שינויים לפני הפקדה (סעיף 86 לחוק)

בסעיף 86 לחוק העיקרי:

"תיקון סעיף 86
(1) בסעיף-קטן (ב), אחרי "הודעה על החלטת מוסד התכנון" יבוא "ואם מוסד התכנון הוא ועדה מקומית - בתוך שלושה חודשים מהמועד האמור" ובמקום "בתוך שלושים ימים מתום ששת החודשים האמורים" יבוא "בתוך שלושים ימים מתום התקופה האמורה";
(2) בסעיף-קטן (ה), בסופו יבוא "ובלבד ששוכנע כי לא יהיה בהארכת המועד כדי להביא לחריגה מן המועדים שנקבעו לאישור התכנית לפי סעיף 109א."

אחרי סעיף 86 לחוק העיקרי יבוא:

הוספת סעיף 86א
"86א. הפקדת תכנית מצומצמת
(א) על תכנית בסמכות ועדה מקומית לפי סעיף 62א(4), (5), (7), (9), (12) או (15) החלה במגרש אחד או במגרשים צמודים, ושטח המגרש או השטח הכולל של המגרשים הצמודים, לפי העניין, אינו עולה על 5,000 מ"ר (בסעיף זה: תכנית מצומצמת) יחולו הוראות פרק זה בשינויים אלה."
{ראה להלן את החוק עצמו לאחר תיקון 101}

בדברי ההסבר לסעיפים הנ"ל נאמר:
"מוצע לקבוע כמה שינויים בלוחות הזמנים שנקבעו בסעיפים 85 ו- 86 לחוק בנוגע לקבלת החלטה על הפקדת תכנית ובנוגע לביצוע שינויים בתכנית בטרם הפקדתה. כמו-כן מוצע לקבוע כי יושב-ראש מוסד התכנון לא יעשה שימוש בסמכותו להארכת מועדים לצורך הארכת מועדים לביצוע שינויים או למילוי תנאים שנקבעו להפקדת תכנית, אלא-אם-כן שוכנע כי לא יהיה בהארכת המועד, כדי להביא לחריגה מן המועדים שנקבעו להשלמת הליך אישור התכנית לפי סעיף 109א לחוק, כנוסחו המוצע בסעיף 38 להצעת החוק. התיקונים המוצעים באים להבטיח ייעול של הליכי התכנון וקביעת מדרג בלוחות הזמנים לטיפול בתכניות בהתאם לרמת מורכבותן.
כדי לייעל ולזרז את הליכי אישורן של תכניות, מוצע לקבוע כי לגבי תכניות בסמכות ועדה מקומית העוסקות בנושאים נקודתיים ופשוטים יחסית וחלות בשטח מצומצם, תוקנה סמכות הוועדה המקומית לקבל החלטה על הפקדתן, ליושב-ראש הוועדה המקומית.
יושב-ראש הוועדה המקומית לא יקבל החלטה על הפקדת תכנית כאמור אלא-אם-כן מהנדס הוועדה המקומית המליץ בחוות-דעתו להפקיד את התכנית. כמו-כן, מוצע לקבוע הוראות ולוחות זמנים קצרים מהקבוע לגבי תכניות אחרות, לבדיקת התכנית, לקבלת החלטה על הפקדתה ולקבלת החלטה על אישורה.
בשים-לב לכך שמדובר בקבלת החלטה על הפקדת התכנית בהליך מזורז ושלא לאחר דיון במוסד תכנון, מוצע לקבוע כי ביחס להליך הפקדה זה לא יחולו ההוראות שנקבעו בסעיף המוצע, שעניינן בתקופת הביניים שבין הפקדת תכנית ועד לקבלת החלטה על אישורה, דוגמת ההוראה הקובעת כי לא ניתן להוציא היתרים בניגוד לתכנית מופקדת ועוד.
כמו-כן מוצע לקבוע כי האפשרות לפעול במסלול זה ולהפקיד תכנית בהחלטת יושב-ראש הוועדה מקומית, לא תחול על תכנית שמגיש התכנית הודיע בעת הגשתה כי הוא מבקש שהדיון בה יהיה בדרך הרגילה ולא בדרך הקבועה בסעיף המוצע.
יצויין כי להחלטה על הפקדת תכנית במסלול זה, עשויה להיות משמעות על שינוי ערכי הקרקע בהיבט של תשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק ותשלום פיצויי הפקעה. השלכות אלה והצורך במתן מענה להן בדרך של קביעת תיקונים נוספים בחוק, ייבחנו בהמשך נוכח האמור מוצע לקבוע כי שר הפנים יהיה רשאי לדחות את המועד לכניסת הוראות הסעיף המוצע לתוקף, כמוצע בסעיף 57(ב) להצעת החוק, אם מצא כי הדבר נדרש לצורך קביעת התיקונים הנוספים בחוק, כאמור לעיל."

