חוק התכנון והבניה מול חוקים אחרים

1. כללי
סוגיה שעלתה לא אחת בשאלת יישומו של חוק התכנון והבניה נוגעת למקרה בו המחוקק לא החריג במפורש תחום מסויים מן ההסדר הרגיל הנוהג לפי חוק התכנון והבניה. העניין נבחן לעניין מקרה בו השאלה עשויה להתעורר כל אימת שהסדר מסויים הקבוע בחוק חל על פעולות הנכנסות לגדרן של אחת מהחלופות הקבועות בסעיף 145 לחוק התכנון והבניה.

השאלה המתעוררת במקרה כזה היא האם ההסדר הקבוע בחוק הספציפי מהווה הסדר ממצה השולל את תחולתו של חוק התכנון והבניה או שמא חלים ההסדרים על-פי שני החוקים זה לצד זה. מדובר בשאלה של פרשנות החוק. {עע"מ 8489/07 יעקב ריכטר ואח' נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2009(4), 2553 (2009)}.

2. מקרים בהם המחוקק החריג מפורשות את הוראות חוק התכנון והבניה החלות על המקרה
כאשר קובע החוק במפורש שלא יחול ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה, או חלק ממנו, לא מתעוררת כל שאלה פרשנית. דוגמה למקרה כזה מצויה בחוק המים, התשי"ט-1959 {להלן: "חוק המים"}. סימן ב' בפרק השלישי בחוק המים עוסק בתכנון "מפעל מים", כהגדרתו בסעיף 45 לחוק. לפי סעיף 68 לחוק המים, מוסמכת הוועדה המחוזית לאשר תכנית למפעל מים "על-אף האמור בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, בדבר דרכי אישור תכנית בניין עיר". סעיף 69 לחוק המים מוסיף וקובע, כי "כוחה של תכנית מפעל שאושרה לפי חוק זה יפה מכוחה של כל תכנית לבניין עיר". בנוגע לתכנון מפעל מים קבע, איפוא, המחוקק בצורה מפורשת כי ההסדר הקבוע בחוק המים מהווה מסלול חלופי לזה הקבוע בחוק התכנון והבניה, וכי מקום בו קיימת התנגשות בין שני החוקים ידו של הראשון על העליונה. דוגמה נוספת למקרה בו ניתנה עדיפות למסלול אישור על-פי חוק אחר, הוא בנוגע להקמה של מפעל ניקוז, על-פי חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח-1957 {סעיף 23 לחוק}.

מקרה אחר בו החריג המחוקק במפורש תחום מסויים מן ההסדר הרגיל הנוהג לפי חוק התכנון והבניה, אם כי באופן חלקי ומוגבל, מצוי בחוק זה עצמו. פרק ו' לחוק התכנון והבניה עוסק בהקמתם של "מתקנים בטחוניים ומכשולי טיסה".

סעיף 160(1) לחוק קובע, כי הסמכות ליתן היתר לגבי מתקן בטחוני נתונה בידי הוועדה למתקנים בטחוניים (להלן: "הולמ"ב"). סעיף 160(5) לחוק התכנון והבניה קובע, כי סעיפים 149 עד 154 לחוק לא יחולו. המשמעות של אי-החלת סעיפים אלו היא שחרור הולמ"ב מן החלק הארי של המגבלות התוחמות את סמכותו של מוסד הרישוי ליתן הקלה ואישור לשימוש חורג.

בין היתר, משוחררת הולמ"ב מן הסייג לפיו לא יינתנו הקלה או אישור לשימוש חורג אשר מהווים סטיה ניכרת מתכנית {ראו, עע"מ 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל משרד הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.02.07)}.

יישום סמכות זו כפשוטה וכלשונה עלול היה להביא לתוצאה לפיה מוסד הרישוי משוחרר לחלוטין ממגבלות תכנוניות. אולם, בית-המשפט פירש את סמכויות הולמ"ב בצמצום.

נפסק, כי הסמכות ליתן הקלה או אישור לשימוש חורג תוך סטיה ניכרת מהתכנית יסודה בדין, אולם מדובר בחריג שאין להפעילו כדרך שגרה {עניין הושעיה, פסקה ה 27-24}.

