מועד להכרעה בבקשות (סעיף 157 לחוק)

בדברי ההסבר לתיקון סעיף 157 נאמר:

"מוצע לתקן את סעיף 157 לחוק ולהפנות למועדים שנקבעו לפי סעיף 145(ב1) המוצע לקבלת החלטה בבקשה להיתר, ולקבוע כי בהעדר החלטה במועדים האמורים, יראו זאת כסירוב לתת היתר ורשאי מבקש ההיתר להגיש את בקשתו לוועדת הערר. יצויין כי הוראת סעיף זה לא תחול על מסלול הרישוי המקוצר שבסעיף 145א המוצע, וזאת מאחר שכפי שמוצע לקבוע לגבי אותו מסלול, ככל שלא ניתנה החלטה במועד שנקבע, יראו את הבקשה להיתר, כהיתר, בכפוף לאישור מכון בקרה ולתנאים שנקבעו לעניין זה."

סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון קובע כדלקמן:

"157. מועד להכרעה בבקשות (תיקונים: התשנ"ה (מס' 4), התשס"ה (מס' 3), התשע"ד (מס' 2))
(א) לא החליטה רשות רישוי מקומית או ועדה מקומית, לפי העניין, בבקשה לתת היתר לפי פרק זה, תוך שלושה חודשים מיום הגשת הבקשה ולעניין היתר בניה שמטרתו ביצוע התאמות נגישות לאנשים עם מוגבלות לפי פרק ה'1 לחוק שוויון זכויוות לאנשים עם מוגבלות, למוסדות חינוך, בתוך 30 ימים, יראו זאת כסירוב לתת היתר ורשאי המבקש להגיש את בקשתו לוועדת הערר; ועדת הערר תחליט בבקשתו בתוך שלושים ימים מהיום שהוגשה לה; שר הפנים יקבע הוראות מיוחדות בדבר הנוהל בבקשות להיתרים ובמתן ההיתרים, לביצוע התאמות נגישות כאמור, במוסדות חינוך.
(ב) לא החליטה ועדה מקומית בבקשה להקלה או בבקשה להיתר לשימוש חורג, בתוך תשעים ימים ממועד קליטתה, יראו זאת כסירוב לבקשה, והמבקש רשאי להגיש את בקשתו לוועדת הערר."

