עבודות טעונות היתר (סעיף 145 לחוק)

1. כללי
בדברי ההסבר לסעיף הנ"ל נאמר:
"לפסקה (1)
על-פי סעיף 145(א) הקיים מצויה הסמכות לתת היתר בידי הוועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית. כדי לייעל את הליכי הרישוי, מוצע כי היתר יינתן על-ידי רשות הרישוי, בלא צורך בדיון בוועדה המקומית. היתר הבניה "מוציא לפועל" את התכנית, ולכן ככל שהבקשה להיתר תואמת את הוראות התכנית ואת ההנחיות המרחביות שקבעה הוועדה המקומית, די בכך שרשות הרישוי תבחן את הבקשה ותיתן את ההיתר.
בהתאם לכך, מוצע גם למחוק את ההוראה המצויה כיום בסיפה של סעיף 145(ב) לחוק הקובעת כי "רשות הרישוי המקומית רשאית להעביר את הבקשה להחלטת הוועדה המקומית."

"לפסקה (2)
בסעיף 145()א1) קבועה חובת קבלת מידע מרשות הרישוי בטרם הגשת בקשה להיתר. מוצע, כי השר יהיה רשאי לקבוע הוראות לעניין הגשת הבקשה לקבלת מידע והמועדים למסירת המידע, הוראות לעניין סוגי המידע שיש למסור במסגרת בקשה לקבלת מידע, לרבות הנחיות מטעם גורמים מאשרים וגופים נוספים, וכן הוראות נוספות לעניין מסירת המידע, תוקפו ותוצאות אי-מסירתו מאת גורמים מאשרים וגופים נוספים במועד. באמצעות מידע זה יש בידי עורך הבקשה לתכנן כראוי את הבניה המבוקשת, ואף הבקר המורשה מחוייב לבצע בקרת תכן בהתאם למידע שמסר הגורם המאשר (זאת נוסף על הנחיות הגורם המאשר, כאמור בסעיף 158כ(ז) המוצע).
צעד זה, יהיה בו כדי להביא לייעול ההליך ולמנוע דרישות לתיקונים שונים הנובעים מהעדרו של המידע או מקבלתו לאחר תכנון הבניה המבוקשת. על-פי עיקרון זה, אם גורם מאשר לא מסר את המידע במועד שקבע שר הפנים, לא יוכל לדרוש את תיקון הבקשה במועד מאוחר יותר, בעת ביצוע בקרת התכן בידי הבקר המורשה כאמור בסעיף 158כ(ז) המוצע.
כל בקשה להיתר שתוגש במהלך תקופת תוקפו של המידע מחוייבת לעמוד בדרישות שנקבעו בו."

"לפסקה (3)
מוצע כי השר יהיה רשאי לקבוע הוראות לעניין סוגי בקשות להיתר הפטורות מהצורך בהגשת בקשה לקבלת מידע.
עוד מוצע לתת בידי שר הפנים את הסמכות לקבוע תנאים מוקדמים להגשת בקשה להיתר ולקבוע כי על מהנדס הוועדה המקומית יהיה לבדוק את עמידת הבקשה בתנאים המוקדמים שקבע השר כתנאי לקליטת הבקשה.
עמידתן של הבקשות להיתר בתנאים המוקדמים נדרשת כדי לייעל את הליך הרישוי ואת עבודתם של רשויות הרישוי ולייצר ודאות למבקש ההיתר. עוד מוצע לתת בידי שר הפנים את הסמכות לקבוע כי אם לא הודיע מהנדס הוועדה המקומית בתוך תקופה שקבע את החלטתו בעניין עמידת הבקשה בתנאים המוקדמים, יראו את הבקשה כבקשה שנקלטה."