באופן כללי סבר בית-המשפט, כי ההסדר בנוגע למתקנים בטחוניים הינו בעייתי בשל כך שאין הוא מקנה משקל מספיק לשיקולים תכנוניים {ראו, עניין הושעיה, פסקה ה 8-3}. בית-המשפט הוסיף וקבע דרישות שונות אשר על הולמ"ב למלא בהפעילה את סמכויותיה.
{לסיכום הדרישות, ראו עניין הושעיה, פסקה ה 52; עע"מ 8489/07 יעקב ריכטר ואח' נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2009(4), 2553 (2009)}

3. מה הדין כאשר נקבעו בחוק הוראות מסויימות לגבי פעולות בניה, אולם המחוקק לא התייחס במפורש לשאלת תחולתו של חוק התכנון והבניה
האם יש לומר, כי ההסדר הקבוע בחוק האחר מחליף את זה הקבוע בחוק התכנון והבניה או שמא הוא בא להוסיף עליו בלבד? מדובר, כאמור, בשאלה של פרשנות החוק. על-מנת ליתן מענה לשאלה זו יש לבחון מה תהא המשמעות של קביעה לפיה לא חל ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה מבחינת התכליות התכנוניות המרכזיות אותן מבקש חוק זה להגשים.

יש לבחון, אם-כן, מהן התכליות העיקריות הניצבות ביסוד ההליך התכנוני לפי חוק התכנון והבניה. לאחר מכן יש לבחון האם אישור פעולת בניה לפי ההסדר הקבוע בחוק האחר, תוך ויתור על ההליך הקבוע בחוק התכנון והבניה, עלול להביא לפגיעה משמעותית בתכליות אלו.

עוד יש לבדוק, האם מבחינת תכליותיו של החוק האחר קיימת חשיבות מיוחדת לאי-החלת ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. אם מסקנת הבדיקה תהא שתכליות חוק התכנון והבניה אינן נפגעות באופן משמעותי על-ידי אי-החלתו של חוק זה, בין אם משום שהחוק האחר נותן להן מענה מספיק ובין אם משום שבנסיבות בהן הוא עוסק קיימת להן חשיבות פחותה, יהא בכך כדי לתמוך בהנחה שכוונת המחוקק היתה ליצור מסלול חלופי לזה הקבוע בחוק התכנון והבניה. אם המסקנה תהא שמסלול האישור לפי החוק האחר אינו מספק מבחינת תכליות חוק התכנון והבניה, יש בכך כדי להקים חזקה הפוכה.

היינו, כי המחוקק לא התכוון לייתר את החובה לפעול על-פי האמור בחוק התכנון והבניה. חזקה זו יכול ותיסתר אם ניתן יהיה להצביע על טעם חזק במיוחד, מבחינת תכליותיו של החוק האחר, לאי-החלת ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה.
{עע"מ 8489/07 יעקב ריכטר ואח' נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2009(4), 2553 (2009)}

4. חוק התכנון והבניה - שקיפות ושיתוף הציבור
מהן, אם-כן, התכליות היסודיות של חוק התכנון והבניה, אשר יש לבחון האם ההליך החוקי האחר עונה עליהן? כפי שהודגש לעיל, עיקרון יסודי בדיני התכנון והבניה הוא כפיפותם של הליכי הרישוי לתכניות שגובשו בשלב התכנוני. הבדיקה צריכה להתמקד, איפוא, בהליך התכנוני.

בהקשר של השאלה בה עסקינן, יש חשיבות לשלושה נושאים עיקריים: האחד, זהות הגוף אשר לו מוקנות הסמכויות בשלב התכנון; השני, ההוראות העוסקות בהליך התכנון ומבטיחות את שיתוף הציבור בהליך; השלישי, הוראות שונות שמטרתן למנוע פגיעה בפרט עקב הליך התכנון או לפצותו על פגיעה כזו.

נפתח בנושא הראשון. כנזכר לעיל, מכונן חוק התכנון והבניה מוסדות תכנון וקובע את הרכבם ואת סמכויותיהם (פרק ב' לחוק). מוסדות התכנון פועלים במבנה היררכי, אשר הנדבכים המרכזיים בו הם אלו: בראש הפירמידה ניצבת הממשלה, אשר על-אף שאינה כלולה בפרק ב' של החוק, המפרט את מוסדות התכנון, נתונה לה הסמכות לאשר תכנית מיתאר ארצית, שהיא התכנית בדרגה הגבוהה ביותר {סעיף 53 לחוק}.

