרים בתנאי כי העובד המגיע לישראל יועסק בידי המעסיק המסויים שהזמינו.

המעסיק אף מתחייב, מצידו, להבטיח את יציאתו של העובד מישראל בתום יחסי העבודה. שמו של המעסיק מוטבע בדרכונו של העובד, וחל עליו איסור לעבוד אצל מעסיק אחר זולתו או לעבוד בעבודה נוספת. הפרת תנאים אלה שברישיון מוביל לפקיעתו, ולהפיכתו, כתוצאה, של העובד הזר לשוהה שלא כחוק {בג"צ 4542/02 עמותת "קן לעובד" נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (13.12.09)}.

צו הרחקה יינתן עת והאזרח מושא צו ההרחקה שוהה בארץ בעת הוצאת הצו באופן בלתי-חוקי. יש שהסיבה לשהות הבלתי-חוקית נובעת כתוצאה מכניסה שלא ברשות ויכול שהשהות הבלתי-חוקית נגרמת כתוצאה מפקיעת האשרה שניתנה לכתחילה.

נתקיים תנאי זה, נבדקת סבירות החלטת שר הפנים למתן צו הרחקה על פיה בית-משפט לא יתערב בשיקול-דעת המסור לרשות מינהלית ולא ישים עצמו במקומה של רשות זו אלא-אם-כן חוסר הסבירות יורד לשורשו של עניין וקרוב לוודאי הוא כי, על-פי מידה נכונה של סבירות לא יכולה היתה הרשות להגיע להחלטה מעין זו {בג"ץ 558/79 ג'מל נ' הסוכנות היהודית, פ"ד לד(1), 424, 429 (25.09.79)}.

הכלל הוא, ששוהה שלא כדין הנתון במשמורת יותר מ- 60 ימים ברציפות, משוחרר בערובה, אלא-אם-כן מתקיימת בו נסיבה מהנסיבות הקבועות בסעיף 13ו(ב)(2) לחוק הכניסה לישראל.

חוק הכניסה לישראל מקנה למדינה 60 ימים לפעול להרחקת שוהה שלא כדין בה, תוך החזקתו במשמורת, וקובע, כי אם בתוך תקופה זו הוא איננו עוזב את ישראל, שלא בעטיה של התנהגותו, יש לשחררו מהמשמורת, אלא-אם-כן שחרורו יסכן את "בטחון המדינה", את "שלום הציבור" או את "בריאות הציבור".

ככלל, הנטל להוכחת קיומן של נסיבות המצדיקות סטיה מכלל הקבוע בחוק, מוטל על כתפי מי שטוען להן.
המדינה היא שצריכה להראות שיש בשחרורו של פלוני כדי לסכן את אחד האינטרסים הקבועים בחוק, ולא עליו הנטל להוכיח את ההיפך. אמנם, בנסיבות מסויימות, ניתן ללמוד מהמעשים המיוחסים לשוהה שלא כדין, על המסוכנות הנשקפת משחרורו. אולם, פירוש הדבר הוא, שבנסיבות כאלה, משהמדינה הוכיחה כראוי את עצם המעשים, היא הוכיחה כראוי גם את הסכנה הנשקפת מהשחרור, ואין פירוש הדבר כי הנטל להוכחת המסוכנות משתנה.

האפשרות העקרונית של המדינה להחזיק שוהה שלא כדין במשמורת, כל זמן ששחרורו עלול לגרום לפגיעה בציבור, מתבקשת מאליה. אין זה מתקבל על הדעת לחייב מדינה להפקיר את שלום אזרחיה בשחרור מי שעלול לפגוע בו. {עע"ם 4496/13 קהסה טקיי הבטום נ' משרד הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.11.13)}.

ואולם, יש לבחון בכל מקרה לגופו, את טיב המעשים שעשה השוהה שלא כדין, את הסכנה הצפויה הנטענת משחרורו, את נסיבותיו של השוהה שלא כדין, את התקופה בה הוא כבר נתון במשמורת, את התקופה שהוא צפוי להמשיך להיות במשמורת, את ההתפתחויות הצפויות בהקשר לסכנה שבעטיה מבוקשת החזקתו במשמורת, את החלופות האפשריות ועוד.