"לפסקה (4)
סעיף 145(ב) לחוק קובע כיום כדלקמן:
'(ב) בקשה להיתר כאמור בסעיף-קטן (א) תוגש לרשות הרישוי המקומית וזו לא תיתן את ההיתר, אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין הנדונים; רשות הרישוי המקומית רשאית להעביר את הבקשה להחלטת הוועדה המקומית.'
מוצע להחליף את הסעיף האמור ולקבוע כי לא יינתן היתר אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכניות, להנחיות מרחביות שנקבעו לפי סעיף 145ג המוצע (להלן: "ההנחיות המרחביות") ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין הנדונים.
עוד מוצע לתת בידי רשות הרישוי 45 ימים לבדיקת בקשה שנקלטה והתאמתה לתכניות ולהנחיות המרחביות, לרבות ההנחיות המרחביות הפרטניות. בשלב זה גם תכריע רשות הרישוי בהתנגדויות בעניינים תכנוניים אשר הוגשו בידי בעלי זכויות בנכס בהתאם לתקנות. בקשה התואמת את התכניות וההנחיות המרחביות (הרגילות והפרטניות) תמשיך במסלול הרישוי ותועבר לבדיקת מכון בקרה.
בקשה שאיננה תואמת את התנאים תידחה כבר בשלב זה. עוד מובהר בהוראות הסעיף המוצע כי אם הוגשה בקשה הכוללת פרסום לפי סעיף 149 לחוק (לדוגמה בקשה שסעיף 97 לחוק חל עליה, או שהוראות התכנית כוללות חובת פרסום לפי סעיף 149 לחוק לעניין נושא מסויים), יחל מניין הימים מהמועד שבו ניתנה החלטה בבקשה הטעונה פרסום (אף אם לא הוגשה לה התנגדות) או מהמועד שבוצעו השינויים או התנאים שנקבעו בהחלטה, לפי העניין. שר הפנים יוסמך לקבוע מועדים אחרים לבדיקת בקשה להיתר, וזאת לגבי סוגים שונים של היתרים.
עוד מוצע לקבוע כי לא יינתן היתר אלא-אם-כן אישר מכון בקרה כי בוצעה בקרת תכן לבקשה להיתר ותוצאות הבקרה תקינות. האישור של מכון בקרה על ביצוע בקרת התכן כולל בתוכו אישור על-כך שתוצאות הבקרה של הבקרים המורשים נמצאו תקינות, ככל שנדרש אישור של גורם מאשר או התייעצות עמו לפי חיקוק. בקשה להיתר שלא תקבל אישור מכון בקרה תידחה.
מוצע לתת בידי שר הפנים סמכות לקבוע סוגי בניינים, עבודות או שימושים שבשל מהותם, אופיים או היקפם לא נדרשת לגביהם בקרה של מכון בקרה. מאחר שבמסגרת תפקידיו של מכון בקרה כלולה גם הפעלת בקרים מורשים שנתונה להם סמכות של גורמים מאשרים לפי חיקוק, סמכותו של השר בעניין זה מוגבלת רק לאותן בקשות להיתר שאינן טעונות אישור של בקר מורשה במכון בקרה.
כמו-כן מוצע לתת בידי שר הפנים את הסמכות לקבוע הוראות לעניין העברת בקשה להיתר לבדיקת מכון בקרה והעברת החלטת מכון הבקרה לרשות הרישוי."

"לפסקה (6)
מוצע להקנות סמכות למוסד תכנון שאישר תכנית, למעט ועדה מקומית, לתת אישור להוצאת היתר על-פי התכנית האמורה, אף שלא מולאו תנאים שנקבעו בתכנית כתנאי לביצועה - לעניין התניית ביצועה בביצוע דרכים או תשתיות - וזאת אם שוכנע כי אין באישור כדי לפגוע בהבטחת המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים."