בשלב נמוך יותר בהיררכיה נמצאות המועצה הארצית לתכנון ולבניה והוועדה לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות {סעיפים 6-2 לחוק התכנון והבניה}.

תחת המועצה הארצית פועלות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה ותחתן הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה. הרכבם של מוסדות התכנון, הקבוע בחוק, מוכתב על-ידי הצורך לאזן בין שיקולים שונים שאותם על מוסד התכנון לשקול {ראו, בג"צ 5848/99 פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נד(3), 5 (2000); דנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5), 145 (2005)}.

השקפת המחוקק היא כי הקביעה של מדיניות התכנון הסביבתי מופקדת בידיהם של מוסדות התכנון, על דרגותיהם השונות, כל אחד בהתאם לתחום סמכותו. מקום בו העניק חוק מסויים סמכויות בתחום התכנון לגוף שאינו מוסד תכנון, הרי בהיעדר קביעה אחרת, מפורשת או משתמעת, יש להניח כי לא היה בכוונת החוק לגרוע מן החובה לקבל גם את אישורו של מוסד התכנון המתאים, לפי המסלול הקבוע בחוק התכנון והבניה.

הנושא השני שיש לו חשיבות לצורך הכרעה בשאלה הפרשנית נוגע לשיתוף הציבור בהליך התכנון. "דין התכנון והבניה בונה עצמו {בין השאר} על שני עקרונות-תשתית האחוזים-וקשורים זה-בזה לבלי-הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תכניות" {בג"צ 288/00 אדם טבע ודין, אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5), 673, 691 (2001); ראו גם, עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין, אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2), 817, 841-835 (2003); עניין הושעיה, פסקה ה2}.

הוראות שונות בחוק התכנון והבניה מבטיחות ומעודדות את מעורבות הציבור בהליך התכנוני. זאת, הן על-ידי מתן פומבי להליכי התכנון והן על-ידי קביעת מנגנון המאפשר לציבור להעלות התנגדויות. תכנית, למעט תכנית מיתאר ארצית, טעונה הפקדה באופן הקבוע בחוק התכנון והבניה {סעיפים 88-85 לחוק}.

הודעה על הפקדת תכנית טעונה פרסום בדרכים שונות, הקבועות בחוק, ועל הפרסום להכיל את עיקרי התכנית {סעיפים 94-89 לחוק התכנון והבניה}. כל אדם המעוניין בתכנית שהופקדה רשאי לעיין בה במקום הפקדתה ללא תשלום {סעיף 96 לחוק התכנון והבניה}.
כל מעוניין בקרקע, בבניין או בכל פרט תכנוני אחר וכן גופים מסויימים המפורטים בחוק, רשאים להגיש התנגדות לתכנית, למעט לגבי תכנית מיתאר ארצית {סעיף 100 לחוק התכנון והבניה; לעניין מעגל הזכאים להגיש התנגדות ראו, ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב, פ"ד נב(2), 362, 380-379 (1998); עע"ם 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(2), 153 (2003)}.

קיימת זכות עיון בהתנגדויות שהוגשו {סעיף 104 לחוק התכנון והבניה}. הדיון בהתנגדויות מתקיים בפומבי {סעיף 107 לחוק התכנון והבניה}, ולכל אדם אשר עלול להיפגע מקבלת התנגדות נתונה זכות לטעון בפני מוסד התכנון הדן בה {סעיף 106(ב) לחוק}.

הפסיקה עמדה על חשיבותן ומרכזיותן של ההוראות המסדירות את שיתוף הציבור בהליך התכנון. הזכות להתנגדות, כך נקבע, חשובה הן מנקודת מבטו של הפרט, המבקש להיאבק נגד תכנית הפוגעת בו במידה שאינה מוצדקת לדעתו, והן מנקודת מבט כלל חברתית.

זאת, שכן על-ידי העלאת התנגדויות ודיון בהן נחשפים היתרונות והחסרונות של התכנית, כך שבפני מוסד התכנון ייפרשו מלוא הנתונים והשיקולים החשובים להכרעה {ראו, ע"א 2962/97 הנ"ל, 379; בג"צ 288/00 הנ"ל, 691}.

בפסיקתו של בית-משפט זה ניתן למצוא ביטוי לזכות ההתנגדות במישורים שונים. במספר מקרים פסל בית-המשפט תכנית שלא קויימה לגביה באופן מלא חובת הפרסום של ההפקדה, וזאת בשל חשיבותה של זכות ההתנגדות {ראו, בג"צ 527/74 ח'לף נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז הצפון, פ"ד כט(2), 319 (1975); בג"צ 128/83 הרפז נ' ראש המנהל האזרחי ליהודה ושומרון, פ"ד לז(4), 159 (1983)}.

