תביעת פיצויים (סעיפים 197, 198 לחוק)

1. כללי
פרק ט' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק התכנון והבניה"}, דן בפיצויים בגין פגיעה מתכנית.

סעיפים 197, 198 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובעים כדלקמן:

"197. תביעת פיצויים
(א) נפגעו על-ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.
(ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הוועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה.

198. תביעה לפיצויים
תביעה לפיצויים
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(א) הוגשה תביעה לפי סעיף 197, תודיע הוועדה המקומית לכל מי שעלול לשאת בתשלום הפיצויים נושא התביעה, כולם או חלקם, בין על-פי דין ובין על-פי הסכם עם הוועדה המקומית או עם המדינה (בפרק זה: "המשיב") על הגשתה ותתן לו הזדמנות להשמיע טענותיו.
(ב) הוועדה המקומית תדון בתביעה ותחליט, בתוך תשעים ימים מיום הגשת התביעה, אם לקבלה או לדחותה, ואם החליטה לקבלה - מהו הסכום המוצע כפיצויים.
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(ג) הוועדה המקומית תודיע לתובע ולמשיב, את החלטתה, ואם החליטה לקבל את התביעה - את הסכום המוצע כפיצויים והנימוקים לכך; הסתמכה הוועדה המקומית בהחלטתה על שומה, תצרף להודעתה גם את אותה שומה.
(תיקון מס' 76) תשס"ו-2006
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(ד) החליטה הוועדה המקומית לדחות את התביעה, כולה או חלקה, או החליטה כי בנסיבות העניין אין זה מן הצדק לשלם פיצויים עקב הוראות סעיף 200, רשאי התובע או המשיב, לערור בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה תוך 45 ימים מיום המצאת החלטת הוועדה המקומית כאמור בסעיף-קטן (ב); יושב-ראש ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו.
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(ה) (1) בלי לגרוע מהוראות סעיף-קטן (ד), החליטה הוועדה המקומית כי התובע זכאי לפיצוי בסכום שונה מהסכום הנתבע, רשאים הוועדה המקומית, התובע והמשיב לפנות, בהסכמה, בתוך 45 ימים, ליושב-ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע מתוך רשימת השמאים המכריעים, לצורך הכרעה במחלוקת על סכום הפיצוי; יושב-ראש מועצת שמאי המקרקעין רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו;
(2) יושב-ראש מועצת שמאי המקרקעין יודיע לכל אחד מהפונים לפי פסקה (1), בתוך 15 ימים ממועד קבלת הפניה, על זהותו של השמאי המכריע שמינה;
(3) השמאי המכריע שמונה כאמור בפסקה (2) ידון ויכריע במחלוקת על סכום הפיצוי; החלטות השמאי המכריע יפורסמו בהתאם לכללים שקבע שר המשפטים;
(4) (א) על החלטתו של השמאי המכריע כאמור בפסקה (3) יכולים הוועדה המקומית, התובע או המשיב לערור לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בתוך 45 ימים מיום המצאת ההחלטה של השמאי המכריע; יושב-ראש ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו;
(ב) פסקה זו תעמוד בתוקפה עד תום חמש שנים מיום תחילתו של סעיף זה, כנוסחו בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84 והוראת שעה), התשס"ח-2008.
(תיקון מס' 65) תשס"ג-2002
(תיקון מס' 70) תשס"ה-2005
(תיקון מס' 76) תשס"ו-2006

(ה1) (1) המגיש ערר לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיף זה, ישלם לאוצר המדינה, במועד הגשתו, אגרה בסכום כמפורט להלן:
(א) כשסכום הערר אינו עולה על 500,000 שקלים חדשים - 837 שקלים חדשים;
(ב) כשסכום הערר עולה על 500,000 שקלים חדשים - 1,675 שקלים חדשים;
שר הפנים, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, יקבע נסיבות שבהן יינתן פטור מאגרה לפי סעיף-קטן זה;
(תיקון מס' 70) תשס"ה-2005
(תיקון מס' 76) תשס"ו-2006

(2) ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לא תקבל ערר ולא תדון בו, אלא-אם-כן שולמה בעת הגשתו אגרה או שניתן פטור מתשלום האגרה לפי הוראות סעיף-קטן זה;
(תיקון מס' 70) תשס"ה-2005

(3) הסכומים האמורים בפסקה (1) יעודכנו ב- 1 בינואר בכל שנה, בהתאם לשיעור העליה במדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
(תיקון מס' 70) תשס"ה-2005
(תיקון מס' 76) תשס"ו-2006

(4) החליטה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לקבל ערר, כולו או חלקו, רשאית היא להטיל על המשיב לשלם למגיש הערר הוצאות בגובה סכום האגרה, כולה או חלקה, כפי ששילם בעת הגשת הערר; היו מספר משיבים בערר - רשאית ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לקבוע את חלוקת ההוצאות כאמור בין המשיבים;
(תיקון מס' 70) תשס"ה-2005
(תיקון מס' 76) תשס"ו-2006

(5) בלי לגרוע מהאמור בפסקה (4), ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאית להטיל על צד לערר לשלם לצד השני את הוצאותיו בערר, כולן או חלקן.
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(ו) (1) דנה ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיפים-קטנים (ד) או (ה), רשאית היא, בהחלטה מנומקת, לקבל את הערר או לדחותו, במלואו או בחלקו;
(2) היה הערר לפי סעיף-קטן (ד) בלבד, רשאית ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפנות ליושב-ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי, מתוך רשימת השמאים המכריעים, אשר יגיש לוועדת הערר חוות-דעת בכתב בעניין הנוגע לערר (בחוק זה: "שמאי מייעץ");
(3) מונה שמאי מייעץ, תינתן החלטה בערר לאחר הגשת חוות-דעתו, ובלבד שניתנה לצדדים הזדמנות לטעון את טענותיהם לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לעניין חוות-הדעת;
(4) הוראות לפי פרק ט'1 יחולו על שמאי מייעץ, לרבות לעניין סדרי הדין בפניו, מינויו ושכרו.
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(ז) על החלטת יושב-ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיפים-קטנים (ד) או (ה)(4), ועל החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיף-קטן (ו)(1) או (3), ניתן לערער לבית-משפט לעניינים מינהליים.
(תיקון מס' 84) תשס"ח-2008

(ח) שמאי מקרקעין שהתבקש להכין שומה בהליכים לפי סעיף זה, וכן שמאי מכריע ושמאי מייעץ שמונו לפי סעיף זה, רשאים לקבל מידע בהתאם להוראות סעיף 14א(א) לתוספת השלישית, והוראות סעיפים-קטנים (ב) ו-(ג) של אותו סעיף יחולו, בשינויים המחוייבים, לעניין מידע כאמור."

זכותו של בעל קרקע לקבל פיצוי בגין הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה נחלקת לשני שלבים:

בשלב הראשון, קמה זכותו של בעל הקרקע לפיצוי בגין פגיעה בשווי הקרקע הנובעת משינוי ייעודה לצורכי ציבור. בשלב זה מתפרסמת תכנית המייעדת את הקרקע {או חלק ממנה} למטרה ציבורית. כניסת התכנית לתוקף היא תנאי-בלעדיו-אין לביצוע הפקעה לפי חוק התכנון והבניה, כאמור בסעיף 189 לחוק.

עם פרסום התכנית פוחת שווייה של הקרקע במידה משמעותית, ובגין פגיעה זו זכאי בעל הקרקע לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. הפיצוי בשלב זה מחושב לפי שווי הקרקע ערב פרסום התכנית הפוגעת.

על-פי-רוב, חלק הארי של הפיצוי בגין ההפקעה - על שני שלביה - משולם בשלב זה. הטעם לכך הוא ששינוי ייעודה של קרקע לצורך ציבורי מפחית את שווייה במידה רבה, שכן ידוע שהיא עתידה להיות מופקעת, ובגין פגיעה זו משולם פיצוי מלא.
הזכות לפיצוי בשלב הראשון מתיישנת כעבור שלוש שנים ממועד פרסום התכנית כאמור בסעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה, אם כי שר הפנים רשאי להאריך את התקופה להגיש תביעה מטעמים מיוחדים שיירשמו {בג"צ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3), 783 (2000); אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית)", (מהדורה שניה, 2008), 82-81}.

בשלב השני, קמה זכותו לפיצוי בגין ההפקעה עצמה: מסירת החזקה והקניית הבעלות בקרקע לוועדה המקומית {ע"א 8863/07 ב.מ. כפריס דדו בע"מ נ' מנהל מע"מ חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.03.10); ע"א 7959/00 עזר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה, פ"ד נו(2), 365, 371 (2001); אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית, (מהדורה שנייה, 2008), 79}.

בשלב זה - שעשוי להתרחש פרק זמן בלתי-מבוטל לאחר השלב הראשון - הוועדה המקומית תופסת חזקה בקרקע ומשלימה את הליך ההפקעה. או-אז קמה זכותו של בעל הקרקע לתשלום פיצוי בגין ההפקעה גופה {זאת להבדיל מפיצוי עבור הפגיעה בשווי הקרקע כתוצאה משינוי הייעוד, שהזכות לקבלו קמה כאמור במועד פרסום התכנית}.

בשלב השני, הפיצוי מחושב בהתאם לייעודה של הקרקע עובר למסירת החזקה בה, קרי לאחר שייעודה שונה לצורכי ציבור. הסמכות שלא לשלם פיצוי בגין רבע משטח המגרש {וביחס לייעודים המנויים בסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה- 40% מהפיצוי} - כאמור בסעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה - קיימת רק ביחס לשלב השני {ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבניה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3), 370 (1987)}.

פיצוי בעל מספר שלבים עשוי להינתן גם כאשר קרקע מופקעת מכוח פקודת הקרקעות או פקודת הדרכים, כלהלן:

בשלב הראשון - טרם מתן תוקף לתכנית המייעדת את הקרקע לצורכי ציבור - ניתנת הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות ולחלופין מוצא צו המחיל את פקודת הדרכים על הקרקע. בשלב זה, כאמור, אין בעל הקרקע זכאי לפיצוי, וזאת על-אף שערכה של הקרקע שעתידה להיות מופקעת פוחת.