סעיפים 86, 86א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (לאחר התיקון) קובעים כדלקמן:

"86. שינויים לפני הפקדה (תיקונים: התשנ"ה (מס' 4), התשע"ד (מס' 2))
(א) לפני שמוסד התכנון יפקיד תכנית רשאי הוא לדרוש ממגיש התכנית שיכניס בה שינויים או שימלא תנאים, הכל כפי שיורה מוסד התכנון.
(ב) החליט מוסד התכנון להפקיד תכנית בתנאי שיוכנסו בה שינויים או ימולאו תנאים, והשינויים לא הוכנסו או שהתנאים לא מולאו, בתוך שישה חודשים מהמועד שנמסרה למגיש התכנית הודעה על החלטת מוסד התכנון, ואם מוסד התכנון הוא ועדה מקומית - בתוך שלושה חודשים מהמועד האמור, רשאי מוסד התכנון, בתוך שלושים ימים מתום התקופה האמורה, לפי העניין, להחליט לבצע את הדרוש להפקדת התכנית במקומו ועל חשבונו של מגיש התכנית.
(ג) ביצוע השינויים או מילוי התנאים לפי סעיף-קטן (ב) על-ידי מוסד התכנון ייעשה בתוך שלושים ימים מיום קבלת ההחלטה על-ידי מוסד התכנון.
(ד) לא החליט מוסד התכנון לבצע את הדרוש להפקדת התכנית כאמור בסעיף-קטן (ב) יראו את החלטת מוסד התכנון על ההפקדה, בתום 30 הימים האמורים בסעיף-קטן (ב), כבטלה.
(ה) יושב-ראש מוסד התכנון רשאי להאריך כל אחד מהמועדים הקבועים בסעיף זה, אם ראה כי יש הצדקה לכך ובלבד ששוכנע כי לא יהיה בהארכת המועד כדי להביא לחריגה מהמועדים שנקבעו לאישור התכנית לפי סעיף 109א.