עוד נפסק, כי אי-בהירות של תכנית פוגעת בזכות ההתנגדות של הציבור {בג"צ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה, מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1), 739, 755-751 (2001) (להלן: "עניין עיריית רעננה")}.

ב- בג"צ 288/00 הנ"ל ייחס בית-המשפט משקל פרשני, לעניין פירושה של תכנית, לשאיפה לקיים את זכות ההתנגדות. באותו עניין נדונה השאלה האם ניתן לבצע באופן ישיר תכנית מיתאר ארצית בנושא ייעור או שמא נדרש כי הביצוע יהיה בהתאם לתכנית בדרגה נמוכה יותר, שתיישם את העקרונות שנקבעו בתכנית הארצית.

תכנית מיתאר ארצית אינה טעונה הפקדה ועל-כן לא קיימת לגביה זכות התנגדות {בג"צ 594/89 מועצה איזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד מד(1), 558 (1990)}. נתון זה היה אחד מהשיקולים שהובילו את בית-המשפט לקבוע, כי תכנית המיתאר הארצית אינה ניתנת לביצוע ישיר {בג"צ 288/00 הנ"ל, 697-691}.

ביישום למקרה דנן, יש בזכות ההתנגדות של הציבור, וביתר הזכויות המשייכות עצמן לעקרון שיתוף הציבור, כדי להשליך במישור הפרשני על השאלה האם התכוון המחוקק שלא להחיל את ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה.

חזקה על המחוקק כי לא התכוון לשלול מן הציבור את זכותו ליטול חלק בתכנון הסביבה בה הוא חי. על-כן, מקום בו ההסדר הקבוע בחוק אחר מכיל הוראות שיש בהן משום מתן ביטוי מספיק, גם אם לא מושלם, לעקרון שיתוף הציבור, אין מניעה להניח כי המחוקק התכוון ליצור הסדר חלופי לזה הקבוע בחוק התכנון והבניה.

אולם, כאשר החוק האחר אינו מסדיר את נושא שיתוף ציבור, ולא קיימת סיבה עניינית להניח שבנסיבות בהן עוסק החוק פוחת משקלו של ערך זה, תהא הנטיה לראות הסדר זה כהסדר משלים בלבד.

הנושא האחרון אשר הוזכר הוא מניעת פגיעה בפרט עקב ההליך התכנוני או פיצויו בגין פגיעה כאמור. במקרה דנן, אמורים הדברים בעיקר בנוגע לשני הסדרים הקבועים בחוק התכנון והבניה: האחד, הוראות המבטיחות את שקיפות המצב התכנוני כלפי הציבור; השני, הוראות המסדירות מתן פיצוי למי שנפגע מתכנית.

נפתח בהסדר הראשון. סעיף 117 לחוק התכנון והבניה קובע, כי יש לפרסם החלטה על אישור תכנית או דחייתה כדרך שמפרסמים הודעה על הפקדתה {לגבי הדרכים לפרסום דבר הפקדתה של תכנית, ראו סעיפים 90-89 לחוק}.

סעיף 118 לחוק התכנון והבניה מוסיף וקובע, כי לאחר שאושרה תכנית יש לשמור עותק שלה במקומות מסויימים, הקבועים בסעיף ואף לפרסמה. סעיף 119א לחוק התכנון והבניה קובע, כי על ועדה מקומית למסור בכתב, לפי בקשת מעוניין בקרקע, פרטים על התכניות הנוגעות לקרקע.

חובת מסירת המידע ביחס לתכניות חלה החל מהשלב בו פורסמה הודעה על הכנת התכנית. התכלית של הסעיפים הנזכרים ברורה היא. החוק מבקש להבטיח, כי המצב התכנוני של מקרקעין יהיה גלוי, שקוף ונגיש לציבור.
אחד הגורמים המשפיעים ביותר על ערכו של נכס הוא התכנית החלה עליו ועל סביבתו. נקל להבין את החשיבות הרבה הטמונה בשקיפות המצב התכנוני, במיוחד מבחינתו של רוכש פוטנציאלי של המקרקעין {ראו, ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פ"ד נג(4), 625, 648 (1999), (השופט מ' חשין); עניין עיריית רעננה, 755-754}. ההסדר הנוסף הנוגע למקרה דנן הוא הענקת פיצוי בתנאים מסויימים למי שנפגע מתכנית, כקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