בשלב השני, מפורסמת תכנית המייעדת את הקרקע האמורה לצורכי ציבור. או-אז קמה זכותו של בעליה לפיצוי בגין פגיעה תכנונית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

בשלב השלישי, הרשות המפקיעה נוטלת חזקה בקרקע ובכך משלימה את הליך ההפקעה. בשלב זה זכאי בעלי הקרקע לפיצוי בגין ההפקעה עצמה, כמו גם בגין ירידת הערך שארעה כתוצאה מההודעה או החלת הצו, לפי העניין. ודוק: ירידת הערך שנובעת מההודעה או פרסום הצו נפרדת מירידת הערך הנובעת מפרסום התכנית, ופיצוי בגינה ניתן רק במסגרת תביעה לפיצויי הפקעה.

הפיצוי יכול להינתן איפוא בשני שלבים - בשלב פרסום התכנית ובשלב נטילת החזקה {ע"א 8622/07 אהוד רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, תק-על 2012(2), 6811 (2012)}.

העיקרון הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה - הרחבת מעגל הנפגעים וצמצום החריגים הוא עיקרון מרכזי העומד בבסיסו של הסעיף. כנגד הפגיעה במקרקעין עקב תכנית, קמה לבעל זכות במקרקעין הזכות לפיצוי בגין הפגיעה.
הזכות לפיצוי הפרט עקב פגיעה בקניינו על-ידי הרשות הציבורית הוכרה בשיטת המשפט בישראל משכבר הימים {ע"א 216/66 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבו-דאיה, פ"ד כ(4), 522, 546 (1966); בג"צ 150/69 רייך נ' מנהל אגף העתיקות, פ"ד כד(1), 204, 209 (1969); בג"צ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3), 783, 789 (2000); עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.01.02)}.

התפתחות צרכי התכנון, בד בבד עם התפתחות החיים המודרניים, גוררת עימה פגיעות בלתי-נמנעות במקרקעין, המחייבות פיצוי של בעלי הזכויות הנפגעים עקב הליכי תכנון שנועדו לשרת את עניינו של הכלל {ראו נעמי אלסטר-פנחסי "סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 - פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מיתאר שלא על דרך הפקעה" הפרקליט לו 516, 534 (תשמ"ד)}.

הכלל הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה בדבר חובת פיצוי על פגיעה במקרקעין עקב תכנית משתלב בהגנה החוקתית על הקניין ומתפרש בהרחבה.

כנגדו, החריגים לכלל הפיצוי על פגיעה במקרקעין, המפורטים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה, מתפרשים בצמצום, מאחר שהם משקפים סטיה מחובת הפיצוי על פגיעה קניינית {ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, כפר-סבא, פ"ד מו(4), 627, 642-639 (1992); דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (1994), 327 עד 328}.

החריגים המנויים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה אמורים לשמש בלם מפני ריבוי תביעות פיצוי שהציבור יתקשה לעמוד בהן, אך אין בהם כדי להקהות את עוצמתו של העקרון הכללי בדבר זכותו הבסיסית של בעל קניין לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית.

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה נועד להרחיב את מעגל הנפגעים הזכאים לפיצוי, ולהיטיב את נזקו של בעל זכות "כלכלית" במקרקעין {אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית) (מהדורה שניה, 2008), 433-413}.

בית-המשפט, בדונו בזכות הפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, הבהיר לא אחת כי אין לצמצם את תחום התפרשותה של הזכות לפיצוי וכי אין לגרוע ממנה בלא הוראה מפורשת של המחוקק.

באותה מידה בולטת נטיית הצמצום בפירוש הסייגים לפיצוי האמורים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה {ד"נ 28/79 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' וארון, פ"ד לה(1), 561, 568 (1980); ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פ"ד מד(3), 522, 528-527 (1990); דנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נו(5), 49, 140 (2002)}.
ההגנה על זכות הקניין, הכוללת את הזכות לפיצויים בגין פגיעה בקניין עמדה גם בבסיס גישתם של השופטים אשר דגלו בפרשנות מצמצמת לסייג לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, הקבוע בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה {בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח', תק-על 2011(3), 1009 (2011)}.

מספר שיקולי יסוד עומדים ברקע חובת הפיצוי על פגיעה מתכנית. שיקול יסוד ראשון שואב כוחו מעיקרון הצדק החלוקתי. עקרון זה מכוון להסדיר חלוקה צודקת ושוויונית של הנטלים החברתיים, ובבסיסו עומדת ההנחה כי נזקי הפגיעה מתכנית, המסבה תועלת לכלל, אינם אמורים ליפול על שכמו של בעל המקרקעין היחיד, אלא הציבור כולו צריך לשאת בהם {דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6), 289, 294 (2004)}.

שיקול יסוד שני, הטמון בחובת הפיצוי, הוא שיקול כלכלי-ענייני. בלא חובת פיצוי, היה עולה חשש כי רשויות התכנון לא תיתנה משקל מספיק לפגיעה הצפויה מתכנית בזכויות קנייניות של בעלי מקרקעין, בצד המשקל שיש לתת ליתרונותיה של התכנית {ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3), 872, 878 (1993); בר"מ 10510/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה נ' כהן, פורסם באתר האינטרנט נבו (31.01.07)}.

ברקע חובת הפיצוי מונחים גם עקרונות של הגינות, יעילות ושוויון. עיקרון ההגינות מבוסס על ההנחה כי יש לפצות את הניזוק ולהחזירו למצב כפי שהיה לפני אירוע הנזק, והמזיק שגרם לנזק הוא שעליו לשאת בנטל.

עיקרון היעילות מורה, כי היעדר פיצוי על נזק שנגרם מפגיעת תכנית עלול להביא לדמורליזציה של פרטים, להשפיע לרעה על רמת ההשקעה והייצור שלהם, וליצור תמריץ שלילי להתנהגות הרשות הציבורית. עיקרון השוויון מבוסס על שיקולי צדק ועל השאיפה להעניק יחס שוויוני לבעלי מעמד שווה {דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (1994) 468-467}; אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית) (מהדורה שניה, 2008) 43-41; בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח', תק-על 2011(3), 1009 (2011)}.

בצד השיקולים המחייבים פיצוי של בעל זכות במקרקעין עקב פגיעה מתכנית, ישנם שיקולים המצדיקים, בנסיבות מסויימות, סטיה מחובת הפיצוי. סטיה זו משתקפת בסייגים לחובת הפיצוי המפורטים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה.

אל מול עיקרון פיצוי הנפגע עומד אינטרס הציבור בעידוד פעילות התכנון והפיתוח, העלולה להיפגע אם תתלווינה אליה עלויות כספיות גדולות מדי. נילווה לכך גם אינטרס של ודאות, אשר נועד לאפשר לרשויות התכנון להעריך מראש את היקף תשלומי הפיצויים שיהיה עליהן לשלם בשל פגיעה מתכנית, וזאת לצורך תכנון פעולותיהן.

לסייגים לפיצוי המעוגנים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה מתלווה גם רציונל הנעוץ בהיבטים החברתיים של זכות הקניין, ובצורך לאזן בין קניינו של היחיד לבין צרכי הציבור.

על-פי תפיסה זו, לבעל הקניין ישנה מחוייבות חברתית לשרת את אינטרס הציבור. מכאן הגישה לפיה ניתן לפגוע בזכויות הקניין של הפרט באופן מידתי כדי להבטיח את אינטרס הכלל. היותו של הקניין משאב לאומי, מצדיק מתן כוח למדינה גם לפגוע בקניין הפרטי כדי לקיים אינטרס ציבורי {ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4), 913, 939-937 (2002); עמ"נ (ת"א) 202-07 ביטון יהודה ואח' (176 בעלי זכויות בדירות בנאות רחל תל גיבורים חולון ) נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.07.10)}.

הזכות לתביעת פיצוי בגין פגיעה מתכנית מוקנית - בהתאם להוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה - לבעלי זכויות במקרקעין המצויים בתחום התכנית או גובלים בה.

ההסדר הנורמטיבי שבו מעוגנת הזכות לתביעת פיצוי משקף, כמו כל הסדר חוקי, מדיניות חברתית מסויימת. במדיניות זו באה לידי ביטוי השקפת המחוקק בדבר הקו השקול המאזן בין אינטרסים חברתיים שונים.

מצד אחד, שיקולים כלכליים שתכליתם לאפשר קידומן ומימושן של תכניות שונות {להלן: "האינטרס הציבורי"}.

מצד שני, הגנת זכויות קנייניות ושיקולי צדק חלוקתי {להלן: "אינטרס הפרט הנפגע"}.

מיקומה של נקודת האיזון נקבע בהתאם להשקפת המחוקק {הנגזרת לעתים מ"השקפת עולם" אידיאולוגית ולעתים משיקולים פרגמאטיים}.

תביעת פיצוי שיסודה בטענה ל"פגיעה עקיפה" כתוצאה מן התכנית {פגיעה עקיפה היא זו הנגרמת בעקיפין משינוי המשטר התכנוני, כגון עקב הקמת מפגע סמוך למקרקעין}. המשטר התכנוני החל על מקרקעין הנפגעים פגיעה עקיפה אינו משתנה, וניתן להשתמש ולבנות עליהם מבחינת המשטר התכנוני בדיוק כפי שהיה ניתן אלמלא אושרה התכנית הפוגעת, אלא שתכונותיהם של המקרקעין השתנו לרעה {דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה תש"ע, 835-834}.

עד לשנת 1982 משלה בכיפה הלכת וארון ב- ד"נ 28/79 {הוועדה המקומית נ' וארון, פ"ד לה(1), 561 (1980)}. לפי הלכה זו ובהתאם לנוסחה דאז של הוראת החוק, הוקנתה זכות התביעה לפיצוי לכל בעל זכויות במקרקעין שלפי הטענה נפגעו מהתכנית בין בפגיעה ישירה {פגיעה ישירה נוצרת על-ידי שינוי המשטר התכנוני החל על המקרקעין. לפיכך, פגיעה ישירה מתכנית יכולה להתקיים רק בתחום התכנית} ובין בפגיעה עקיפה. בין שהמקרקעין מצויים בתחום התכנית ובין שהם מצויים מחוץ לגבולה.

נוכח התפרשותה הרחבה מאד של זכות התביעה בהתאם להלכת וארון, הוגשה הצעת חוק ממשלתית שביקשה להגביל את זכות התביעה לעניין "מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית". לסוף מהלכי החקיקה אישרה הכנסת את החוק בנוסחו הנוכחי לאמור שזכות התביעה מתפרשת על פני מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים בו.