"לפסקה (7)
סעיף 145(ד) לחוק קובע כיום כדלקמן:
'(ד) אישר מוסד תכנון בקשה להיתר וקויימו התנאים המוקדמים שנקבעו על-ידי מוסד התכנון, לא יעוכב מתן ההיתר אם נתמלאו לגביו כל דרישות החוק והתקנות, ושולמו האגרות, ההיטלים והתשלומים אחרים, למעט ארנונה, שיש לשלמם על-פי כל חיקוק, בגין הנכס שאליו מתייחס ההיתר או ניתנו הערבויות המתאימות להבטחת תשלום כאמור, בכפוף להוראות כל דין; הוועדה המקומית תודיע למבקש ההיתר תוך ארבעה עשר יום מהיום שביקש זאת, את פירוט החיובים כאמור. ואולם אם הוגשה בקשה להיתר לפי פרק ה'3, תודיע רשות הרישוי למבקש את פירוט החיובים תוך שבעה ימים.'
מוצע להחליף את הסעיף האמור ולקבוע כי תנאי למתן היתר הוא תשלום כל תשלומי החובה שיש לשלמם על-פי כל חיקוק, בעד הנכס שאליו מתייחס ההיתר. כדי להביא לייעול וקיצור הליכי הרישוי, מוצע לקבוע כי כאשר לא הודיע מוסד התכנון למבקש ההיתר מהם התשלומים כאמור, כולם או חלקם, במועד שנקבע לכך לפי חוק זה, יינתן ההיתר בתוך 15 ימים מיום קבלת אישור מכון הבקרה
אף שלא שולמו אותם תשלומים. בד-בבד, מוצע להבהיר ולקבוע כי גם במקרים אשר לפי חוק זה יינתן היתר בלא ששולמו תשלומי החובה, אין בכך כדי לגרוע מחבותו של החייב בהם, וניתן לגבותם על-פי הסמכויות הקבועות בדין."
"לפסקאות (8) ו- (9)
בהתאם לסעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה, מוסד תכנון לא ייתן היתר מכוח תכנית שהופקדה אחרי יום ט' בטבת התשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא-אם-כן אושרה למקרקעין שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בעניינים שונים המפורטים בפסקאות (1) עד (4) של אותו סעיף.
ואולם לגבי עבודה או שימוש בקרקע, אשר לדעת מוסד התכנון אופיים אינו דורש את קיום כל ההוראות שבאותו סעיף, רשאי מוסד התכנון לתת היתר אף אם לא כללה התכנית את ההוראות שבפסקאות (1) עד (4) לאותו סעיף. מוצע להעביר לסעיף 145(ח) המוצע את הסייג הקבוע היום בסיפה של סעיף 145(ז), לעניין עבודה או שימוש כאמור לעיל, ולהוסיף לצדו סייג נוסף ולפיו על-אף האמור בסעיף 145(ז), מוסד תכנון יהיה רשאי לתת היתר למתקן שידור אלחוטי, למתקן מים, למתקני מדידה וניטור ולמתקני תשתית מסוגים אחרים שקבע שר הפנים, שנקבעו בתכנית מיתאר ארצית או שנקבעו בתכנית מיתאר מחוזית שאושרה לאחר יום פרסומו של התיקון המוצע, הקובעות כי ניתן להוציא מכוחן היתרי בניה, ובלבד שההיתר כאמור תואם את הייעוד שנקבע בתכנית ואת השטח הכולל המותר לבניה לפיה.
כמו-כן מוצע לקבוע כי על-אף האמור בסעיף 145(ב) ו- (ז) לחוק, מוסד תכנון יהיה רשאי ליתן היתר על-פי תכנית למפעל מים שאושרה לפי ההליכים הקבועים בחוק המים לפני יום א' בניסן התשע"ד (1 באפריל 2014), אף שלא מתקיימות לגבי התכנית שאושרה בהתאם לחוק המים ההוראות לפי סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה."
סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון קובע כדלקמן:
"145. עבודות טעונות היתר (תיקונים: התשל"ח (מס' 2), התשמ"א (מס' 6א), התשמ"ח (מס' 2), התשנ"א (מס' 3), התשנ"ג, התשנ"ה (מס' 4), התשע"ד, התשע"ד (מס' 2))
(א) לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו רשות הרישוי המקומית היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:
(1) התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה;
(2) הקמתו של בניין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבניין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;
בפסקה זו:
"שינוי פנימי" - שינוי שאינו נוגע לצד החיצוני של הבניין, אינו פוגע בחזיתו או במראהו או בשלד של הבניין או ברכוש משותף או בצנרת או ציוד אחר המשרתים גם דירות אחרות, אינו פוגע בזולת ואינו משנה את שטחה של הדירה למעט תוספת של שטח מרפסת שנסגרה כדין או את מספרן של יחידות הדיור;
"דירה" - חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים, שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים, לעסק או לכל צורך אחר;
(3) כל עבודה אחרת בקרקע ובבניין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית.
(א1) הרוצה להגיש בקשה להיתר לעבודה או לשימוש, ימציא למהנדס הוועדה בקשה לקבלת מידע שפרטיו דרושים לעניין ההיתר; הבקשה תוגש בטופס שפרטיו ונספחיו נקבעו בתקנות.
(א2) לא נמסר מידע להיתר, כולו או חלקו, במועדים שקבע שר הפנים, או שהבקשה להיתר היא מסוג שנקבע שאין חובה להגיש בקשה לקבלת מידע לגביה, רשאי מבקש הבקשה להיתר להגישה אף בלא המידע להיתר.