גם לשני עניינים אלו, שקיפות המצב התכנוני ופיצוי הנפגעים מתכנית, יש משקל בעת בחינת השאלה האם חל ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. ככל שההסדר הקבוע בחוק האחר אינו מטפל באופן מספק בנושאים אלו, יש בכך כדי לרמוז כי לא היתה כוונה לשלול את תחולתו של חוק התכנון והבניה. {עע"מ 8489/07 יעקב ריכטר ואח' נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2009(4), 2553 (2009)}

5. "רשות התמרור" וחוקי התכנון והבניה
כאשר ניצבת לנגד רשות התימרור התמונה המשפטית-עובדתית המלאה באשר למצב הסטאטוטורי של הדרך, עליה לתת משקל לנתון זה. על-מנת שלא לחתור תחת הוראות חוק התכנון והבניה הקובעות הקצאת שימושים במרחב והאופן בו יועצב המרחב, עליה - על דרך הכלל - להימנע מקביעתם של הסדרים שיעמדו בסתירה למצב התכנוני.

יחד-עם-זאת, וכמפורט לעיל, השיקול התעבורתי חייב להיות השיקול הדומיננטי אותו שוקלת רשות התימרור בהפעלת סמכותה. על-כן, במצבים בהם רשות התימרור סבורה כי קיים טעם תעבורתי משמעותי המחייב קביעת הסדר תנועה בניגוד להוראות חוק התכנון והבניה או בניגוד להוראות התכניות החלות - ייגבר שיקול זה על פני כל שיקול אחר.

על דרך הכלל יש להניח כי מדובר יהיה בשיקול מתחום הבטיחות בדרכים, להבדיל משיקולים מדרג שני כגון שיפור הזרימה בדרך.

הקביעות להלן, מטרתן להתוות כללי פעולה ברורים ככל האפשר להפעלת סמכות רשות התימרור:

ראשית, אין בסמכותה של רשות התימרור להרחיב את השימוש בקרקע לדרך אף אם יש בכך צורך תעבורתי. כך, אין רשות התימרור יכולה להורות על הרחבתה של דרך, מעבר לתוואי המסומן בתכניות החלות, גם אם יש בכך הצדקה מבחינה תעבורתית. באופן דומה, אף אם שיקולים תעבורתיים מצדיקים סלילה של דרך נוספת {למשל בעקבות עומסי תנועה}, אין רשות התימרור רשאית להורות על סלילה של דרך כאמור.

מכלל זה רשות התימרור אינה יכולה לסטות. כלל זה נגזר מהגדרתה של "דרך" בסעיף 1 לפקודת התעבורה אשר בסיפא שלה, לאחר שנמנים הפריטים השונים המהווים דרך, נקבע כי מדובר באיזורים בהם "יש לציבור זכות לעבור בהם".

חשוב מכך, עיקר ההסדרה של הדרכים הנעשית במסגרת חוק התכנון והבניה נועדה להתוות את רשת הדרכים בדגש על ההיבט הפיזי. הרחבתה של דרך או התוויתה של דרך חדשה נופלת איפוא בגדר "הגרעין הקשה" של תכנון המרחב הציבורי.
הצורך הציבורי בקביעת תשתיות אלה ביעילות ובמהירות יחסית בהשוואה למשכם של הליכי תכנון מוצא את ביטויו בהליכים לאישור "תכנית דרך" ובהוראת סעיפים 261(ד) ו- (ה) לחוק התכנון והבניה.

בנוסף, הרחבת סמכות רשות התימרור עד כי זו תוכל להורות על הרחבתה של דרך או על סלילתה של דרך מטעמים תעבורתיים תביא לשלילת זכותו של אדם הנפגע מכך להשיג על-כך ולקבל פיצוי בגין הנזק שנגרם לו בעקבות כך {לעניין הפיצוי, ראו סעיף 197 לחוק התכנון והבניה}. יודגש כי אף כאשר תא שטח מסויים נקבע כ"דרך" הוצאתה לפועל של הוראה זו חייבת להיעשות במתווה של חוק התכנון והבניה.