86א. הפקדת תכנית מצומצמת (תיקון התשע"ד (מס' 2))
(א) על תכנית בסמכות ועדה מקומית לפי סעיף 62א(א)(4), (5), (7), (9), (12) או (15), החלה על מגרש אחד או על מגרשים צמודים, ושטח המגרש או השטח הכולל של המגרשים הצמודים, לפי העניין, אינו עולה על 5,000 מ"ר (בסעיף זה: "תכנית מצומצמת"), יחולו הוראות פרק זה, בשינויים אלה:
(1) הסמכות של הוועדה המקומית לעניין הפקדת התכנית, תהיה נתונה ליושב-ראש הוועדה המקומית;
(2) הבדיקה התכנונית המוקדמת בידי מהנדס הוועדה לפי סעיף 62ב(ה) תבוצע בתוך פרק זמן שלא יעלה על שלושים ימים מיום שהוגשה התכנית לוועדה המקומית; חוות-הדעת לפי סעיף 61א(ג)(1), יוגשו עד תום המועד לביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת לפי פסקה זו;
(3) יושב-ראש הוועדה המקומית לא יחליט על הפקדת התכנית אלא-אם-כן מהנדס הוועדה המקומית המליץ בחוות-דעתו לפי סעיף 61א(ג)(4), להפקיד את התכנית; חוות-הדעת האמורה תוגש עד תום המועד לביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת לפי פסקה (2);
(4) על-אף האמור בסעיף 85(ב)(1), יושב-ראש הוועדה המקומית ידון בתכנית ויחליט אם להפקידה, לדחותה או להתנות תנאים להפקדתה, בתוך 45 ימים מיום שהוגשה לו;
(5) על-אף האמור בסעיף 86, יושב-ראש הוועדה המקומית רשאי, לפני שהוא מפקיד תכנית, לדרוש ממגיש התכנית שיכניס בה שינויים או שימלא תנאים, הכול כפי שיורה; דרש יושב-ראש הוועדה המקומית כאמור, ימלא מגיש התכנית אחר הדרישה בתוך שלושים ימים ממועד קבלתה; לא עשה כן בתוך התקופה האמורה, יראו את החלטת יושב-ראש הוועדה המקומית על ההפקדה, בתום התקופה האמורה, כבטלה;
(6) הוראות סעיפים 78, 89א(ג), 97, 97א, 98, 108(ג) ו- 201 לא יחולו על תכנית מצומצמת.
(ב) (1) החלטת יושב-ראש ועדה מקומית על הפקדת תכנית מצומצמת תישלח לכל חברי ועדת-המשנה, כהגדרתה בסעיף 18(ה), ולנציגים בעלי הדעה המייעצת בתוך שלושה ימים מיום קבלתה;
(2) כל שניים מבין חברי ועדת-המשנה או הנציגים בעלי הדעה המייעצת רשאים לדרוש בכתב, בתוך שבעה ימים מיום קבלת ההחלטה לידיהם, שיתקיים דיון בעניין בוועדת-המשנה; הדרישה תכלול את פרטי הנימוקים;
(3) הוגשה דרישה כאמור בפסקה (2), יידון העניין בישיבה הקרובה של ועדת-המשנה, ולא יאוחר מ- 15 ימים מיום שהוגשה הדרישה; לא הוגשה דרישה כאמור, רואים את החלטת יושב-ראש הוועדה המקומית כהחלטה סופית; התקיים בוועדת-המשנה דיון בהתאם לדרישה כאמור, יראו את החלטת ועדת-המשנה כהחלטה סופית, ולא יחולו הוראות סעיף 18(ז).
(ג) הוראות סעיף זה לא יחולו על תכנית שמגיש התכנית הודיע בעת הגשתה כי הוא מבקש שלא להחליט על הפקדתה בדרך הקבועה בסעיף זה."

סעיף 86 לחוק התכנון והבניה קובע, כאמור, מסגרת זמן קצובה להשלמת התנאים הנדרשים להפקדה. סעיף 86(ב) לחוק התכנון והבניה קובע, כי על המבקש למלא את התנאים תוך 6 חודשים. לא עשה כן, רשאי מוסד התכנון עצמו למלא את התנאים החסרים תוך 30 יום ואם לא החליט המוסד למלא את התנאים בעצמו, ייראו את ההחלטה בדבר ההפקדה כבטלה {ראה סעיף 68(ד) לחוק התכנון והבניה}.

המחוקק היה ער לכך שיהיו מצבים בהם סד הזמנים האמור לא יספיק, ועל-כן הוענקה ליושב-ראש מוסד התכנון, סמכות להאריכם {סעיף 68(ה) לחוק התכנון והבניה}. סמכות הארכה זו אינה מוגבלת בזמן או בעילות והדבר מסור לשיקול-דעת יושב-ראש הוועדה.