(א3) (1) בקשה להיתר תוגש לרשות הרישוי המקומית.
(2) שר הפנים יקבע תנאים מוקדמים לקליטת בקשה להיתר, ורשאי לקבוע כי אם נדרשים אישורו של מי שאינו מוסד תכנון, או תיאום או התייעצות עמו, כתנאי למתן היתר, יהיו האישור, התיאום או ההתייעצות תנאי מהתנאים המוקדמים לקליטת בקשה להיתר; כללה בקשה להיתר עבודות או שימושים שלגביהם נדרש אישור או היתר לפי חוק גנים לאומיים או לפי חוק העתיקות, התשל"ח-1978, יהיה אישור או היתר כאמור תנאי מהתנאים המוקדמים לקליטת בקשה להיתר.
(3) מהנדס הוועדה יבדוק אם בקשה להיתר שהוגשה עומדת בתנאים המוקדמים לקליטתה, יודיע על החלטתו בדבר עמידת הבקשה להיתר בתנאים מוקדמים אלה למבקש ההיתר, ואם מצא שהיא עומדת בהם - יקלוט את הבקשה.
(4) לא הודיע מהנדס הוועדה למבקש על החלטתו בעניין עמידת הבקשה בתנאים המוקדמים כאמור בפסקה (2) בתוך תקופה שקבע שר הפנים, יראו את הבקשה להיתר כבקשה שנקלטה בתום אותה תקופה.
(ב) בקשה להיתר כאמור בסעיף-קטן (א) תוגש לרשות הרישוי המקומית וזו לא תיתן את ההיתר, אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין הנדונים; רשות הרישוי המקומית רשאית להעביר את הבקשה להחלטת הוועדה המקומית.
(ב) לא יינתן היתר אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכניות, להנחיות המרחביות שנקבעו לפי סעיף 145ד (בחוק זה: "ההנחיות המרחביות") ולהוראות אחרות לפי חוק זה, החלות על הקרקע או הבניין הנדונים.
(ב1) רשות הרישוי המקומית תבדוק את התאמת הבקשה לתכניות ולהנחיות המרחביות ותיתן את החלטתה בעניין בתוך 45 ימי עבודה ממועד קליטת הבקשה כאמור בסעיף-קטן (א3) (להלן: "מועד קליטת הבקשה"), אלא-אם-כן קבע שר הפנים מועדים אחרים לעניין סוגים שונים של בקשות להיתר.
(ב2) הוגשה בקשה להיתר ונדרשת החלטתה של הוועדה המקומית או של מוסד תכנון אחר לפי חוק זה או לפי תכנית, לרבות החלטה לפי סעיפים 146 עד 149, יחל מניין 45 ימי עבודה לפי סעיף-קטן (ב1) ממועד ההחלטה או מהמועד שבו הוגשה בקשה מתוקנת על-פי השינויים או התנאים שנקבעו בהחלטה כאמור, לפי העניין.
(ב3) החליטה רשות הרישוי כי הבקשה להיתר עומדת בתנאים האמורים בסעיף-קטן (ב1), לא יינתן היתר אלא-אם-כן אישר מכון בקרה כי ביצע בקרת תכן לבקשה להיתר וכי תוצאות הבקרה תקינות; שר הפנים רשאי לקבוע כי הוראות סעיף-קטן זה לא יחולו על בקשות להיתר לגבי סוגי בניינים, עבודות או שימושים שבשל מהותם, אופיים או היקפם לא נדרשת לגביהם בקרה של מכון בקרה, ובלבד שאינן טעונות בקרה של בקר מורשה לפי סימן ג' בפרק ה' 3.
(ב4) שר הפנים יקבע הוראות לעניין האופן והמועד להעברת בקשה להיתר לבדיקת מכון בקרה ולעניין העברת תוצאות הבקרה לרשות הרישוי המקומית, לרבות לעניין בקשה להיתר שמכון הבקרה לא עמד במועד הקבוע בחוק זה לביצוע בקרת התכן שלה.
(ג) נקבעו בתכנית, החלה על קרקע או על בניין, שלבי ביצוע שונים, לא יתן מוסד התכנון היתר לעבודה או לשימוש, אם העבודה או השימוש אינם תואמים את השלב שאליו הגיעו, אלא באישור מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית.
(ג1) נקבעו בתכנית החלה על קרקע או על בניין תנאים הנוגעים לביצועה, לעניין התניית ביצועה בסלילת דרכים או בהקמת תשתיות, לא תיתן רשות רישוי מקומית היתר לעבודה או לשימוש, אם לא מולאו התנאים האמורים, אלא-אם-כן אישר זאת מוסד התכנון המוסמך, ובלבד ששוכנע כי ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים; לעניין זה, "מוסד התכנון המוסמך" - מוסד התכנון שאישר את התכנית, למעט ועדה מקומית.
(ג2) רשות רישוי מקומית לא תתנה תנאים למתן היתר אלא-אם-כן התקיים אחד מאלה:
(1) התנאי פורט במידע להיתר;
(2) התנאי נדרש במפורש לפי חוק זה, לפי חיקוק אחר או לפי תכנית;
(3) התנאי נדרש, במקרים חריגים, למניעת סיכון ממשי לציבור או לבריאותו, או למניעת מפגע סביבתי חמור, ובלבד שלא היה ניתן לדעת על הסיכון או המפגע האמור בעת מסירת המידע להיתר.
(ג3) אין בהוראות סעיף-קטן (ג2) כדי לגרוע מסמכותה של רשות רישוי מקומית להתנות תנאים בהיתר לפי הוראות כל דין.