הוגשה לכנסת הצעת חוק ממשלתית המגלמת בחובה רפורמה רחבת אנפין בתחום התכנון והבניה {הצ"ח 499 מ- 15.03.10 (להלן: "הצעת החוק" או "ההצעה"}.

ההצעה מתייחסת גם לנושא פיצויֵי פגיעה מתכנית. במקום הביטוי "מקרקעין" נוקטת ההצעה לשון "קרקע" ולמונח זה מוצעת ההגדרה הבאה:

" "קרקע" - מגרש, ובהיעדר מגרש - חלקה."

כמו-כן, מוסיפה ההצעה הגדרה לקרקע גובלת שזה לשונה: ""קרקע גובלת" - מגרש אשר יש לו גבול משותף עם תחום התכנית הפוגעת, ובהיעדר מגרש - החלקה אשר יש לה גבול משותף עם תחום התכנית, ואם בנוי על הקרקע הגובלת בניין שהוא בית מורכב, כמשמעותו בחוק המקרקעין - חלק הבית הקרוב לתחום התכנית" {סעיף 397 להצעת החוק}.

אילו נבחן הערעור ב- עמ"נ (ת"א) 202-07 {ביטון יהודה ואח' (176 בעלי זכויות בדירות בנאות רחל תל גיבורים חולון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.07.10)} על-פי ההגדרות הללו של הצעת החוק, היה ה"פתרון" מתבקש מִנֵיה ובֵּיה.

ראשית, על-פי ההצעה, "מקרקעין" הם "קרקע", היינו "מגרש" או "חלקה רישומית". שנית, ההגדרה של "קרקע גובלת" עולה בקנה אחד עם התוכן שיצקה ועדת הערר לביטוי "מקרקעין גובלים". השאלה היא האם ההצעה משקפת את הדין הנוהג או שהיא מוסיפה ומתקנת את הדין הנוהג.

מעיקרה עוגנה בדין זכות רחבת אנפין לתביעת פיצוי בגין פגיעה, גם פגיעה עקיפה, מתכנית. הממשלה ביקשה לשנות את ההסדר הנורמטיבי ולעגן בו מדיניות פיצוי מצומצמת ל"תחום התכנית" בלבד. משמעות התחימה הזאת היא שמיטת הקרקע מתחת לפני רוב תביעות הפיצוי בגין פגיעה עקיפה. ברור שהיה בכך כדי להטות את נקודת האיזון לעבר "האינטרס הציבורי". אולם המחוקק לא אימץ אל ההסדר החוקי את השקפת הממשלה כביטויה בהצעת החוק. התוצאה החקוקה שיקפה נקודת איזון שונה מן המצב הקודם אך פַּנֵיה לעבר אינטרס הפרט יותר ממה שהממשלה חפצה בו.

כעת, מתבצע מהלך ממשלתי שאין כל ספק שמגמתו העיקרית - בהקשר של תביעות פיצוי בגין פגיעה מתכנית - היא צמצום הזכות לתביעה. היינו, הטיית נקודת האיזון אל עבר האינטרס הציבורי. המעיין בדברי ההסבר להצעת החוק יתרשם מכך על נקלה. הצעת החוק מבקשת להשיג את תכליתה זו, בין היתר, גם על-ידי ההגדרה המצמצמת של "קרקע גובלת".

אין לדעת מה יהיה תכנו של ההסדר הנורמטיבי שייחקק בעקבות ההצעה. אחרי הכל "אין מחוקק מבלעדי המחוקק, ולו לבד נתכנו עלילות החקיקה" {כב' השופט זילברג ב- ע"פ 53/54 אש"ד מרכז זמני לתחבורה נ' היועץ המשפטי, פ"ד ח 785, 819 (1954)}.

לביטוי "מקרקעין" שבסעיף 197 לחוק התכנון והבניה אין הגדרה מסויימת {ספציפית}. צריך לצקת בו תוכן פרשני. בעניין זה "הכלל הבסיסי" כך קבע כב' השופט {כתוארו אז} א' ברק "כי על הפרשן ליתן ללשון החוק אותה משמעות שהיא יכולה לשאת מבחינה לשונית והמגשימה את תכלית החקיקה" {ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות פ"ד מג(4), 63, 72 (1989); א' ברק פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה (תשנ"ד-1994) 99-98, 279-277}.

כדי לעמוד על משמעות הביטוי "מקרקעין" יש להתבונן בלשון החוק ובתכליתו. התבוננות כפולה זו צריכה להניב תוצאה המקיימת מתאם בין הלשון לבין התכלית. אין לצקת בלשון החוק משמעות שאינה מתיישבת עם תכליתו ואין להסיק תכלית שנעדרת כל עיגון בלשון החוק ושהלשון אינה סובלת אותה.

לשון החוק צריכה להתפרש כך שתתקיים "הרמוניה חקיקתית" הן בתוככי החוק פנימה והן במערך החקיקה הסובב את אותו עניין {מַטֶריה} כולו {א' ברק פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה (תשנ"ד-1994) 331-327, 349}.

מבחינה זו התוכן הפרשני הסביר ביותר של "מקרקעין" הוא זה המוגדר בחוק המקרקעין {"קרקע" וביטוי זה מכיל בחובו "מגרש" או "חלקה רשומה"}. משמעות זו משתלבת היטב לא רק ביחס ה"בין חוקי" אלא גם בתוך החוק פנימה {סעיף 1 וסעיף 200 לחוק התכנון והבניה}.

בחוק המקרקעין הקרקע והמבנים המחוברים הם מקשה אחת. ניתוק המבנה, או חלק מסויים בו {כגון "דירה", "אגף" וכיוצא-בזה} מצריך ציון מפורש בחוק. אין דבר בחוק התכנון והבניה המציין הפרדה בין הקרקע למבנה המחובר לה בהקשר לפרק הפיצוי בגין פגיעה מתכנית בכלל והוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בפרט.

מזה 28 שנות חַיוּתה של הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הנוהגת, מתנהלים מוסדות התכנון, ועדות הערר ובתי-המשפט לדרגותיהם ב"סביבה פרשנית" המניחה ש"מקרקעין" אינם אלא יחידת קרקע {מגרש או חלקה}.

אין החלטה של ועדת הערר ואין פסיקה הנוקטת גישה פרשנית שונה. במשך 28 שנים לא ראתה המדינה באמצעות הזרוע המשפטית המייצגת אותה להעמיד את שאלת התוכן הפרשני של "מקרקעין" לפני בתי-המשפט.

מכאן משתמע, שהמשמעות המקובלת של הביטוי "מקרקעין" בהקשר להוראת החוק בה עסקינן היא יחידת קרקע מוגדרת - "מגרש" או "חלקה".
לשון הוראת החוק "אינה סובלת" משמעות המנתקת מבנה או חלק ממנו מיחידת הקרקע אליה הוא מחובר. משמעות זו "נסבלת" וניתן לנקוט אותה אם רק בה {ולא בפרשנות המקובלת} מגולמת תכלית החוק.

תכלית הוראת החוק, היא להציב את נקודת האיזון שבין האינטרסים הנוגדים השוקלים לעניין זה, האינטרס הציבורי ואינטרס הפרט הנפגע. נקודת האיזון נובעת מן הצירוף שבין "מקרקעין" ל- "גובלים", אולם ברי שבתוכן הנוצק בכל אחד משני הרכיבים יש כדי להשפיע על נקודת האיזון.

ב- עמ"נ (ת"א) 202/07 {ביטון יהודה ואח' (176 בעלי זכויות בדירות בנאות רחל תל גיבורים חולון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.07.10)} המשיבות עשו מאמץ לקדם את המחשבה שתכלית החוק חותרת לנקודת האיזון. הן נימקו את הדבר בהדגשת חשיבות האינטרס הציבורי {חשיבותן של תכניות להתפתחות החברתית, שיקולים כלכליים כמקדמי תכניות, קיומה של ודאות כגורם מרכזי בייזום תכניות} והביעו סברה שנקיטת ההשקפה הפרשנית שלהן אינה עשויה לפגוע בעקרונות של צדק חלוקתי יותר מן הפרשנות הנטענת מפי המערערים.

אכן בפרשו את החוק צריך בית-המשפט לקחת בחשבון את עקרונות היסוד של השיטה המשפטית. כלולים בכך שיקולים המשקפים את האינטרס הציבורי על מרכיביו השונים ושיקולים של הגינות וצדק ביחס לפרט. איתור מקומם של השיקולים הללו בחוק המשמש נושא לפרשנות צריך להיעשות על-פי אמות מבחן אובייקטיביות. השקפת עולמם הסובייקטיבית של חברי ועדת הערר או השקפת העולם של שופט אינן יכולות לשמש בסיס לקביעות פרשניות.

בחינה לשונית של החוק, ההיסטוריה החקיקתית, הגישה המקובלת הנוהגת עשרות שנים ותוכנה של הצעת החוק מעידים על נקודת איזון המגולמת בתוכן הפרשני של "מקרקעין" כ- יחידת קרקע כגון "מגרש" או "חלקה".

בית-המשפט ב- עמ"נ (ת"א) 202/07 {ביטון יהודה ואח' (176 בעלי זכויות בדירות בנאות רחל תל גיבורים חולון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.07.10)} פסק שהפרשנות ההולמת לביטוי "מקרקעין" שבסעיף 197 לחוק התכנון והבניה היא, שהביטוי מכוון ליחידת קרקע "חלקה רישומית" או "מגרש" כמשמעותם בחוק.

ייתכנו נסיבות שבהן החלת גישה פרשנית זו עשויה להיחשב כאבסורד, אולם ניתן לפתור את המצבים הללו באמצעות הוראת סעיף 200 לחוק התכנון והבניה או באמצעות קביעה שמאית העשויה לאיין את הפגיעה העקיפה או להעמידה על שיעורה הנכון.

בית-המשפט קבע במקרה הנדון כי, ערעור זה התקבל בכל הנוגע לבניינים הממוקמים בחלקות גובלות בתכנית. הערעור נדחה בכל הנוגע לבניינים הממוקמים בחלקות שאינן גובלות בתכנית.