אשר-על-כן, כאשר רשות התימרור סבורה כי טעמים תעבורתיים אינם מאפשרים את המשך השימוש בדרך אלא-אם-כן זו תורחב, עליה להביא את הדבר לידיעת הגורמים הרלבנטיים על-מנת שייפעלו להרחבת הדרך באפיקי חוק התכנון והבניה. היא יכולה לקבוע הסדר תנועה שיקל על המצב בדרך {ויתכן שיכולה היא לשקול להורות על סגירת הדרך} אך היא אינה יכולה להורות על הרחבתה או להורות על סלילתה של דרך חדשה.

שנית, על דרך הכלל, קביעתו של הסדר תנועה לא תעשה בסתירה להוראות התכניות החלות. ואולם, באותם מצבים בהם קיים צורך תעבורתי מובהק, כגון כזה הנוגע לתחום הבטיחות בדרך, רשאית רשות התימרור לחרוג מהוראות התכניות החלות, ובמקביל ליידע את הרשות הרלבנטית אשר באחריותה מצויה הדרך על הצורך - התעבורתי-בטיחותי - לייזום תכנית המשנה את הוראות התכניות הרלבנטיות או להסדיר בדרך אחרת את השינוי בדרך {כגון: שימוש חורג}.
ביסוד כלל זה, על החריג לו, איזון בין התכלית התעבורתית שביסוד הסמכות לקבוע הסדר תנועה והגמישות המתחייבת לצורך הגשמת תכלית זו לבין עקרונות דיני התכנון והבניה לפיהם עיצוב המרחב הציבורי צריך שייעשה בשקיפות ותוך שיתוף הציבור.

והרי, מנקודת המבט של רשות התימרור אשר השיקול הדומיננטי בהפעלת שיקול-דעתה הינו השיקול התעבורתי, שאלות כגון עיצוב, "נראות" או כל מימד פיזי, ככל שהם אינם משפיעים על הסדרת השימוש בדרך, אינן שאלות רלבנטיות.

על-כן, משנקבעו התשובות לשאלות אלה בתכניות תקפות, אין היא יכולה לחרוג מן האופן בו עיצבו רשויות התכנון את המרחב הציבורי. כך למשל, אם נקבעו חתכים אופייניים של רחובות או עיצוב טיפוסי של אביזרי רחוב שונים {למשל: אביזרי חניה} אין רשות התימרור יכולה לשנותם במסגרת קביעתו של הסדר תנועה.

ואולם, במקרה כגון המקרה שנדון בעניין מושלין, בשל הטעמים הבטיחותיים המובהקים שעמדו ביסוד הסדר התנועה, רשאית היתה רשות התימרור להורות על סגירתה של הדרך, אף אם זו היתה דרך מאושרת סטאטוטורית. באותו המקרה היה מדובר על סגירת מפגש דרך-מסילה, בעקבות תאונה שהתרחשה במפגש דומה בה היו מעורבים רכבת ומשאית שעשתה שימוש בדרך.

יוער, כי מרגע שנמסרה הודעה לרשות המוסמכת על הצורך לשנות את המצב הסטאטוטורי או את הוראות התכניות החלות, מוטלת עליה האחריות להסדיר בהיבט דיני התכנון והבניה את המצב, וזאת תוך פרק זמן סביר.
שלישית, רשות התימרור אינה יכולה להורות על שינוי משמעותי בתחום הדרך אף אם הוא נובע משיקולים תעבורתיים מובהקים. כך למשל, קביעה תעבורתית כי יש צורך ב"מבנה דרך" מחייבת עיגון והסדרה בתכנית מפורטת באופן סביר ואין בסמכותה של רשות התימרור להורות על הקמת מבנה כאמור אף אם היא סבורה כי מבחינת תעבורתית יש לכך הצדקה. כלל זה נועד אף הוא בעיקרו לאזן בין הוראות חוק התכנון והבניה לבין סמכותה התעבורתית של רשות התימרור.

כאשר מדובר בבינוי מוגבל בהיקפו, אשר על דרך הכלל אין הוא משפיע באופן מהותי על המרחב והסביבה, על העקרונות העומדים ביסוד ההליכים הקבועים בחוק התכנון והבניה לסגת לשם שמירת חופש הפעולה של רשות התימרור, אשר לעיתים מחייב גמישות ולרוב נגזר הוא משיקול-דעת מקצועי גרידא.