(ד) אישר מוסד תכנון בקשה להיתר וקויימו התנאים המוקדמים שנקבעו על-ידי מוסד התכנון, לא יעוכב מתן ההיתר אם נתמלאו לגביו כל דרישות החוק והתקנות, ושולמו האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, למעט ארנונה, שיש לשלמם על-פי כל חיקוק, בגין הנכס שאליו מתייחס ההיתר או ניתנו הערבויות המתאימות להבטחת תשלום כאמור, בכפוף להוראות כל דין; הוועדה המקומית תודיע למבקש ההיתר תוך ארבעה עשר יום מהיום שביקש זאת, את פירוט החיובים כאמור ואולם אם הוגשה בקשה להיתר לפי פרק ה'3, תודיע רשות הרישוי למבקש את פירוט החיובים תוך שבעה ימים.
(ד) (1) החליטה רשות רישוי מקומית כי הבקשה להיתר עומדת בתנאים האמורים בסעיף-קטן (ב1), וניתן אישור מאת מכון בקרה כאמור בסעיף-קטן (ב3), אם הוא נדרש, תיתן רשות הרישוי את ההיתר בתוך 15 ימי עבודה מיום קבלת אישור מכון הבקרה, או מיום ההחלטה כאמור, לפי העניין, ובלבד שהתמלאו לגבי הבקשה להיתר כל הדרישות לפי חוק זה, ושולמו האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, למעט ארנונה, שיש לשלמם על-פי כל חיקוק בשל הנכס נושא ההיתר (בסעיף-קטן זה - "החיובים"), או ניתנו הערבויות המתאימות להבטחת תשלום החיובים, בכפוף להוראות כל דין; רשות הרישוי המקומית תשלח למבקש ההיתר את פירוט החיובים לא יאוחר מעשרה ימי עבודה מיום קבלת אישור מכון הבקרה, או מיום ההחלטה כאמור, לפי העניין;
(2) לא שלחה רשות הרישוי המקומית למבקש ההיתר את פירוט החיובים, כולם או חלקם, עד למועד האמור בפסקה (1), תיתן רשות הרישוי את ההיתר אף שלא שולמו החיובים; ניתן היתר בלי ששולמו החיובים, כולם או חלקם, אין בכך כדי לגרוע מחבותו של החייב בתשלום החיובים; תשלום כאמור ייגבה על-ידי הרשות המקומית או הוועדה המקומית, לפי העניין, לפי כל חוק.
(ה) מהנדס ועדה מקומית רשאי להתיר שינויים בהיתר לצרכי התאמה ככל הנדרש במהלך ביצוע עבודה על-פי היתר, כפי שיקבע שר הפנים בתקנות.
(ו) (1) שר הפנים יקבע בתקנות, בהתייעצות עם שר האנרגיה והתשתית ועם השר לאיכות הסביבה, סוגים של עבודות ומתקנים הדרושים להולכה, לחלוקה או להספקה של חשמל; נקבעו סוגים כאמור, תהיה הרשאת הקמתם בדרך שיקבע שר הפנים באותן תקנות; הרשאה כאמור תבוא במקום היתר לפי סעיף זה;
(2) לעניין פרק י', עבודה שבוצעה או מתקן שהוקם כאמור בפסקה (1) ללא הרשאה על-פי התקנות או שלא בהתאם להרשאה כזו, יראו אותם כבניה ללא היתר או כסטיה מהיתר, לפי העניין;
(3) עבודות שבוצעו או מתקנים שהוקמו על-פי הרשאה כאמור בפסקה (1), יראו אותם כאילו בוצעו או הוקמו בהתאם לתכנית, ובלבד שאין בהם סתירה להוראות תכנית מאושרת; שר הפנים רשאי בתקנות כאמור בפסקה (1), לקבוע הוראות לעניין סטיה של הרשאה כאמור מתכנית מופקדת.
(ז) מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת התשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא-אם-כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:
(1) פירוט יעודי הקרקע;
(2) חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;
(3) קווי הבניין, מספר הקומות או גובה הבניינים;
(4) שטחי הבניה המותרים.
(ח) על-אף הוראות סעיף-קטן (ז):
(1) מוסד התכנון המוסמך רשאי לתת היתר לגבי עבודה או שימוש בקרקע שלדעת מוסד התכנון אופיים אינו דורש את קיום כל ההוראות שבסעיף-קטן (ז), אף אם התכנית לא כללה את ההוראות שבפסקאות (1) עד (4) של הסעיף-הקטן האמור;
(2) הוועדה המקומית רשאית לתת היתר למתקן שידור אלחוטי, קו או מתקן מים, מתקן מדידה או ניטור, או מתקן תשתית מסוג אחר שקבע שר הפנים, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, שנקבעו בתכנית מיתאר ארצית, או בתכנית מיתאר מחוזית החלה על כל שטח המחוז שאושרה לאחר יום תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 100), התשע"ד-2013, אף אם התכנית לא כללה את ההוראות שבפסקאות (1) עד (4) של סעיף-קטן (ז), ובלבד שההיתר כאמור תואם את הייעוד שנקבע בתכנית ואת השטח הכולל המותר לבניה לפיה, ובתכנית כאמור מתקיימים כל אלה:
(א) עניינה תשתיות כלל-ארציות המחייבות פריסה רחבה של מתקני תשתית ושנדרשת בשלהן גמישות לגבי מיקומו של כל מתקן תשתית;
(ב) היא קובעת כי ניתן להוציא מכוחה היתר;
(ג) נקבעו בה הוראות בדבר פרסום הבקשות להיתרים ולהליך השמעת הטענות בעניין לפני הוועדה המקומית;
(ד) נקבעו בה שטחי בניה והיקפי בניה מותרים לכל מתקן תשתית.
(ט) על-אף האמור בסעיף-קטן (ז), מוסד התכנון המוסמך רשאי לתת היתר למפעל מים בהתאם לתכנית למפעל מים לפי פרק שלישי לחוק המים, התשי"ט-1959, שאושרה לפני יום י"ט באב התשס"ט (9 באוגוסט 2009) אף אם התכנית כאמור לא קבעה את ההוראות שבפסקאות (1) עד (4) של אותו סעיף-קטן."