2. מהות הפגיעה במקרקעין
מהות הפגיעה במקרקעין, נשוא הזכות לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, מתייחסת לפגיעה במקרקעין עצמם, ולתכונותיהם הקרקעיות, להבדיל מנזקים שנגרמו לבעליהם {אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית) (מהדונה שניה, 2008), 120-119}.

הפגיעה נבחנת על-פי מבחן אובייקטיבי, ועניינה בנזקים שנגרמו לקרקע, על תכונותיה הקרקעיות המיוחדות, אין היא תלויה ברגישויות המיוחדות הקשורות לבעלי המקרקעין.

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מדבר על פגיעה במקרקעין ולא על פגיעה באדם. מכאן שהפגיעה נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של פגיעה במקרקעין, כלומר בתכונותיהם כמקרקעין, ולא לפי מבחן סובייקטיבי של פגיעה באדם המחזיק אותו זמן במקרקעין.

אדם בא והולך, ואילו המקרקעין לעולם עומדים. מטרד רעש, לדוגמה, עשוי לפגוע במקרקעין, כלומר באפשרות להשתמש וליהנות מן המקרקעין. מכאן, שמטרד רעש עשוי להיחשב פגיעה. אך השאלה אם אמנם הרעש מגיע כדי פגיעה ומה מידת הפגיעה אינה תלויה בשאלה מי מחזיק במקרקעין במועד מסויים ומה מידת הרגישות שלו לרעש {ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1), 463, 473 (1995)}.

מהות הפגיעה במקרקעין נקבעת, איפוא, על-פי מבחן אובייקטיבי הקשור בתכונות הקרקעיות של הנכס, ואינה מושפעת מזהותו של בעל המקרקעין או בעל הזכויות בהם, בין אם מדובר באדם פרטי או ברשות ציבורית.
עם-זאת, אופיים המיוחד של המקרקעין, והשימוש המותר בהם על-פי ייעודם התכנוני, הינם בגדר תכונות "אובייקטיביות" של המקרקעין לצורך מבחן הפגיעה שנגרמה להם, ויש לקחתם בחשבון בקביעת שיעור הפיצויים.

מכאן, שעצם העובדה שרשות מקומית היא בעלת הזכויות במקרקעין, אינה משפיעה על מידת הפגיעה ועל רמת הפיצוי הנדרש בגין הנזק שנגרם למקרקעין עקב התכנית.

עם-זאת, היותם של מקרקעי הרשות המקומית מיועדים לשמש את הציבור יכול שישפיע על מידת הפגיעה בהם, ועל גובה הפיצוי הנדרש בגין הפגיעה.

3. זכותו של בעל הסכם פיתוח לתבוע מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
על-פי העמדה העדכנית של מינהל מקרקעי ישראל, אין לשלול אפריורית את זכותו של בעל הסכם פיתוח לפיצוי עקב תכנית פוגעת, והכל שאלה של מידת הפגיעה בנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה העומד לבחינה.

כך בפרט כאשר בעל ההסכם שילם דמי חכירה. הרוכשים זכויות מבעל הסכם הפיתוח זכאים, בכפוף לתנאי הסכם הפיתוח, להירשם כחוכרים לגבי הקרקע - ועל-כן, גם להם קיימת זכות להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

על-פי עמדת המינהל, זכותם של בעל הסכם הפיתוח או של הרוכשים ממנו, חלשה יותר מזכותם של בעלי זכות חכירה או בעלי זכות בעלות, אך אין בכך כדי לשלול את היותם "בעל זכות במקרקעין" ואת זכותם להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה {ע"א 10182/07 אלונית בניה ופיתוח בעמ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל ואח', תק-על 2009(4), 4005 (2009)}.

ב- ע"א 10182/07 {אלונית בניה ופיתוח בעמ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל ואח', תק-על 2009(4), 4005 (2009) נקבע כדלקמן:

"כאמור, על פסק-דין זה הוגש הערעור שבפנינו. בפנינו חזרו הצדדים על עמדותיהם כפי שהובעו בבית-משפט קמא. מינהל מקרקעי ישראל הבהיר אף הוא את הבנתו לגבי מה שביקשה ועדת הערר לברר בבית-המשפט המוסמך.
לשיטת המינהל, הסוגיה העומדת בבסיסו של הערעור לפנינו הינה האם בעל הסכם פיתוח ואלה אשר התקשרו אתו בהסכם, "נמצאים במעגל הזכאים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק..."

ואולם, בעוד שהמערערים והוועדה המקומית דבקו בעמדות שהושמעו על-ידם בבית-המשפט המחוזי, בעמדתו של מינהל מקרקעי ישראל, המיוצג על-ידי פרקליטות המדינה, חלה תפנית בערעור.

יצויין כי מינהל מקרקעי ישראל צורף לדיון על-ידי ועדת הערר וביוזמתה, אך נקבע המינהל איננו האחראי לפיצוי נפגעים מתכנית לפי סעיף 197, אלא הוועדה המקומית אחראית לפצותם.

מינהל מקרקעי ישראל שב וטען כל העת כי הסכסוך שלפנינו אינו מעניינו. ואולם, כאמור, בסיכומים שהוגשו לבית-משפט זה, חל שינוי בעמדת המינהל ביחס לשאלה העקרונית שבמחלוקת, כפי שהוצגה לעיל.

מינהל מקרקעי ישראל ציין בסיכומיו, כי עמדת המינהל נשקלה בשנית ועל-פי המסקנה שהתקבלה, אף שלעניין הזכאות לפיצוי קיים הבדל בין בעל הסכם פיתוח לבין בעל זכות חכירה או בעל זכות בעלות במקרקעין, הרי שהנפקות אשר יש ליתן להבחנות אלה נוגעת למידת הזכות ולא לעצם קיומה.

לשון אחרת: על-פי העמדה העדכנית של מינהל מקרקעי ישראל, אין לשלול אפריורית את זכותו של בעל הסכם פיתוח לפיצוי עקב תכנית פוגעת, והכל שאלה של מידת הפגיעה בנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה העומד לבחינה. כך בפרט כאשר הלה שילם דמי חכירה. הרוכשים זכויות מבעל הסכם הפיתוח זכאים, בכפוף לתנאי הסכם הפיתוח, להירשם כחוכרים לגבי הקרקע - ועל-כן, גם להם קיימת זכות להגשת תביעה לפי סעיף 197.

אכן, על-פי עמדת המינהל, זכותם של בעל הסכם הפיתוח או של הרוכשים ממנו, חלשה יותר מזכותם של בעלי זכות חכירה או בעלי זכות בעלות, אך אין בכך כדי לשלול את היותם "בעל זכות במקרקעין" ואת זכותם להגיש תביעה לפי סעיף 197.

מכאן, שיש לבחון את מידת הזכות ולפי עמדתו של מינהל מקרקעי ישראל מדובר בשאלה שמאית בעיקרה הצריכה להיקבע בהתאם למכלול הנסיבות הקונקרטיות.

בית-המשפט המחוזי לא סבר כי לעולם בעל הסכם פיתוח או הבאים מכוחו לא יוכלו להגיש תביעה לפי סעיף 197. בית-המשפט דחה כאמור את הטענה לפיה רק בעל זכות במקרקעין לפי חוק המקרקעין זכאי לפיצויים ועמד על-כך שגם בעל זכות חוזית יכול להיות זכאי לפיצוי. בית-המשפט המחוזי קבע אמנם כי מדובר בזכות "חלשה".

למעשה, בית-המשפט עבר לבחון לא רק את השאלה התיאורטית האם בעל הסכם הפיתוח יכול להיות במעגל הזכאים לפיצוי, אלא גם את השאלה הקונקרטית הנוגעת לבעל הזכות במקרה הנוכחי - המערערים.

להשקפת בית-המשפט, התואמת את עמדתו העדכנית של מינהל מקרקעי ישראל, אין לדחות על-הסף תביעה לפיצוי של בעל הסכם פיתוח או של מי שרכשו ממנו דירות, אלא יש לבחון אותה לגופה.

בחינת התביעה לגופה עשויה להעלות כי לא נגרם לבעל הזכות במקרקעין שום נזק על-ידי התכנית, או שנגרם נזק בהיקף כזה או אחר, או שהנזק שנגרם אינו עומד בתנאיו של סעיף 200 לחוק התכנון והבניה.

ואולם, כפי שנקבע בפסיקה, שאלת סעיף 200 לחוק התכנון אינה יכולה להיקבע באופן מקדמי {עניין ויטנר, לעיל, 264}. השאלה אם בעל הסכם פיתוח זכאי לפיצוי היא שאלה מעורבת של משפט ועובדה, המצריכה, בין השאר, חוות-דעת שמאית {ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1), 463, 474-473 (1995)}.

בהיעדר חוות-דעת שמאית יהיה קושי לעמוד על טיבה של הפגיעה הקיימת, אם בכלל, בעקבות תכנית פלונית, כמו גם על עוצמתה. ניתן איפוא לסכם נקודה זו ולקבוע כי באופן עקרוני גם בעל הסכם פיתוח עשוי לבוא בגדר המונח "בעל זכות במקרקעין" והוא הדין לגבי מי שבא בנעליו. שאלת זכאותו של בעל הסכם פיתוח מסויים - שאלה אחרת היא, ושאלה זו יש להכריע בכל מקרה על-פי נסיבותיו, תוך הסתייעות בחוות-דעת שמאיות.

זאת ועוד: העובדה שהסכם הפיתוח נחתם לזמן קצר, עובדה עליה הרחיב בית--המשפט המחוזי את הדיבור איננה מצביעה בהכרח על-כך שבעל הסכם הפיתוח לא נפגע עקב התכנית פגיעה שיש לפצות עליה.

בעניין פרשה זו, כזכור, נקבע כי המקרקעין של המערערים הם מקרקעין גובלים וכי הפגיעה הנטענת היא בעיקרה פגיעה נופית. אין במקרה זה לקבוע אם קיימת פגיעה שיש לפצות עליה, בלא בירור עובדתי. מכתבי הטענות עולה כי בעת שזכתה אלונית במכרז של מינהל מקרקעי ישראל, התכנית כבר היתה מופקדת. אכן, סביר להניח כי לעובדה זו יש השפעה כזו או אחרת על גודל הפגיעה {ראו והשוו: אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין, כרך שני, 516, פרק 9 שכותרתו "שומת השווי לאור ציפיות הצדדים במועד הקובע" (מהדורה שביעית, משה י' קמר עורך, 2008)}.