ואולם, ככל שמידת ההשפעה של ההסדר התעבורתי על המרחב גדולה יותר, בשל ההשפעה על הסביבה, בשל היקף הבינוי וכיו"ב - תגבר הנטיה להורות על בחינת התכנון והבינוי במסגרת ההליכים הקבועים בחוק התכנון והבניה על-מנת לאפשר לציבור לקחת חלק בהליך התכנון ועל-מנת להבטיח את שקיפותו של ההליך.

כך הוא הדבר כאשר מדובר במבני דרך. אין מדובר במחסום, עמוד חניה או פס האטה אלא במנהרה, גשר ומחלף - לאלו עלולים להיות השלכות מרחיקות לכת על הסביבה. לבסוף, יצויין כי הסמכת רשות התימרור להורות על קביעתם של מתקני דרך מבלי שהדבר יעבור את מסננות ההליך התכנוני אינה עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 241(ד) לחוק התכנון והבניה, לפיו על-אף כי המדינה וגורמים הפועלים מטעמה {כמוגדר שם} פטורים מהוצאת היתר בניה בגין ביצוע פעולות מן הסוג המנוי בסעיף 145(א)(1) לחוק התכנון והבניה, יש לאשר תכנית מפורטת דיה קודם לביצוען.

בנוסף, הסמכה כאמור עלולה להפוך את הוראת סעיף 241(ה) לחוק התכנון והבניה לאות מתה, שכן היא תאפשר לרשות התימרור להורות על הקמתו של מבנה דרך ללא תכנון מפורט וללא היתר בניה.

המקרים הקשים ליישום העקרונות לעיל הם המקרים בהם קביעתם של הסדרי תנועה נעשית בחלל תכנוני. ניתן להצביע על שני מצבים אופייניים בהקשר זה:

האחד, מצבים בהם קיימת דרך וזו אושרה סטאטוטורית אך אין בתכניות החלות תכנון מפורט ברמה סבירה לעניין הדרכים הקבועות בתכנית; והשני, מצבים בהם נעשה שימוש בשטח כדרך, אך זו אינה מאושרת סטאטוטורית.

באשר למצב השני חייב שיימצא טעם תעבורתי כבד-משקל לקביעתו של הסדר תנועה בדרך שאינה מאושרת סטאטוטורית. טעמים של בטיחות דרכים יכולים, במקרים המתאימים, להוות טעמים שמשקלם מספיק. באותם המקרים, רשות התימרור חייבת לשקול תחילה את האפשרות של סגירת הדרך ורק אם מוצאת היא טעם כבד משקל המחייב את המשך השימוש בדרך, יכולה היא לקבוע הסדר תנועה בדרך.

כמו-כן, השיקול של שיפור זרימת התנועה בדרכים שאינן מאושרות סטאטוטורית לא יהווה על דרך הכלל שיקול שמשקלו מספיק. יחד-עם-זאת, אין לפסול את האפשרות כי במקום בו מדובר בדרך שקיים הכרח תעבורתי בקיומה {כגון, כאשר מדובר בדרך יחידה המובילה מחוץ ליישוב מסויים} יכול הדבר להיחשב כטעם מיוחד גם כן.

ההנחיות הנוגעות לחובתה של רשות התימרור ליידע את הגורמים הרלבנטיים בדבר הצורך להסדיר את המצב הסטאטוטורי הנזכרות בפסקה 72 לעיל {כאשר היא קובעת הסדר החורג מן ההוראות בתכניות החלות}, יפות ותקפות אף במצב זה.

בנוסף, בבואה לקבוע הסדר תנועה במצב בו סבורה רשות התימרור כי קיים הכרח בכך על-אף כי מדובר בדרך שאינה מאושרת סטאטוטורית עליה לבחור באותם "רכיבים" של הסדר תנועה שהשפעתם, במובן של שינוי המצב הקיים, תהיה קטנה ככל האפשר.

סיכומם-של-דברים: רשות התימרור יכולה להורות על התקנתו של כל עצם במסגרת הסדר תנועה ובלבד שבמרכזו של ההסדר עומדת תכלית תעבורתית ושלא יהיה בקביעת הסדר התנועה משום איון עקרונות דיני התכנון והבניה, אלא אם קיים טעם תעבורתי כבד משקל המחייב קביעתו בניגוד להוראות התכניות החלות {עע"מ 8274/09 עיריית ירושלים נ' סלים סיאם, תק-על 2011(2), 3178 (2011)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

חוק התכנון והבניה מול חוקים אחרים