המשך החזקת שוהה שלא כדין במשמורת מעל 60 ימים, בנסיבות הקבועות בסעיף 13ו(ב)(2) לחוק הכניסה לישראל, היא שלילת חירות מטעמים מניעתיים, הדומה במרכיבים מסויימים שלה למעצר עד תום ההליכים המשפטיים.

בעוד סעיף 13ו(ב)(2) לחוק הכניסה לישראל מאפשר לממונה ביקורת גבולות שלא לשחרר שוהה שלא כדין הנתון במשמורת מעל 60 ימים אם יש בשחרורו כדי "לסכן את בטחון המדינה, את שלום הציבור או את בריאות הציבור" - כולן סכנות "ציבוריות" ולא "אישיות", סעיף 21(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות, אכיפה, מעצרים), התשנ"ו-1996 (להלן: "חוק המעצרים") מאפשר לבית-המשפט לצוות על מעצר נאשם עד תום ההליכים המשפטיים כאשר "קיים יסוד סביר לחשש שהנאשם יסכן את בטחונו של אדם, את ביטחון הציבור, או את בטחון המדינה".

סעיף 13ו(ב)(2) לחוק הכניסה לישראל אינו מזכיר את סיכון בטחונו של אדם כנסיבה המאפשרת המשך החזקה במשמורת מעבר לתקופה הקבועה בשונה מחוק המעצרים.

בית-המשפט הבחין בין "סכנות ציבוריות" ל"סכנות אישיות". הסכנות הציבוריות רחבות ומקיפות יותר. פרטי הציבור הרחב אינם מכירים את מי שעלול לסכנם ואינם יכולים להתגונן מפניו, לדווח עליו או להימנע מלהיקלע לסביבתו, ואילו האדם המסויים, מושא ה"סכנה האישית", מכיר את מי שעלול לפגוע בו ויש לו יותר כלים להתגונן מפניו, לדווח עליו או להימנע ממגע אתו.

מבחינה זו, האפשרות לעצור אדם עד תום ההליכים המשפטיים, רחבה יותר מהאפשרות להמשיך להחזיק במשמורת שוהה שלא כדין שלא ניתן להרחיקו מישראל. ואולם, מעצר עד תום ההליכים המשפטיים אפשרי רק לאחר הגשת כתב אישום משמעותי, שעבר מסננת של התביעה; הראיות הדרושות לו הן "ראיות לכאורה להוכחת האשמה"; הוא נקבע על-ידי שופט; וההחלטה בו נתונה לביקורת שיפוטית של ערכאה גבוה יותר; המעצר בו מוגבל בזמן, שלאחריו יש צורך באישור שופט בית-משפט העליון להארכתו; ובסופו-של-דבר, עם סיום המשפט הוא מסתיים. ואילו משמורת בנסיבות סעיף 13ו(ב)(2) לחוק הכניסה לישראל, נקבעת על-ידי פקיד; על יסוד "ראיות מינהליות"; נתונה לביקורת של בית-הדין לביקורת משמורת, ולביקורת של בית-המשפט לעניינים מינהליים - שבאופיה מתונה יותר מזו של ערכאה ערעורית הבוחנת מעצר עד תום ההליכים המשפטיים; והיא אינה מוגבלת בזמן.

כאשר הנסיבות אינן מאפשרות הרחקתו של מי ששוהה במשמורת כאמור, מישראל, ולא נראה כי בטווח הנראה לעין ניתן יהיה להרחיקו מישראל, וכאשר הסכנה הנטענת מבוססת, בין היתר, על המנטליות שלו, שקשה לראות ולהוכיח שינוי בה בתוך פרק זמן סביר, המשמעות הינה החזקה במשמורת לתקופה ארוכה במיוחד.

בנסיבות מסויימות, ניתן ללמוד ממעשיו של השוהה שלא כדין המבקשים להחזיקו במשמורת ומהסכנה הצפויה משחרורו לאדם מסויים, על-כך שצפויה ממנו סכנה גם לציבור הרחב. אולם, לא בכל מקרה כך הם פני הדברים {עמ"נ (ב"ש) 12597-12-13‏ הבטום גבריזגה נ' מדינת ישראל - משרד הפנים‏, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.01.14)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

גירוש והרחקה של עובדים זרים