עוד יש להביא בחשבון כי למערערים נמכרו רק חלק מן הדירות בפרויקט שיזמה אלונית, אך היו עוד דירות רבות אשר לא שווקו לעת אישורה של התכנית. בעניין זה נקבע שנפלה טעות בהחלטתו של בית-המשפט המחוזי.

לשיקולים שונים יש עוצמה שונה במסגרת הערכת הפגיעה. חלק מן השיקולים הנבחנים הם שיקולים שמאיים וחלקם שיקולים משפטיים {למקרה שעלה בפסיקה בו ניתנו פיצויים בגין פגיעה משמעותית בנוף שיצרה התכנית הפוגעת, ראו: בר"מ 3052/06 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' פלבר, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.10.06); כדוגמה למקרה שבו לא ניתנו פיצויים בגין פגיעה בנוף ופגיעה בפרטיות, ראו בר"מ 8609/08 ברנובר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.01.09). יצויין כי בשני המקרים הללו הובאו חוות-דעת שמאיות לביסוס טענת הפגיעה מכוח התכנית}.
על-כן, יובהר כי על דרך העיקרון, גם בעל הסכם פיתוח עשוי להיפגע פגיעה אשר יש לפצות בגינה, כאמור בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. כך גם הבאים מכוחו אשר חתמו עמו על הסכם לפני כניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת והם טרם חתמו באותה עת על חוזה חכירה מול מינהל מקרקעי ישראל. השאלה אם זכאים המערערים בפרשה שלעיל לפיצוי ומה שיעורו - תיבחן בידי ועדת הערר.

4. זכותה של רשות מקומית לתבוע על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
ב- בר"מ 4443/03 {עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח', תק-על 2011(3), 1009 (2011)} נקבעה זכותה של רשות המקומית לתבוע.

הפרשנות הראויה של הוראות הפיצוי על פגיעה בתכנית מצריכה, איפוא, איזון בין האינטרסים השונים והמורכבים הפועלים בעניין זה, שעיקרם הגנה על זכות הקניין והצדק החלוקתי מחד, לבין אינטרס התכנון הכולל, ושיקולי הוודאות התקציבית, מנגד {בג"צ 156/01 מושב נוה ימין נ' שר הפנים, פ"ד נז(5), 289, 295 (2003)}.

על רקע שיקולים אלה, יש לבחון האם האינטרסים העומדים ביסוד הסדר הפיצוי בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה מתיישבים עם הכרה בזכות הרשות הציבורית - ובמקרה זה הרשות המקומית - לתבוע פיצוי מכוח סעיף זה.

4.1 ההגנה על זכות הקניין של רשות ציבורית
זכות הקניין של הפרט קנתה לה מעמד מיוחד בקשת זכויות האדם, והיא הוכרה כזכות יסוד מכוח סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורה כי "אין פוגעים בקניינו של אדם".

הוראה זו היא רבת-השלכות בתחומי משפט שונים, והיא מקרינה, בין היתר, על התייחסות המשפט לפעולות הרשות הציבורית המשפיעות על זכויות הקניין של הפרט, ובכלל זה על פעולות הפקעת קרקע, או פגיעה בקרקע מכוח תכניות בניין עיר.

בצד כוחו של השלטון לפעול לקידום צורכי ציבור, בין על דרך הפקעה לצורכי ציבור ובין על דרך תכנון מרחבי שנועד להגביר את יעילות השימוש במקרקעי המדינה, עומדת זכותו של הפרט לשמר את זכותו הקניינית מפני פגיעה העולה מעבר לנדרש {ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, פ"ד נח(1), 550, 559 (2001)}.

העיקרון לפיו אין פוגעים בקניינו של אדם אלא אם קנויה לו זכות לפיצוי בצד הפגיעה, הוכר בפסיקה מקדמת דנא, ועוד בטרם חקיקת חוק היסוד. ניתן לומר, שהזכות לפיצויים לא רק שהיא נושאת היום אופי אוניברסאלי, אלא גם עומדת, מפאת חשיבותה היתירה, על מדרגה - או כמעט על מדרגה - של "זכות יסוד", וזאת ללא קשר להוראה קונסטיטוציונית המקנה לה את המעמד הזה, ואף אם מקומה יכירנה, כאן ושם, בהוראת חוק סטטוטורית בלבד.

חוק היסוד היקנה לזכות הקניין מעמד של זכות יסוד חוקתית, המחייב איזון ראוי בין זכויות בעל הקניין הפרטי שנפגע לבין האינטרס הציבורי הנוגד {בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2), 625, 712-713 (2001)}.

תפיסה זו הביאה עימה פרשנות מצמצמת לזכות הרשות הציבורית לפעול לתכנון בניין עיר בלא פיצוי לפרט הנפגע {מיגל דויטש קניין, כרך א' (תשנ"ז), 287-286}.

אמנם, זכות הקניין, כזכויות יסוד אחרות, הינה זכות יחסית, אותה יש לאזן כנגד אינטרסים נוגדים של הזולת ושל הציבור. לכן, לא כל פגיעה במקרקעין על-ידי תכנית תזכה בפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק {עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.01.02)}.

אולם, ככל שנתחזק מעמדה של זכות הקניין, כך גבר הצורך להגביל את הפגיעה בזכות זו להכרחי בלבד, ונתחזקה החובה לפצות את בעל הקניין על פגיעה בזכותו {ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן, פ"ד לה(3), 645, 656 (1981); רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, פ"ד נה(1), 199 (1999)}.

השאלה שעלתה ב- ע"א 1968/00 {חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, פ"ד נח(1), 550, 559 (2001)} היא, האם דינה של רשות מקומית, כבעלת זכויות במקרקעין שבשטחה, כדין בעל קניין פרטי לעניין ההגנה הניתנת לה על זכויותיה הקנייניות.

הרשות המקומית היא אישיות משפטית במשפט, והיא מהווה נושא לזכויות משפטיות, וזכויות קניין בכלל זה {ע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' רוטברד, פ"ד מה(4), 102, 126 (1991); סעיף 7 לפקודת העיריות (נוסח חדש); סעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981}.

עם-זאת, עדיין ניצבת השאלה האם ההגנה החוקתית הניתנת לזכות הקניין של הפרט מתפרשת גם על זכות הקניין של הרשות המקומית, אשר נועדה למימוש צרכים ציבוריים.

הגישה המקובלת במשפט היא כי ההגנה החוקתית על הקניין ניתנת גם לרשות ציבורית כבעלת קניין. זכות הקניין של הרשות המקומית נתפסת כזכות המשקפת את מכלול זכויותיהם של הפרטים המרכיבים אותה. תפיסה זו מובילה להכרה בקיום הגנה חוקתית לקניין הרשות הציבורית, המוענקת, למעשה, לזכויותיהם הקנייניות של תושבי אותה רשות.

קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת, וכקניינו של כל אחד ואחד מתושביה. הרשות המקומית, כבעלת מקרקעין, משמשת נאמן לציבור תושביה, והיא חבה לציבור זה חובת אמון.

היא מחזיקה את הקניין הציבורי שבבעלותה לטובת ציבור התושבים המתגוררים בתחומה, והיא מופקדת על ניהולו, שמירתו וניצולו בדרך המיטבית לרווחת התושבים {בג"צ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4), 220, 227 (2000); בג"צ 8676/00 אדם טבע ודין נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2), 210, 223 (2004)}. על זכויות הפרטים בקניין הציבור נפרשת ההגנה החוקתית הניתנת לקניין. עמד על-כך בית-המשפט ב- בג"צ 5016/96 {חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4), 1 (1996)}.

הנה-כי-כן, לכל יחיד ויחיד מן הציבור יש חלק ברכוש הציבור - במקרקעין שיועדו לציבור - ואין יחיד או בעל-שררה רשאים ליטול מרכוש הציבור ולייחדו ליחיד או לחלק מן הציבור, אלא על-פי חוק או חוקה.

העיקרון כי "אין פוגעים בקניינו של אדם" - כהוראת סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו - יכול שיחול גם על זכותו של היחיד בקניין הציבור. בוודאי ראוי הוא שיחול על זכותו של היחיד בקניין הציבור, ואם לא בלשונו הרי ברוחו.

אין נוטלים מן היחיד את קניינו - לא את כולו אף לא את מיקצתו - אלא "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו" {סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו}.

עמד על-כך גם פרופ' אדרעי במאמרו "על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית - מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם" משפטים כ"ח (התשנ"ז), 520, באומרו: "הזכות החוקתית לקניין פירושה גם הזכות על הקניין הציבורי; שהרי גם הקניין הציבורי ראוי להגנה, ואין הכרח להעדיף את זכות הקניין של היחיד על-פני זכות הקניין של כלל הציבור ... זכות הקניין שבסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו נועדה להגן גם על הקניין הציבורי מפני פגיעה על-ידי אדם או קבוצה של בני-אדם".

בצד ההגנה על זכות הקניין של הרשות המקומית, גם שיקולי הגינות, שוויון וצדק חלוקתי תומכים בהכרה בזכות הרשות המקומית לתבוע פיצוי על נזקים למקרקעיה בעקבות אישור תכנית מיתאר ארצית.

חובת ההגינות, המצדיקה חובת פיצוי הניזוק והחזרת מצבו לקדמותו, ישימה גם לקניינה של הרשות המקומית, המשקפת את זכויות תושביה, ובמיוחד כאשר נטל הפיצוי מוטל על יוזם התכנית באמצעות כתב שיפוי.

עקרונות השוויון והצדק החלוקתי מצביעים אף הם על ההצדקה שבפיצוי הרשות המקומית. כאשר מדובר בפגיעה הנגרמת למקרקעי רשות מקומית כתוצאה מתכנית מיתאר ארצית המכוונת להיטיב עם כלל החברה במישור הלאומי, אי-הכרה בזכות הרשות המקומית לפיצוי מעוותת את עקרונות הצדק החלוקתי.

שהרי, תכנית המסבה תועלת לציבור כולו מצדיקה כי פגיעה הנגרמת בעטיה תוטל על הציבור הנהנה ולא על תושבי רשות מקומית פלונית בלבד. העמסת נזקי תכנית ארצית על כתפי רשות מקומית פלונית פוגעת בעקרון השוויון, ויוצרת חלוקה בלתי-שוויונית ובלתי-צודקת של הנטלים הכרוכים בתכנית, מול היתרונות הנובעים מיישומה.