חוק התכנון והבניה מתווה, איפוא, שלושה סוגים של פעולות אשר ביצוען טעון היתר: האחד, התוויה, סלילה או סגירה של דרך; השני, הקמה, הריסה או תיקון של בניין; השלישי, עבודה או שימוש אחרים בקרקע, אשר נקבע בתקנות כי הם טעונים היתר {להלן, לשם הפשטות, נתייחס לפעולות משלושת הסוגים כ"בניה"}.

מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 145(א)(3) לחוק התכנון והבניה הותקנו תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967 {להלן: "תקנות ההיתר"}. יוער, כי תקנות אלו קובעות איסור על שימוש בנכס שלא בהתאם לתכנית או להיתר {ראו תקנה 1(1) לתקנות ההיתר והגדרת "שימוש חורג" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה}.

הגופים המוסמכים לפי סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה ליתן היתר הם הוועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית {לגבי זהותה של רשות הרישוי ראו סעיף 30 לחוק}. יוער, כי ישנם מקרים בהם העניק המחוקק את סמכות הרישוי לגופים אחרים (ראו, למשל, סעיפים 6ב(ב) ו- 160(1) לחוק התכנון והבניה). עוד יצויין, כי בניה או שימוש בקרקע בלא היתר או תוך סטיה מהיתר, מהווה עבירה פלילית {סעיף 204 לחוק התכנון והבניה}.

סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה קובע, כי לא יינתן היתר "אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין הנדונים".
קבלת היתר או רישיון, אם מכוח סעיף 145 לחוק ואם מכוח מקור חוקי אחר, היא החוליה המחברת בין השלב התכנוני לבין הבניה עצמה. בגדר השלב התכנוני, מכיר חוק התכנון והבניה בתכניות מסוגים שונים {ראו, פרק ג' לחוק}.

המסגרת התכנונית העיקרית היא מערכת של ארבעה סוגים של תכניות הבנויה במדרג היררכי: תכנית מיתאר ארצית, תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מיתאר מקומית ותכנית מפורטת. בפרק ב' לחוק התכנון והבניה מפורטים מוסדות התכנון וסמכויותיהם בכל הנוגע לאישור התכניות.

בהמשך, נידרש ביתר פירוט להיבטים שונים בהסדר הנוגע לאישור תכניות. ככלל, השקפת המחוקק היא כי קיימת חלוקת תפקידים ברורה בין הליכי התכנון, שבגדרם מגובשות ומאושרות תכניות, לבין הליכי הרישוי, שבגדרם ניתנים היתרי הבניה. תכליתם המרכזית של הליכי הרישוי היא יישומית. עליהם להבטיח כי הבניה בפועל תתאים לתכניות, כפי שאלו נקבעו בשלב התכנוני {ראו, בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת-אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573, 583 (1993)}.

מטעם זה נקבע בפסיקה, כי היתר בניה צריך להינתן על-פי תכנית שיש בה דרגת פירוט סבירה {ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבניין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 906-902 (2003) (השופטת א' פרוקצ'יה)}.

יצויין, כי התיחום בין שלב התכנון לבין שלב הרישוי אינו מוחלט. למוסדות הרישוי יש סמכויות מסויימות הכרוכות גם בשיקולי תכנון. דוגמה לסמכות מעין זו היא הסמכות הנתונה לוועדה המקומית ליתן הקלה או אישור לשימוש חורג, ובלבד שאין באלה משום "סטיה ניכרת" מתכנית {ראו, סעיפים 151-146 לחוק התכנון והבניה וההגדרות הרלוונטיות בסעיף 1 לחוק; תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002}.

כמו-כן, בשלב שקילת בקשה להיתר בניה יש לו למוסד הרישוי מתחם מסויים של שיקול-דעת, מעבר ליישום "טכני" של התכנית הרלוונטית {ראו, בג"צ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2), 133, 138-137 (1988)}.

עם-זאת, סמכויות אלו הן בגדר חריגים והכלל הבסיסי הוא שמקומם של שיקולי התכנון הוא במסגרת הליכי התכנון ולא בשלב הרישוי {ראו, בג"צ 1636/92 הנ"ל, 583; עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל משרד הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.02.07}.

יוער, כי במקרים מסויימים ויתר המחוקק על חוליית הביניים של קבלת היתר ואיפשר בניה תוך הסתמכות ישירה על תכנית {ראו, סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה וכן השוו, סעיף 145(ו) לאותו חוק}.
{עע"מ 8489/07 יעקב ריכטר ואח' נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2009(4), 2553 (2009)}

סעיף 145 לחוק התכנון והבניה קובע מהן העבודות הטעונות היתר מטעם הוועדה המקומית או רשות רישוי מקומית.

2. היתר בניה
היתר בניה הוא לעולם פועל יוצא של תכנית המיתאר אשר מכוחה הוא מוצא ועליו להיגזר ולנבוע מאותה התכנית על-מנת שהתכנון שערכו ואישרו המוסדות המוסמכים לכך לגבי אותו השטח ימומש כדין ובהתאם לחוק. עיקרון יסוד זה מוצא את ביטויו בהוראת סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה הקובעת כי רשות הרישוי המקומית אינה רשאית ליתן היתר להקמתו של בניין או לביצוע עבודות אחרות וכן לשימוש בקרקע, הטעונים היתר על-פי סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה "אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין הנדונים"{ראו ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבניין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 904 (2003)}.