מגבלת הזמן שבסעיף 86 לחוק התכנון והבניה נועדה לשרת תכליות רבות ובהן יעילות ההליך התכנוני, ודאות הנורמה התכנונית, איזון בין אינטרסים של יזמים ובעלי זכויות, שמירה על עדכניות התכנית, התאמה למצב התכנוני המשתנה וכדומה {עת"מ (חי') 14307-12-08 נתן להב ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.10.10)}.

ב- עע"מ 2647/05 {פז חברת נפט בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (20.03.07)} נקבע:

"יחד-עם-זאת לא התעלם המחוקק מכך שלעתים עלול להיווצר קושי אמיתי שלא יאפשר למגיש התכנית לעמוד בסד נוקשה של לוח הזמנים הקבוע בסעיף 86 לחוק התכנון והבניה בשל מורכבות ההליך התכנוני העשוי להתארך לעיתים ולאו דווקא מסיבות התלויות במגיש התכנית עצמו.
מטעם זה ועל-מנת שלא ירדו לטמיון המשאבים הניכרים הכרוכים בדרך-כלל בהכנת תכנית, העניק המחוקק ליושב-ראש מוסד התכנון בסעיף 86(ה) לחוק סמכות שבשיקול-דעת להאריך את המועדים הקבועים בסעיף 86 "אם ראה כי יש הצדקה לכך".
בכך ביקש המחוקק להבטיח כי יושג איזון ראוי בין הצורך לקיים הליך תכנוני יעיל ומהיר לבין הצורך לאפשר גמישות מסויימת מבחינת לוח הזמנים שנקצב בחוק לעריכת שינויים ולמילוי התנאים שנקבעו להפקדה, מקום שבו סבר יושב-ראש מוסד התכנון כי קיימים נימוקים המצדיקים זאת...".

שאלה אחרת היא השאלה האם הארכת מועד כאמור יוצרת רציפות והמשכיות מבחינת תוקף ההחלטה בדבר ההפקדה בתנאים באופן המגשר רטרואקטיבית על "חלל הזמן" שנוצר בין תום התקופה המקורית שנקצבה למשיבות 3 ו- 4 למילוי התנאים ובין התקופה הנוספת שתחילתה ביום החלטת ההארכה (לשני המובנים האפשריים של מונח ה"הארכה" {בהקשר זה ראו ע"פ 823/84 מדינת ישראל נ' הררי, פ"ד לט(2), 393, 413-412 (1985); וראו גם ד"נ 16/85 הררי נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(3), 449, 453-452 (1986)}. נראה כי ככל שעסקינן בהארכת מועד לקיום תנאים להפקדה זוהי המסקנה המתבקשת. מסקנה אחרת תצריך פתיחת ההליך התכנוני מבראשית תוך קטיעת רצף הטיפול בתכנית ובכך יהא במידה רבה משום סיכול התועלת שיכול מגיש התכנית להפיק מהארכת המועד {ראו והשוו בג"צ 189/74 ברונו נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד כט(1), 492, 497-496 (1974)}.

כמו-כן יש לזכור כי סמכות ההארכה נועדה לאפשר התחשבות באינטרסים של מגישי התכנית כאשר קיימת הצדקה לכך ובמילים אחרות מדובר בסמכות מיטיבה על-פי אופיה וסמכות כזו גוברת בדרך-כלל על הרציונלים השוללים תחולה רטרואקטיבית" {ראה גם ערר (צפון) 78/11 פואד זהראן נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה גבעות אלונים, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.05.11)}.

ב- עת"מ (חי') 23270-05-10 {ירון עטיה ו- 44 אח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז חיפה ואח', תק-מח 2010(4), 6593 (2010)} נקבע על ידי בית-המשפט כדלקמן:

"עוד סבור אני כי יש לדחות גם את טענות העותרים בדבר בטלותה של ההחלטה לאור הזמן שחלף ממועד ההחלטה על הפקדת התכנית בתנאים בשנת 2004 ועד לאישורה והפקדתה בפועל. אמנם על-פי סעיף 86 לחוק התכנון והבניה החלטה על הפקדה פוקעת משלא מתמלאים התנאים הקבועים בהחלטה בתוך הזמן הקבוע בסעיף, אך יו"ר מוסד התכנון רשאי להאריך את המועדים הקבועים בסעיף אם ראה כי יש הצדקה לכך.
בענייננו יש לקבל את טענות המשיבים כי ניתן לראות בהחלטה מיום 30.01.08, המורה על הפקדת תכנית מתוקנת, גם כהחלטה על הארכת מועד בדיעבד, שניתנה לאחר הפעלת שיקול-דעת ראוי בנושא, שכן ביטול התכנית היה עלול לגרום לנזקים כלכליים רבים ולנזק לציבור לאור המשאבים הניכרים שהושקעו בתכנית (ראה לעניין זה: עע"מ 2647/05 פז חברת נפט בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.03.07); בג"צ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(5), 108 (2004)).
בסמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית, במסגרת שיקול-הדעת המסור לו, להאריך מועדים וזאת גם אם המועד למילוי התנאים שבהחלטת ההפקדה כבר חלף והתכנית, לכאורה, התבטלה מאליה. ראה: עע"מ 2647/05 הנ"ל.
מטרת מגבלת הזמן הקבועה בסעיף 86 הנ"ל הינה בעיקר שמירה על יעילות ההליך התכנוני ועל עדכניות התכנית והתאמתה למצב התכנוני המשתנה (ראה, בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.10.93).
מאחר שיש בסמכותו של המשיב 2 הכוח להאריך מועדים גם בדיעבד ומאחר שבמקרה זה נראה כי ההחלטה להפקיד את התכנית המתוקנת ניתנה משיקולים ראויים ונכונים, זאת לאור המשאבים הניכרים שהושקעו בתכנית עד לאותה נקודה ומאחר שלא הוכח במקרה זה כי התמשכות ההליך גרמה נזק כלשהו לעותרים ו/או הביאה לסטיה מנורמות תכנוניות עדכניות, יש בהחלטה מיום 30.01.08 כדי לבסס הארכת מועד רטרואקטיבית של ההחלטה על הפקדה בתנאים וכדי לרפא את הפגם שבהתמשכות ההליכים שקדמה לאותה החלטה ולא ניתן לקבוע כי פרק הזמן שחלף ממועד מתן החלטת ההפקדה בתנאים ועד לאישור התכנית והפקדתה הינו בלתי-סביר ומביא לבטלותה של ההחלטה על הפקדה בנסיבות מקרה זה.
לא ניתן לקבל את טענת העותרים כי נושא הארכת המועד לקיום התנאים להפקדה לא נשקל כלל על-ידי המשיבים, שכן נושא אי העמידה בתנאי ההפקדה עמד למול עיני הרשויות וזאת ניתן ללמוד מכך שמטרת הדיון ביום 30.01.08 הוכתרה בכותרת "דיון בסגירת התיק".
על-כן, הרקע להחלטה שניתנה ביום 30.01.08 היה דיון בנושא אי-העמידה בתנאי ההפקדה וניתן להסיק מכותרת הדיון ומעצם העובדה שבישיבה זו הוחלט על הפקדת התכנית המתוקנת כי נושא אי-העמידה בתנאים נדון ונשקל על-ידי המשיבים והופעל הליך של שיקול-דעת בטרם מתן הארכת המועד לעמידה בתנאים שיש בו כדי לרפא את הפגם בהתמשכות ההליכים שקדמה לאותה החלטה.
אציין גם כי למרות שלא הוגשו בקשות ארכה בטרם חלף המועד למילוי התנאים בהחלטת ההפקדה בתנאים, בנסיבות המקרה די בכך שהארכה ניתנה בדיעבד, מהטעמים שפורטו לעיל."
שינויים לפני הפקדה (סעיף 86 לא תוקן ולא שונה)
ב- עת"מ (נצ') 1203/07 {יוסף מוסטפא יונס ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז צפון, תק-מח 2008(3), 14015 (2008)} נקבע על-ידי בית-המשפט כי טענת שיהוי דורשת בחינתם של שלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי - אופי התנהגות העותרים, האם חלוף הזמן מצביע על-כך שוויתרו על זכויותיהם; שיהוי אובייקטיבי - האם מחדלי העותרים פגעו באינטרסים ראויים של המשיבה; ומידת הפגיעה בעקרון שלטון החוק באם טענת השיהוי תתקבל. יש לאזן בין היסודות תוך שקלול משקלם היחסי בנתוני כל מקרה.