מקום בו מדובר בנזק שנגרם לקניינה של רשות מקומית, הנזק מתפזר בין כלל ציבור התושבים, ולכן, מידת הפגיעה בכל אחד מהתושבים היא קטנה יחסית, ואפשר שאינה מצדיקה פיצוי מטעמים חברתיים הקשורים בשיעור הנזק, מידת פיזורו, וחובת הפרט להתחשב באינטרס הציבור {דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (1994), 128-127}.
הדברים אמורים ביתר שאת שעה שמדובר בנזקים תכנוניים הנגרמים לקניינה של הרשות המקומית, המהווה רשות ציבורית המופקדת על האינטרס הציבורי בתחום תיפקודה.

ואולם, למחוייבות החברתית האמורה ישנם גבולות, ואין לדרוש מבעל המקרקעין - גם אם מדובר ברשות מקומית - הקרבה בלתי-מידתית, החורגת מחובת נשיאה בנזקים קטנים לצורך קידום התכנון הסביבתי.

אל מול עקרון הפיצוי בגין הפגיעה בזכות הקניין, ניצב אינטרס הציבור שנועד להבטיח כי רשויות התכנון תוכלנה להגשים את ייעודן, ולבצע תכניות המביאות תועלת לכלל החברה, וזאת גם על-חשבון חופש הפרט לפתח את אדמתו {בג"צ 16/50 איגרא רמא נ' מועצת עיריית תל אביב, פ"ד ה(1), 233 (1950)}.

האינטרס הציבורי חותר לכך שהנטל הכלכלי הכרוך בחובת הפיצוי לא יפגע בתמריץ הבסיסי של הרשויות המוסמכות להשקיע מאמץ ומשאבים בתכניות הפיתוח. הוא מבקש להשיג ודאות, אשר תאפשר לרשויות התכנון להעריך את היקף חבויותיהן העתידיות בפיצויים.

בלא יכולת הערכה כזו, תנופת התכנון והפיתוח עלולה להיפגע ועלולה להיווצר הרתעה מפני קידום התכנון המרחבי. קיים חשש כי אם תוטל על רשויות התכנון חובת פיצוי כבדה מדי, תיפגע יכולתן לקדם תכניות שיש בהן תועלת לכלל הציבור.
תכנית מיתאר ארצית באה לקדם מטרה ציבורית חשובה, המסבה תועלת לחברה כולה. היא עוסקת, בין היתר, בהקמת תשתיות, בסלילת דרכים, ובהקמה והרחבה של נמלי התעופה. קיים אינטרס ציבורי ברור שלא לפגוע בתמריץ של רשויות התכנון ליזום תכניות לפיתוח הארץ באמצעות קידום תכניות מיתאר ארציות.

כאשר מדובר בתכנית ארצית הפוגעת בזכות קניין של רשות מקומית - להבדיל מזכות קניין של הפרט - מימד האחריות החברתית החל על הרשות המקומית כבעלים של המקרקעין מקבל משקל ניכר.

אולם, אינטרס ציבורי זה בקידום התכנון הארצי אף הוא אינו בעל ערך מוחלט. כנגדו עומדים אינטרסים מקומיים של הרשות המקומית במיצוי זכויות הקניין של תושביה, ובקידום האינטרסים התכנוניים שלה עצמה כנאמן של ציבור תושביה {על המתח המובנה שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ראה: בג"צ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1), 1, 13-10 (1997)}.

נדרש, איפוא, איזון בין האינטרס התכנוני הכלל-ארצי בפיתוח תשתיות לאומיות לבין האינטרס הקנייני המקומי של תושבי רשות מקומית, הנפגעים מהתכנון הארצי.

האינטרסים הנוגדים של תושבי הרשות המקומית מצד אחד, ושל כלל הציבור מנגד, חותרים לאיזון וליצירת הרמוניה ביניהם. ההכרה בזכות הפיצוי של הרשות המקומית על פגיעה במקרקעיה עקב תכנית מיתאר ארצית מהווה מענה ראוי לאיזון הנדרש בין האינטרס הציבורי המקומי לבין האינטרס הציבורי-תכנוני הכלל-ארצי, ביוצרה שיווי-משקל ראוי בין אינטרסים אלה.

המסקנה המתבקשת היא, איפוא, כי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, הן מבחינת נוסחו והן מבחינת תכליתו, מכיר במישור העקרוני בזכותה של רשות מקומית לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה, ככל שזו נגרמה כתוצאה מתכנית, ובלבד שמתקיימים בתביעה זו התנאים המהותיים המוקדמים הנדרשים לצורך כך על-פי הוראת החוק.

5. ניגוד עניינים במימוש זכות הרשות המקומית לתבוע פיצוי
על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תביעה לפיצוי של בעל מקרקעין הנפגע מתכנית מוגשת לוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הפועלת במרחב התכנון המקומי הנוגע בדבר.

ההכרה במישור העקרוני בקיומה של זכות תביעה לפיצוי בידי הרשות המקומית מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה עדיין אינה פותרת את הקושי הנוצר ביחס לדרך יישומה של זכות זו. הקושי במישור היישום נוצר עקב הזהות הפרסונלית הקיימת בין חברי מועצת הרשות המקומית לבין חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המתקיים בוועדה מקומית הפועלת במרחב תכנון שבו מצויה רשות מקומית אחת בלבד.

זהות פרסונלית כזו מקימה, לכאורה, ניגוד עניינים מובנה. שאלה היא, האם זהות פרסונלית כזו אמורה לשלול, מיניה וביה, את מימוש זכות התביעה לפיצוי הנתונה בידיה של הרשות המקומית, או שמא ניתן למצוא מענה מושגי ומעשי שיאפשר את מימושה של זכות התביעה המהותית הנתונה בידי הרשות המקומית.

במשפט המינהלי הישראלי מוכר העקרון האוסר על ניגוד עניינים {אהרן ברק האיסור על ניגוד עניינים במרחב הציבורי (ד' ברק-ארז, ד' נבות ומ' קרמניצר עורכים, 2009), 29}.

על-פי עיקרון זה, אסור לעובד ציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים בין תפקידו הציבורי לבין אינטרס אחר - יהא זה אינטרס פרטי של העובד או אינטרס ציבורי אחר עליו הוא מופקד {בג"צ 531/79 'סיעת הליכוד' בעיריית פתח-תקווה נ' מועצת עיריית פתח-תקווה, פ"ד לד(2), 566, 573 (1980)}.

פירושו של דבר, כי אדם מנוע מלהתמנות לתפקיד ציבורי או מלבצע תפקיד כאמור שעה שיש לו עניין נוסף בתפקיד - מעבר למילוי התפקיד על-פי תכליתו - העלול להביא לכך שאופן מילוי התפקיד יושפע משיקולים שהם זרים לעניין.

האיסור אינו משתרע רק על הפעלת שיקול-הדעת בביצוע התפקיד הציבורי, אלא גם על עצם ההימצאות במצב שבו עלול אדם להיות נגוע בניגוד עניינים.

הכלל האוסר על ניגוד עניינים הוא, איפוא, כלל הצופה פני עתיד {בג"צ 531/79 'סיעת הליכוד' בעיריית פתח-תקווה נ' מועצת עיריית פתח-תקווה, פ"ד לד(2), 566, 572 (1980)}; יצחק זמיר הסמכות המינהלית, א' (2010), 579}.

תכלית האיסור על ניגוד עניינים במשפט המינהלי הינה כפולה: ראשית, עובד הציבור חב חובת אמון לציבור בעת מילוי תפקידו, והוא נדרש לפעול בהגינות ובתום-לב, בהתאם לכללי הצדק הטבעי. אלה מחייבים כי הוא לא יתחשב באינטרס שאיננו האינטרס שלשמו הוא הוסמך לבצע את תפקידו המינהלי.

עקב העניין הנוסף שלעובד יש אינטרס לגביו, הוא עלול לשקול שיקולים זרים בגדרי הפעלת סמכותו הציבורית, בניגוד לדרישות המינהל התקין ותוך פגיעה בטוהר המידות המחייב את משרתי הציבור.

שנית, קיום ניגוד עניינים או חשש לניגוד כזה במילוי תפקיד ציבורי עלולים לפגוע באמון הציבור ברשויות הציבוריות, אמון שהוא חיוני לתיפקודן התקין {בג"צ 279/60 אולמי גיל בע"מ נ' יערי, פ"ד טו(1), 673, 676 (1961); בג"צ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, פ"ד מד(1), 409, 414 (1990)}.

ניתן להבחין בין ניגוד עניינים אישי של עובד ציבור לבין ניגוד עניינים מוסדי, העשוי להתקיים כאשר אדם ממלא תפקיד ביותר מגוף ציבורי אחד, וביצוע תפקידו ב"כובעו" האחד עשוי להשליך על עניין שבסמכותו ב"כובעו" האחר {דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, א' (2010), 537-535, 545}

המבחן המופעל לצורך בחינת קיומו של ניגוד עניינים מוסדי הינו "אפשרות ממשית של ניגוד עניינים" או "חשש ממשי לניגוד עניינים" {בג"צ 244/86 רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים, פ"ד מב(3), 183, 186-185 (1988)}.

כך או כך, הבחינה הינה אובייקטיבית: האם האדם הסביר, הבקיא בנתוני העניין, היה רואה בקיום התפקיד הציבורי על-ידי עובד ציבור פלוני משום מילוי תפקיד ללא משוא פנים, על-אף תפקידו האחר או עניינו האחר, או שמא ניסיון החיים מצביע כי בנתונים כאלה הוא לא יוכל למלא את התפקיד בלא קיום חשש לשיקולים זרים {בג"צ 6641/93 סיעת "צעירים למען חיפה" בעיריית חיפה נ' מועצת העיר חיפה, פ"ד מח(3), 555, 559 (1994); בג"צ 8192/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(3), 145, 166-164 (2004); בג"צ 7767/07 אסרף נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.03.08)}.