על-מנת לקבוע האם היתר בניה הוצא כדין יש, איפוא, צורך לבחון האם הוא מתאים לתכנית החלה על הקרקע הנוגעת להיתר ובדיקה זו כרוכה לעתים בתהליך פרשני של הוראות התכנית הרלוונטית. בהיות תכנית המיתאר חיקוק מתפרשות הוראותיה כדרך שבה מתפרשים מונחים בכל דבר חקיקה אחר, דהיינו בהתאם לתכליתה של התכנית כפי שהיא מוצאת ביטוי בלשון הוראות התכנית {ראו ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.06) פסקה 6}, במסמכים אחרים שבתכנית {כגון שרטוטים - ראו לדוגמה בג"צ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1), 739 (2001)} ובהקשרם של הדברים {ראו: ע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - יזרעאלים, פ"ד נו(1), 895, 910 (2001); עע"מ 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.05.08), פסקה ה'}.
ודוק - אין מדובר בהתערבות בשיקול-הדעת המסור למוסדות התכנון כגופים מקצועיים לקבוע את הוראות התכנית בהליך התכנוני הקבוע בחוק, התערבות אשר בה נוקטים בתי-המשפט מידה של צמצום {ראו בג"צ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.09.08), פסקה 8}.

עניין לנו בשאלת פירושן הנכון של הוראות התכנית על-מנת לבחון האם היתר בניה שהוצא על-ידי רשות רישוי מקומית תואם את התכנית. על האבחנה בין התערבות בשיקול-הדעת של מוסדות התכנון ובין מלאכת הפרשנות של הוראות התכנית שנועדה לבחון את שאלת חוקיות מימושה באמצעות אותו היתר, עמד בית-משפט זה באומרו:

"בתי-המשפט לערכאותיהם השונות הינם, לעולם, הפרשנים המוסמכים של הדין, לרבות תכניות בניין עיר שהן כאמור חיקוק... השאלה, לדעתי, איננה אם יש מקום להתערב בשיקול-הדעת של ועדות התכנון בפרשנות התכנית... השאלה הטעונה הכרעה היא מה פרשנותה הנכונה של התכנית החלה, וההכרעה בשאלה זו מסורה בידי בתי-המשפט."
{ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2), 466, 475-474 (2001)}

דברים דומים אמר בית-משפט זה גם ב- עע"מ 2834/05 {לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.06.08)}, בו עלתה שאלת התאמתו של היתר בניה שהוצא להקמת "מבנה דרך גישה" לתכנית המיתאר שעל פיה הוצא אותו היתר. בקובעו באותו עניין כי התאמה כזו אינה מתקיימת שב בית-המשפט והדגיש כי "בית-המשפט אומנם אינו נוטה להתערב בהפעלת שיקול-דעת בענייני תכנון, אולם, הפרשן הסופי של התכנית הוא בית-המשפט" {שם, פסקה 12}.

נקודת המוצא של בית-המשפט בבואו לבחון את התאמתו של היתר בניה להוראותיה של תכנית המיתאר הרלוונטית הינה כי כל שלא הותר באופן מפורש על-פי התכנית - אסור.

עמד על-כך בית-משפט זה ב- ע"א 1216/98 {אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז המרכז, פ"ד נה(5), 114 (2001)}, באומרו:

המונח "היתר", גם במשמעותו הלשונית הרגילה, מלמד על רשות לעשות דבר שהיה אסור אלמלא אותו היתר. וכך גם כאן: על התכנית להתיר במפורש שימוש מסויים כדי שזה יהיה מותר. כל שאינו מותר מפורשות - אסור. אכן, האיסור יכול שיהפוך להיתר - אולם זאת רק בכפוף להליך חוקי מפורש.

אם קובעת התכנית רשימת שימושים מותרים לאיזור מסויים, או אז על מטרת השימוש שלגביו מבקשים היתר לעלות בקנה אחד עם אחת מהפעילויות המותרות המפורטות באותה רשימה... אין בפרשנות זו כדי להקפיא על שמריו את המצב התכנוני הקיים, שהרי ניתן במקרים המתאימים לבקש היתר לשימוש מיוחד המתבקש באותו איזור באמצעות תיקון התכנית המפורטת... או למצער, באמצעות הגשת בקשה לשימוש חורג, בקשה הנתונה לשיקול-דעתה של הוועדה המקומית... {שם, 130. ולדברים באותה רוח ראו ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3), 385, 402-403 (2002); עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון ואח', תק-על 2009(2), 4256 (2009)}.