במקרה דנן, בחינת הנסיבות מעלה כי אין לקבל את טענת השיהוי.

הביקורת השיפוטית על פעולות הרשות המינהלית נתחמת לעילות ההתערבות של המשפט המינהלי, כגון: היעדר סמכות, אפליה פסולה, שיקולים זרים וחריגה ממתחם הסבירות. בית-המשפט אינו מחליף את שיקול-הדעת הניתן למוסדות התכנון בשיקול-דעתו שלו. כך, הביקורת השיפוטית על החלטות המינהל, ובייחוד על החלטותיהם של מוסדות התכנון, מצטמצמת לתהליך קבלת ההחלטה, ואין היא חודרת לשיקולים מקצועיים שעמדו ביסוד ההחלטה המינהלית.

אין חולק כי למשיבה סמכות להתנות הפקדת התכנית בתנאים, וכי מילוי התנאים צריך להתבצע על-ידי מגיש התכנית תוך 6 חודשים. למשיבה סמכות לבטל החלטה על הפקדת התכנית בתום שלושים ימים מתום תקופת ששת החודשים, אלא-אם-כן מצא ראש המוסד התכנוני כי קיימת הצדקה להאריך המועד.

מועדים אלה נועדו לשם איזון בין הצורך בקיומו של הליך תכנוני יעיל ומהיר, לבין הצורך לאפשר למגישי התכנית לוח זמנים גמיש לצורך מילוי התנאים שנקבעו להפקדה.

במקרה דנן, העותרים הגישו את התכנית המתוקנת ומילאו אחר התנאים בחלוף המועד, וללא שהוגשה בקשה להארכת מועד. לטענת העותרים, גם אם חלף המועד, הרי שמדובר בימים ספורים, ולפיכך החלטת המשיבה אינה מידתית. אכן, יכול ובנסיבות אחרות, לא היה בכך די על-מנת להורות על סגירת התכנית. אלא שנסיבות המקרה הנדון מלמדות כי החלטת המשיבה לא נתבססה רק על האיחור במועד הגשת התכנית המתוקנת והאישורים, אלא על נסיבות נוספות.

התכנית נסגרה גם בשל כך שהעותרים לא מילאו אחר תנאים מהותיים שנקבעו כתנאי להפקדתה. דהיינו, התכנית נבדקה לגופה ואף לאחר שניתנו לעותרים מספר הזדמנויות לבצע את השינויים המקצועיים הדרושים, השינויים לא בוצעו. לכן ראתה המשיבה לקבוע כי התכנית אינה עומדת בתנאים שנקבעו להפקדתה, גם בשל כך שאינה תואמת את תכנית המיתאר הקיימת. יש לקבוע כי החלטת המשיבה סבירה ועניינית, מושתתת על שיקולים מקצועיים, ואין מקום להתערב בה.

העותרים טוענים כנגד הזמן הרב שארך הטיפול בתכניתם עד להחלטה על הפקדתה. אכן ראוי למשיבה לדון בתכניות המוגשות במשרדיה במועדים הקבועים בחוק, ו/או בסמוך מאוד לכך. יש להימנע ככל שאפשר מהתמשכות הדיונים על פני זמן כה רב, אשר יש בו כדי לפגוע במגישי התכניות. אלא שאין בעובדה זו כדי ללמד על פגם בהחלטה כשלעצמה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

שינויים לפני הפקדה (סעיף 86 לחוק)