תוצאות קיומו של ניגוד עניינים אינן חד-משמעיות, וההכרעה בהן תלויה במהותו של הניגוד ובמידת עוצמתו. ניגוד עניינים עשוי לסכל את מינויו של מועמד לכהונה ציבורית או את המשך כהונתו בה, הוא עשוי לשמש עילה לביטול החלטה שנתקבלה מתוך ניגוד עניינים, הוא עשוי לחייב איש ציבור להימנע מלטפל במקרה או בסוג מקרים מסויים שיש לו לגביהם ניגוד עניינים אישי או מוסדי.

התפיסה המושרשת היא כי יש לפעול לניטרול ניגוד העניינים בדרך היעילה והמידתית שתסיר את הפגם בלא לפגוע פגיעה בלתי-מידתית בתיפקודו של המינהל הציבורי {בג"צ 1045/89 דניאל נ' ראש העיר קרית אתא, פ"ד מד(3), 157, 164 (1990); "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה" (הנחיה מס' 1.1555), הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (מעודכנת ליום 18.05.08)}.

על הצורך לנקוט באמצעי המידתי התואם את אופי ניגוד העניינים לצורך ניטרולו, בלא להפעיל אמצעים דרסטיים שלא לצורך, העלולים לפגוע במערך הציבורי, עמד בית-המשפט באומרו:
"התוצאות הנובעות מהימצאו במצב של ניגוד עניינים אינן רק של פסלות מלשרת בכהונה. בין תפקיד מלא בכהונה לבין פסלות מכהונה קיימים אמצעים נוספים בדירוג משתנה, שניתן להשתמש בהם."

מקום שקיים ניגוד עניינים בין שני תפקידים ציבוריים יש לבחון, בראש ובראשונה, אם אין לאפשר המשך התפקיד בשני התפקידים, תוך "ניטרול" הניגוד על-ידי הימנעות מהשתתפות והצבעה בעניין המצוי בתחום הניגוד.

רק כאשר "ניטרול" הניגוד הוא גם "ניטרול" לפעילות משמעותית בתפקיד, יש מקום לפסול את עובד הציבור מעצם כהונתו הציבורית.
{בג"צ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, פ"ד מד(1), 409, 414 (1990)}.

מבחינה מושגית קשה להלום את שלילת זכותה של רשות מקומית לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה בשל ניגוד עניינים הטמון בהרכב הפרסונלי של שני הגופים, וזאת מהטעמים העיקריים הבאים: ראשית, הוועדה המקומית והרשות המקומית הן גופים שונים ונפרדים מבחינת אישיותן המשפטית הנפרדת, וכן מבחינת הדינים השונים המסדירים את סמכויותיהן ותפקידיהן {ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה, פ"ד מו(5), 727, 740-739 (1992)}.

שנית, קיימות ועדות מקומיות משני סוגים: האחת - ועדה מקומית הפועלת במרחב תכנון שנכללת בו רשות מקומית אחת בלבד {סעיף 18(א) לחוק התכנון והבניה (להלן: "ועדה מקומית")}, והשניה - ועדה מקומית שבמרחב התכנון שלה נכללות יותר מרשות מקומית אחת, המהווה ועדה מרחבית {סעיף 19 לחוק (להלן: "ועדה מרחבית")}.
ההרכב הפרסונלי בשני סוגי הוועדות המקומיות הללו הוא שונה. בוועדה מקומית, חברי מועצת הרשות המקומית הם חברי הוועדה המקומית, ואילו בוועדה מרחבית אין זהות פרסונלית בין חברי הוועדה לבין חברי המועצות של הרשויות המקומיות, הנכללות במרחב התכנון הנוגע בדבר.

לפיכך, בוועדה מרחבית לא נוצר מצב של ניגוד עניינים במקרה של תביעה לפיצוי המוגשת לוועדה על-ידי רשות מקומית, בעוד שבוועדה מקומית נוצר קושי כזה בשל הזהות הפרסונלית בין חברי הוועדה לבין חברי מועצת הרשות המקומית.

במישור המושגי, קשה לקבל תוצאה לפיה המבחן למימוש תביעת הפיצוי של רשות מקומית יהיה תלוי בשאלה האם תביעתה של אותה רשות מוגשת לוועדה מקומית או לוועדה מרחבית.

יש קושי ליישב מצב שבו רשות מקומית באיזור שבו פועלת ועדה מרחבית תוכל לממש את זכותה לתבוע על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, בעוד רשות מקומית בתחום בו פועלת ועדה מקומית לא תוכל לעשות כן, בשל בעיית הזהות הפרסונלית בין חברי המועצה לחברי הוועדה.

תוצאה זו אינה מתיישבת עם עיקרון השוויון במימוש זכויות, ומצדיקה מציאת מענה מעשי לבעיית ניגוד העניינים הפרסונלי, הנוצר בוועדות המקומיות.

5.1 הפתרון המעשי לניגוד העניינים הפרסונלי בוועדה המקומית
הפתרון המעשי לניגוד העניינים הפרסונלי בוועדה המקומית, הפועלת בתחום רשות מקומית אחת, מצוי בהליך הדיוני שנועד לברר את תביעת הפיצוי.
על-פי חוק התכנון והבניה, תביעת הפיצוי של הנפגע מתכנית מוגשת לראשונה לוועדה המקומית, ועליה לאפשר לכל מי שעלול להיפגע מהתביעה לטעון את טענותיו. על הוועדה לדון בתביעה ולהחליט בה. על החלטתה עומדת זכות ערר לוועדת הערר. בהתקיים תנאים מסויימים, קיים גם מסלול בירור מקביל בדרך של מינוי שמאי מכריע לצורך הכרעה במחלוקת על סכום הפיצוי. על החלטת השמאי המכריע ניתן לערור לוועדת הערר.

ועדת הערר רשאית בהחלטה מנומקת לקבל את הערר או לדחותו, במלואו ובחלקו. ועדת הערר רשאית גם היא למנות שמאי מייעץ מטעמה ככל שמדובר בערר על החלטת הוועדה המקומית. על החלטת ועדת הערר נתונה זכות ערעור לבית-המשפט לעניינים מינהליים.

ההליך הקבוע בחוק התכנון והבניה טומן בחובו את המענה לבעייתיות הנוצרת עקב הזהות הפרסונלית בין חברי מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית. זהות כזו היתה מציבה קושי מהותי ודיוני אילו היתה הוועדה המקומית זו החייבת לדון ולהכריע לגופה של תביעת פיצוי, כאשר חבריה, המרכיבים גם את מועצת העיריה, הם שהגישו אותה.

אמנם, במישור המושגי מדובר בשני גופים בעלי אישיות משפטית נפרדת, הפועלים כל אחד על בסיס תשתית חקיקתית משלו, ופעולותיהם נועדו לתכליות שונות. אולם, במישור המעשי, קשה להלום מצב שבו אותו גורם המגיש את תביעת הפיצוי הוא זה שגם יחליט בה.

לסיכום, ניגוד האינטרסים המובנה נוצר במפורש על-ידי המחוקק בסעיפים 197 ו- 119ד לחוק התכנון והבניה. ומכיוון שהוא היה ער לדבר, ניתן להסיק כי הוא גם נתן את אישורו לכך. ניגוד עניינים שכזה מתקיים רק בתחילתו של ההליך, כאשר בהמשך, התביעה נדונה בידי גופים שיפוטיים עצמאיים, תוך הוספתם של הגופים העשויים להיפגע מהחלטתם כצד לתביעה.

להשלמת הדברים חשוב להבהיר, כי הדילמה הנוצרת בהליך זה אינה אופיינית לתביעות פיצוי המוגשות דרך-כלל על-ידי בעלי קניין פרטיים כנגד הוועדה המקומית. במצב רגיל, לא נוצר ניגוד עניינים פרסונלי בין הגורם התובע לבין הוועדה המקומית, ומתקיימת זהות אינטרסים בין הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית, כבעלות אינטרס משותף לפתח את המקרקעין במרחב התכנון הנוגע בדבר.

הקושי בהליך זה מיוחד למצב שבו התכנית הפוגעת היא תכנית ארצית או מחוזית, שנועדה לקדם יעדים לאומיים או איזוריים כלליים, ואופן יישומה פוגע במקרקעי הרשות המקומית. אלמלא התחייבות השיפוי של היזם, יש להניח כי הרשות המקומית לא היתה תובעת את הוועדה המקומית הפועלת בתחומה, שכן על-פי סעיף 24(א) לחוק התכנון והבניה, תקציב הוועדה המקומית נכלל בתקציב הרשות המקומית, וחיוב הוועדה המקומית בפיצוי כמוהו כהעברה מכיס לכיס.

רק כאשר הפיצוי אמור להגיע מגוף שלישי, בין המדינה ובין צד שלישי המתחייב בשיפוי על הפיצויים שתשלם הוועדה המקומית בגין פגיעה מתכנית, יש טעם בתביעת פיצוי של הרשות המקומית על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה {אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית) (מהדורה שניה, 2008), 471}.

לצד הסדרי החקיקה בעניין הפיצוי והשיפוי, קיימים גם הסדרי שיפוי הסכמיים. כך, כאשר התכנית מבוצעת על-ידי יזם פרטי, או כאשר התכנית מביאה תועלת מיוחדת לגורם מסויים, נהוגה פרקטיקה של הסכמי שיפוי אשר נחתמים בין הוועדה המקומית לבין היזם, אשר בהם מתחייב האחרון לשפות את הוועדה על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

פרקטיקה זו מגשימה את עקרון הצדק החלוקתי, שכן היזם, הנהנה העיקרי מן התכנית, נושא במקביל בנטל הפיצויים.

6. פיצוי בשל תכניות עתידיות
השאלה העקרונית בדבר הזכות לפיצוי בגין פגיעה ב"פוטנציאל תכנוני" כבר זכתה להתייחסות עקרונית ב- ע"א 483/86 {בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו, פ"ד מב(3), 228 (1988)}, שם נקבע כי בתנאים מסויימים ניתן להביא בחשבון גם תכניות צפויות, לצורך פסיקת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

הלכה זו חזרה מאז ואושרה בפסיקתו של בית-המשפט העליון {ע"א 8937/08 מינהל מקרקעי ישראל נ' אללה, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.12.11); ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' בית עדה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.04.13); בר"מ 5216/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פ"ת נ' כנס הבפטיסטים בישראל בע"מ, תק-על 2014(1), 464 (2014)}.