3. הקמת פרגוד
"אין העיריה רשאית לאשר הקמת פרגוד כאמור, בהיעדר הסמכה לכך בחוק, ומשכך "אין להתיר פרגוד לפרק זמן שאינו נמנה בשעות, באמצעות הליך לפי חוק העזר. יש לנקוט בהליכים לפי חוק התכנון והבניה... מדיניות העיריה, שלא לאכוף את הדין על בעלי פרגודים שנבנו לפני שנת 2000 מעוררת תמיהה, ונדמית כניסיון לעקר מתוכן את פסיקתו של בית-המשפט לעניין העדר סמכותה למתן היתרים בדרך של אי-אכיפה (וברי כי לעיריה חובה להבטיח את נגישותן של מדרכות לציבור הרחב). מן הראוי שהעיריה תשוב ותבחן את מדיניותה בהקשר זה."
{עע"מ 1196/12 יצחק מצלאוי נ' משרד הפנים - ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה ואח', תק-על 2013(2), 866 (2013)}

דרישת ועדה להרס מדרגות בין שתי קומות למניעת אפשרות של שימוש כשתי יחידות נפרדות - דרישה לגיטימית במסגרת סמכויותיה.
ב- עע"מ 9311/11 {רמי יובל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז ת"א ואח', תק-על 2013(1), 5891 (2013)} דחה בית-המשפט את עתירת המערער בקבעו, כי ככלל, מקום בו ההיתר המתבקש תואם את התב"ע, על הוועדה המקומית ליתן את ההיתר המבוקש, כפי שניתן ללמוד מסעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה.

אולם הוועדה המקומית אינה "חותמת גומי" למתן היתרים תואמי תכניות, ויש לה שיקול-דעת ליתן או למאן ליתן היתר בניה, גם אם הבקשה תואמת מבחינה טכנית את התב"ע.

מכל מקום, הוועדה רשאית להתנות מתן היתר בתנאים המצויים בתקנה 16(א) לתקנות התכנון והבניה (בקשות להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 {להלן: "התקנות"}. תקנה זו, לפי נוסחה העדכני, מונה 21 עניינים בהם יכולה הוועדה להתנות את מתן ההיתר.

התנאים המצויינים כרוכים בעיקר בפעולות בניה או פעולות האמורות להתבצע באתר הבניה ויש הגורסים כי הם "בעלי צביון טכני במהותם, הבאים להבטיח ביצוע בטיחותי יעיל, המשתלב בהגנה ובשמירה על צורכי הציבור והסביבה, של בעל ההיתר בעת ביצוע הבניה על-פי ההיתר";

ככלל, שיקול-דעתה של הוועדה הוא רחב, הרשימה המפורטת בתקנה איננה "רשימה סגורה", והוועדה רשאית להתנות תנאים נוספים שאינם מנויים ברשימה, לרבות התחשבות במצב התשתית הקיים והצפוי ובטובת הציבור; בקביעת התנאים להיתר על הוועדה לאזן בין זכות הקניין של מבקש ההיתר לבין דיני התכנון והבניה והאינטרס הציבורי.

במקרה דנן, בית-משפט קמא קבע כי כי סמכותה של הוועדה להתנות את מתן ההיתר בהריסת המדרגות מעוגנת בתקנה 16(א)(7) המאפשרת התנאת ההיתר ב"הריסתו של בניין אשר יש לו קשר עם העבודה המוצעת".

4. סעיף 145(ו)
סעיף 145(ו) לחוק התכנון והבניה דן ברישוי עבודות ומתקנים הדרושים להולכה חלוקה והספקה של חשמל ועל-פי הקבוע בו חברת החשמל אינה רשאית להקים רשת להולכת חשמל ללא קבלת הרשאה בדרך הקבועה בתקנות. מתקן שהותקן ללא הרשאה או שלא בהתאם להרשאה רואים אותו כבניה ללא היתר או בסטיה מהיתר.

מתוקף סמכותו על-פי סעיף 145(ו) לחוק התכנון והבניה התקין שר הפנים את תקנות התכנון והבניה (הסדרת הולכה חלוקה והספקה של חשמל), התשנ"ח-1998 {עת"מ (מרכז) 29893-06-11 ווהבי גיוסי נ' משרד הפנים - מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.06.12)}.

ב- עת"מ (ת"א) 28305-04-10 {הפורום להצלת היכל התרבות נ' ועדת הערר המחוזית תל-אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.02.12)} דחה בית-המשפט עתירה למניעת ביצוע שינויים באולם היכל התרבות בקובעו, כי השינויים המבוקשים מצומצמים, אינם במעטפת החיצונית של הבניין, והם שומרים על צורתו של האולם, לכן אין בסיס לדרישה להתנות את ביצועם באישור תכנית מעבר לתכנית הקיימת.

5. שינוי פנימי
עוד נקבע כי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה קובע, כי שינוי פנימי בבניין אינו טעון קבלת היתר בניה. עבודות הבינוי להן התנגדו העותרים, הן בבחינת שינוי פנימי, לאור העובדה כי אין פגיעה או שינוי בשלד הבניין. משלא התבקשו שינויים במעטפת החיצונית של הבניין, ולאור העובדה שעבודות הבניה הן בהיקף מצומצם, ושומרות על צורתו העקרונית של האולם, אין בסיס לדרישה לתכנית מפורטת, וטענת העותרים בדבר דילוג על השלב התכנוני אינה נכונה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

עבודות טעונות היתר (סעיף 145 לחוק)