ב- עת"מ (חי') 22162-04-14 {רן מרגלית נ' ועדת הערר המחוזית - מחוז חיפה, תק-מח 2014(3), 15406 (2014)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"סעיף 157 לחוק התכנון והבניה מעניק לוועדת הערר סמכות שונה. הסעיף מורה כי לאחר שחלף הזמן למתן החלטה על-ידי הוועדה המקומית רשאי מבקש ההיתר לפנות לוועדת הערר וזו תדון בבקשתו, כלומר בבקשת ההיתר.
למעשה, ועדת הערר נכנסת לנעלי הוועדה המקומית, נוטלת את סמכויותיה ודנה כסמכות ראשונית בבקשת ההיתר (ראו עת"מ (מינהלי חי') 33854-11-13 מרויץ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה - מחוז חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.06.14)).
ועדת הערר המחליטה מכוח סמכותה לפי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה ליתן או לסרב לתת היתר בניה אינה מפעילה ביקורת חיצונית על החלטות הרשות המינהלית אלא מקבלת בעצמה החלטה במקומה של הרשות המינהלית. סמכות זו הינה סמכות חריגה וכך ראוי להתייחס אליה.
הוראת סעיף 157 נועדה לזרז ולייעל את הליכי התכנון. היא קובעת לוחות זמנים לפעולה (ראו גם הצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון: מס' 40), התשנ"ה-1994, אשר כללה תיקונים בחוק שנועדו לייעול ההליכים).
סעיף 157 קובע מועד לביצוע פעולה (3 חודשים למתן החלטה). זו אינה הוראה מנחה בלבד אלא הוראה מנדטורית, הקובעת גם את נפקות אי העמידה בזמנים (ראו ד' ברק ארז משפט מינהלי, כרך ב' 802, 803 (2010)).
הוראות דומות ניתן למצוא גם בסעיף 108(ג) לחוק התכנון והבניה, המורה כי אם לא הוגשה התנגדות לאישורה של תכנית יראו בה כמאושרת, אלא אם החליט מוסד התכנון אחרת. כך גם סעיף 109(ב) לחוק, הקובע כי אם השר לא נתן החלטה בבקשה לאישורה של תכנית הנתונה לאישורו תוך המועד הקבוע, יראו בתכנית כאילו אושרה וכך גם בסעיף 109א(ד) לחוק.
צריך לזכור כי חובתה של רשות ציבורית לפעול בזמן סביר וביעילות נעוצה בחובתה הכללית לפעול בסבירות ובהגינות (ד' ברק ארז הנ"ל, כרך א' 409; י' זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' 1093 (2011)).
חובה כללית זו מצויה גם בסעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. במהלך השנים התברר כי לא די בקיומה של הוראה כללית וכי בעניינים מסויימים יש צורך בקציבת מועדים מוגדרים כדי לזרז ולייעל את ההליך המנהלי. הדבר דרוש במיוחד מקום שאינטרס הפרט מותנה בקבלת ההחלטה במועד.
על-מנת לתמרץ את הרשות לפעול במועדים מוגדרים, פועל המחוקק בכמה דרכים; לעתים מסתפק המחוקק בהוראה מנחה המטילה חובה על רשות לפעול תוך זמן קצוב אולם הוא אינו קובע כל תוצאה להפרת ההוראה (ראו למשל הוראת סעיף 84 לחוק התכנון והבניה, המורה כי כל תכנית תציין מועד משוער לביצועה וכן אם יש צורך תקבע שלבים לביצוע והתאריכים לביצוע כל שלב).
לעיתים קובע המחוקק הוראה כופה - המטילה חובה להשלמת ההליך המינהלי תוך זמן קצוב וכולל גם הוראה ביחס לתוצאת העיכוב בביצוע הפעולה על-ידי הרשות.
תוצאות העיכוב במקרה כזה עשויות להיות שונות, בין קביעה כי בחלוף הזמן יראו בבקשת הפרט כמאושרת (ראו למשל סעיף 108(ג) הנ"ל; סעיף 109(ב) לחוק הנ"ל), או יראו בהשגה כאילו התקבלה (סעיף 152(ג) לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש); סעיף 82(ד) לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975; סעיף 4(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976) ובין קביעה כי חלוף הזמן ימנע מהרשות לנקוט פעולות כלשהן כנגד הפרט.
יש מצבים בהם נקבע כי חלוף הזמן רק מעביר את הסמכות לגורם אחר ברשות המינהלית, בדרך-כלל לגורם גבוה יותר בהירארכיה. כך למשל קובע סעיף 62(ב) לחוק התכנון והבניה כי אם לא ניתנה המלצת הוועדה המקומית בתוך המועד הקבוע, תעבור הבקשה להחלטת הוועדה המחוזית ללא צורך בקבלת המלצה (ראו גם סעיף 28(ב) לחוק התכנון והבניה ו- בג"צ 18/82 חברה קדישא גחש"א ת"א נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל-אביב יפו, פ"ד לח(1), 701, 713 (1984)).
עוד נזכיר כי לעיתים קובע המחוקק מועד למתן תשובה אולם מותיר בידי הרשות או בידי גורם מוסמך אחר שיקול-דעת להאריך את המועד (ראו למשל סעיף 86 לחוק התכנון והבניה וכן עע"מ 2647/05 פז חברת נפט בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.03.07), פסקה 11).
סעיף 157 לחוק התכנון והבניה כולל בחובו הוראה מנדטורית בדבר המועדים למתן החלטה. כמו-כן הוא קובע את תוצאות הפרת החובה לפעול במועד. במקרה שכזה, ניתנת למבקש ההיתר זכות לפנות לוועדת הערר ואם עשה כן עוברת הסמכות לדון בבקשת ההיתר לוועדת הערר, שאף היא מוגבלת בזמן למתן החלטה.
ודוקו, ועדת הערר הדנה בערר לפי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, אינה מעבירה תחת שבט ביקורתה החלטה של הוועדה המקומית, שהרי הסעיף נועד להסמיך את ועדת הערר לדון בבקשה להיתר בהיעדר החלטת הוועדה המקומית. ועדת הערר נדרשת לדון בבקשת ההיתר כסמכות ראשונית, לבחון את כל המסמכים ולשקול את כל השיקולים שהיו אמורים להישקל בפני הוועדה המקומית.
טכניקה זו יוצרת קושי רב. ועדת הערר אינה חלק מההיררכיה המינהלית אלא גוף לווין חיצוני. לוועדת הערר אין את אותם כלים מקצועיים כפי שיש לוועדה המקומית. היא אינה יכולה להפעיל גורמים נוספים ברשות המינהלית שיסייעו לה ויעזרו לה שכן אלו אינם כפופים למרותה.
ועדת הערר אמונה על דיוני ערר ולא על בירור בקשות היתר. לעיתים לוועדת הערר יחסרו נתונים, לרבות נתונים סביבתיים, השפעה על בקשות אחרות שבפני הוועדה המקומית, ידע בדבר תכניות שנדונות בוועדה המקומית וכדומה.
זאת ועוד, הזמן המוקצב לדיון בוועדה המקומית - 3 חודשים, הינו זמן קצר ביותר. במיוחד נכון הדבר כאשר הבקשה להיתר אינה בקשה שגרתית לקבלת היתר תואם תכנית מאושרת. הדבר נכון שבעתיים כאשר דנים בבקשה להיתר על-פי תכנית מיתאר ארצית, לא כל שכן תכנית המיתאר הארצית תמ"א/38, המחייבת בחינה של שיקולים מורכבים ביותר, החל משאלת הצורך בחיזוק המבנה, השפעת מתן ההיתר על הסביבה, עלויות הבקשה, עלויות של חלופות תכנוניות, היחס לתכנית מיתאר מקומית וכדומה (ראו ד' ברק ארז הנ"ל כרך א' 413; והשווה ל- בג"צ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3), 503, (2004) פסקה 23).
בנסיבות שכאלו, עשוי זירוז ההליך לבוא על-חשבון בדיקה מעמיקה ויסודית של הבקשה להיתר ויביא להחלטות בלתי מבוססות מחד, או לדחיית בקשה להיתר רק מחמת שהזמן לא הספיק לוועדת המקומית, מאידך. שתי אלו אינן תוצאות רצויות.
כאשר בוחנים החלטה של ועדת ערר בערר על-פי סעיף 157 לחוק, יש למעשה לבחון שני עניינים; הראשון, האם אכן חלף המועד למתן ההחלטה על-ידי הוועדה המקומית. כלומר, האם קמה לוועדת הערר הסמכות לדון בבקשה ההיתר; השני, האם נפל פגם בהחלטת ועדת הערר עצמה, בשיקול-דעתה בקבלת או דחיית בקשת ההיתר."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מועד להכרעה בבקשות (סעיף 157 לחוק)