7. תביעת פיצויים - מועד להגשה והתיישנות
סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע הסדר לבירור תביעות פיצויים בשל פגיעה במקרקעין עקב אישור תכנית וקובע תקופת התיישנות ספציפית להגשתן:

"197. תביעת פיצויים
(א) נפגעו על-ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.
(ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הוועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שירשמו, אף אם כבר עברה התקופה."

מועד תחילת תוקפה של התכנית מוסדר בסעיף 119 לחוק התכנון והבניה:

"119. תחילתה של תכנית
(א) תחילתה של תכנית, שאושרה לפי סימן זה, היא בתום חמישה-עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעיתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון.
(ב) מועד פרסום ההודעה ברשומות יהיה המועד הקובע לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197.
(ג) אין חובה לפרסם את מסמכי התכנית והוראותיה ברשומות."

ב- עת"מ 4293-06-11 {מאנשרוב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.11.11)} קבע כב' השופט ר' שפירא כי המועד הקובע להגשת תביעה על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מתחיל בתום 15 יום ממועד פרסום התכנית ברשומות.

בית-המשפט הסתמך על נוסחו של סעיף 119 לחוק התכנון והבניה שכותרתו "תחילתה של תכנית" הקובע כי תחילתה של תכנית הוא חמישה-עשר יום מיום פרסום הודעה ברשומות או בעיתון על דבר אישורה, לפי המאוחר.

לעניין סעיף 119(ב) לחוק התכנון והבניה הפנה לפסיקת בית-המשפט העליון שבמספר פסקי-דין קבע כי המועד הקובע לעניין חישוב הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הוא מועד פרסום ההודעה ברשומות {ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רשל"צ, פ"ד נה(1), 49 (1999); 7136/00 דב חייט ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פ"ד נט(3), 349 (2004); ע"א 9853/01 חירם לנדאו עבודות עפר כבישים ופיתוח בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.08.05)}.

עוד ציין בית-המשפט כי כאשר קיים ספק פרשני והחוק סובל מספר פירושים לגיטימיים, יש להעדיף את הפרשנות שתפגע פחות באזרח, במיוחד בעניינים הקשורים לקניינו.
ב- עת"מ 190/09 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה נ' גולדשטיין, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.11.11)} קבע בית-המשפט כי תחילת תוקפה של תכנית לצורך הגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מתחיל במועד פרסום התכנית ברשומות, על-אף שמבחינה לשונית סובל סעיף 119(ב) לחוק התכנון והבניה יותר ממשמעות אחת.

סעיף 119 לחוק התכנון והבניה קובע שני הסדרים נפרדים. ההסדר הכללי שקובע כי תחילת תוקפה של תכנית הוא בתום חמישה-עשר יום מיום פרסום ההודעה על אישורה וההסדר הספציפי, לצורך תביעת פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה שקובע כי מועד תחילת תוקפה של תכנית, לצורך זה, הוא מועד הפרסום ברשומות.

בנוסף, הפרשנות לפיה תקופת ההתיישנות, לצורך הגשת תביעה לפיצויים על יסוד סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, היא שלוש שנים וחמישה-עשר יום ממועד פרסום הודעה על אישור התכנית, אינה לוקחת בחשבון את מיקומו של המונח "המועד בקובע" בסעיף 119(ב) לחוק התכנון והבניה המצוי בסעיף 119 שעוסק במועד תחילתה של תכנית ואינו נותן משקל לעובדה שהמחוקק מיקם את סעיף 119(ב) לאחר סעיף 119(א) הקובע את ההסדר הכללי בדבר תחילת תוקפה של תכנית.

ב- עמ"נ (מרכז) 18979-04-11 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה עמק חפר נ' אריה חזן ובנו בע"מ ואח', תק-מח 2012(1), 17143 (2012) נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"דעתי היא כי תחילת תוקפה של תכנית לצורך המועד להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התו"ב היא חמישה-עשר יום מיום פרסום ההודעה על התכנית ברשומות.
לשון סעיף 197(ב) ברורה ומפורשת ואף לדעת כב' השופטת אגמון גונן המלל סובל את שני הפרושים. אם רצה המחוקק לקבוע את תחילת מירוץ ההתיישנות במועד פרסומה של התכנית ברשומות, ולא מיום תחילת תוקפה, היה במסגרת תיקון 43 מתקן את סעיף 197 וקובע בו כי 'מי שביום פרסום ההודעה על התכנית ברשומות היה בעל המקרקעין ....' ובכך מייתר את סעיף 119(ב).
משלא עשה כן, והבחין בין 'יום תחילת התכנית' ו'מועד פרסום ההודעה ברשומות' התכוון לשני מועדים שונים. על-פי סעיף 197 יום תחילת תוקפה של התכנית הוא היום המקנה זכאות לפיצוי למי שהיה באותו יום בעל המקרקעין ואילו סעיף 119(ב) עוסק במועד הקובע לחישוב הפיצוי שהוא המועד בו פורסמה ההודעה על התכנית ברשומות.
פרשנות זו עולה בקנה אחד עם התכלית העומדת בבסיס הפיצוי. המועד בו מפורסמת התכנית ברשומת הוא המועד בו מתגבשת הפגיעה במקרקעין ולכן את הנזק יש לכמת למועד זה אך את התביעה לפיצוי אין להגיש בטרם נכנסה התכנית לתוקפה.
לאור האמור, ההתיישנות להגשת תביעת פיצויים לפי סעיף 197, לגבי תכנית שאושרה לפי סימן ו' לפרק ג' היא שלוש שנים וחמישה-עשר יום מיום פרסום ההודעה על התכנית ברשומות."

7.1 האם קביעה זו נכונה גם לגבי תכנית מיתאר ארצית?
לטענת הוועדה המקומית סעיף 119(א) לחוק התכנון והבניה קובע כי "תחילתה של תכנית שאושרה לפי סימן זה.." - סימן ו' לפרק ג' - אינו חל על תכנית מיתאר ארצית שמתאשרת על-פי סימן א' לפרק ג'.

תכנית מיתאר ארצית היא במעמד של דין או חיקוק ותקופת ההתיישנות לגביה מתחילה מיום פרסומה ברשומות ככל תקנה בת פועל תחיקתי, כפי שאף נקבע במספר החלטות שניתנו על-ידי וועדות ערר {ערר 96/01 מסעוד יוסף פדילי ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה טירה, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.12.01); ערר 306/02 תגרין רות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה זמורה, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.05.03); ערר 185/03 נאות לירן בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שורקות, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.07.04)}.

תחילת תוקפה של תכנית מיתאר ארצית, המאושרת על-ידי הממשלה הוא ככל תקנה בת פועל תחיקתי, מיום פרסומה ברשומות. על-כן, תחילת תוקפה של תכנית מיתאר ארצית לצורך הגשת תביעה לפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה שונה ממועד תחילת תוקפה של כל תכנית אחרת המתאשרת לפי סימן ו' לפרק ג'.

הכלל הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה בדבר חובת פיצוי על פגיעה במקרקעין עקב תכנית משתלב בהגנה החוקתית על הקניין ומתפרש בהרחבה.

כנגדו, החריגים לכלל הפיצוי על פגיעה במקרקעין, המפורטים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה, מתפרשים בצמצום, מאחר שהם משקפים סטיה מחובת הפיצוי על פגיעה קניינית.

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה נועד להרחיב את מעגל הנפגעים הזכאים לפיצוי, ולהיטיב את נזקו של בעל זכות "כלכלית" במקרקעין.

ככלל, רק בעל זכות במקרקעין לפי חוק המקרקעין זכאי לפיצויים ועמד על-כך שגם בעל זכות חוזית יכול להיות זכאי לפיצוי {עמ"נ (חי') 1977-02-12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה עפולה נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.05.12)}.

נטל השכנוע לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מוטל על התובע. את הפגיעה ואת ראשי הנזק הנטענים יש לבדוק על-פי העקרונות שהותוו בפסיקה ובהחלטות ועדות הערר. רק אם יימצא כי העורר עמד בנטל המוטל עליו להוכיח פגיעה במקרקעין - פגיעה בתכונות המקרקעין - כפי שנקבע בפסיקה, ניתן לעבור לשלב הבא בבדיקה הדו-שלבית; האם הוכח שיעור הפגיעה הנטען {ערר (ת"א) 9006/11 פיקר ישראל ושרית נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.01.12)}.

ב- עת"מ (חי') 4293-06-11 {יצחק מאנשרוב ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.11.11)} נתקבלה עתירה לקביעה כי תביעות העותרים לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה לא התיישנו בקובעו, כי תקופת שלוש השנים, שהיא תקופת ההתיישנות על תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, מתחילה ביום תחילת תקפותה של התכנית, שהינו 15 יום לאחר הפרסום.
ב- בר"מ 8268/10 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה ופתח תקווה נ' כחלון חווה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (28.04.11)} נפסק:

"סעיף 197(א) לחוק קובע חובת תשלום פיצויים לבעל מקרקעין שנפגעו כתוצאה מתכנית. השאלה מתי ייחשבו מקרקעין כגובלים נידונה בפרשת ויטנר שם נקבע "כלל ההשקה הפיזית", שלפיו מקרקעין ייחשבו גובלים בתחומה של תכנית כשקיימת השקה פיזית בין המקרקעין לבין גבול התכנית.
עם-זאת, לכלל זה נקבעו שני חריגים מצומצמים - 'שטח פתוח צר' או 'כביש שכונתי צר' - כך שאף אם אחד מאלה מפריד בין המקרקעין לבין התכנית, ייחשבו המקרקעין כגובלים בתכנית. באשר לחריג 'שטח פתוח צר', נקבע כי לרוב יעמוד רוחבו על מטרים ספורים, ובגדרו תבוא חציצה צרה, מסוג תעלת נוי, שביל המשמש כמעבר, או שדרת עצים, אך לא חציצה רחבה, מסוג שטח פתוח רחב או מבנה בנוי.
באשר לחריג השני, נקבע כי במסגרתו ייכנסו רק מקרים שבהם בין התכנית לבין המקרקעין עובר כביש שכונתי צר או דרך כבושה או סלולה. עם-זאת, לא נקבע רוחב מירבי לכביש שיבוא בגדרי החריג, על-מנת להותיר בידי ועדות הערר ובתי-המשפט שיקול-דעת לעשיית צדק במקרים אינדיבידואליים."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תביעת פיצויים (סעיפים 197, 198 לחוק)