ערר (סעיף 122 לחוק)

1. הדין
סעיף 122 לחוק הביטוח לאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"122. ערר (תיקון התש"ע)
(א) הרואה עצמו נפגע מהחלטה של רופא או של ועדה רפואית, רשאי, בתנאים שנקבעו, לערור עליה לפני הועדה הרפואית לעררים.
(ב) אופן הרכבתה של הועדה הרפואית לעררים, סמכויותיה וסדרי עבודתה יהיו כפי שנקבע ויחולו לעניין מינוי והכשרה של חברי הוועדה האמורה, הוראות פסקאות (1) עד (3) של סעיף 118(ב), בשינויים המחוייבים.
(ג) ועדה רפואית לעררים תוכל להיעזר ביועץ שאינו רופא; השר יקבע את דרכי מינויו של יועץ כאמור."

2. כללי
ב- בג"צ 1082/02 {המוסד לביטוח לאומי נ' בית-הדין הארצי, תק-על 2003(2), 1560 (2003)} קבע בית-המשפט כי מי אשר רואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה רפואית, רשאי לערור עליה בפני ועדה רפואית לעררים {סעיף 122 לחוק הביטוח הלאומי; תקנה 27(א) לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) התשט"ז-1956 {להלן: "תקנות נפגעי עבודה (קביעת דרגת נכות)"}.

זו האחרונה - כשמה כן היא - ועדה רפואית, היושבת בהרכב של שלושה רופאים "מבין הרופאים אשר שמותיהם כלולים ברשימת חברי ועדות רפואיות לערעורים שנקבעה על-ידי שר העבודה והרווחה ופורסמה ברשומות."

על החלטת הוועדה לעררים ניתן להגיש ערעור, בשאלה משפטית בלבד, בפני בית-הדין האיזורי לעבודה. פסק-דינו של בית-הדין האיזורי ניתן אף הוא לערעור, בפני בית-הדין הארצי לעבודה, ובלבד שניתנה רשות לכך מאת נשיא בית-הדין הארצי לעבודה או סגנו, או מאת שופט של בית-הדין הארצי שמינה לכך הנשיא {סעיף 123 לחוק}.

גדר סמכותה של הוועדה לעררים קבוע, כאמור, בתקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה, מלשון התקנה עולה סמכות רחבה שהוענקה לוועדה לעררים.

אדם הנפגע בעבודה אכן זכאי כי עניינו ייבחן על-ידי שתי ועדות רפואיות - ועדה רפואית בדרג ראשון ועדת עררים. ועדות אלה, אינן מיקשה אחת, וההליכים בפניהן אינם מהווים הליך אחד.

לוועדת עררים, ככזו, מסורות מלוא הסמכויות הנתונות לוועדה הרפואית כערכאה ראשונה. בעניין זה, קיים דמיון בין סמכויותיה של הוועדה לעררים ובין בית-משפט "רגיל" שלערעור, הדן בעניינים אזרחיים, לגביו נקבע, בתקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 {להלן: "תקנות סדר הדין האזרחי"}, כי מקום שבו מוגש ערעור לבית-המשפט, נפתחת לכל אורכה ורוחבה אותה חזית שהיתה קיימת בדרגה הראשונה, ובגבולותיה מוסמך בית-המשפט לפסוק גם לטובת בעל-דין שלא ערער ונגד בעל-דין שנגדו לא ערערו.

זאת ועוד: בית-המשפט שלערעור, לשם מילוי חובתו ליתן אותו פסק-דין שהדרגה הראשונה חייבת היתה לתתו, גם אינו מוגבל בנימוקי הערעור שהועלו לפניו בכתב הערעור, אלא יוכל הוא לפסוק על-פי נימוקים שלא הובאו כלל לפניו.

דברים אלה יפים, כאמור, גם לגבי ועדת העררים לפי חוק הביטוח הלאומי.

יחד-עם-זאת, ראוי לבחון את המאפיינים המבדילים ערכאת ערעור שיפוטית "רגילה" מוועדות רפואיות בכלל, ומוועדה רפואית לעררים בפרט. מאפיינים אלה, המייחדים את הוועדות הרפואיות, משליכים, מטבע הדברים, על קביעת גדר הסמכות הנתונה לוועדה לעררים.

על טיבן של הוועדות הרפואיות, ועל מקומן במערך הארגוני של המוסד לביטוח לאומי, ניתן לראות ב- בג"צ 2874/93 {קופטי כמאל נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד מח(2), 673 (1994)} בו נקבע כי הוועדות הרפואיות, הגם שהן מופעלות על-ידי המוסד מן הבחינה הארגונית והתקציבית, אין הן בשר מבשרו ועצם מעצמיו של המוסד, אלא הן גופים סטטוטוריים המוחזקים כעצמאיים, שתפקידם לפסוק בזכויות המבוטחים לפי החוק ולהכריע במחלוקות רפואיות בין המבוטחים לבין המוסד.

בכך ממלאות הוועדות תפקיד מעין שיפוטי מובהק. חבריהן אינם כפופים למרותו של המוסד ואינם חבים לו חובת נאמנות. כפיפותם היא לחוק ולציבור, וחובתם, על-פי הדין, היא לפסוק בשאלות הרפואיות המובאות לפניהם, על-פי אמות-מידה מקצועיות וענייניות.

על הוועדות הרפואיות, הנדרשות לעיתים להכריע בצדקת עמדתו {בשאלה רפואית} של המוסד, מוטלת חובה מוגברת לקיים את אי-תלותן; שכן ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן.

הוועדות הרפואיות - ובכללן הוועדה לעררים - פועלות, איפוא, כגופים מעין שיפוטיים, והן מכריעות, מכוח סמכותן הסטטוטורית, בנושאים רפואיים-מקצועיים המצויים בתחום מומחיותן. מתוקף מעמדן זה, כפופות הוועדות הרפואיות, בין-היתר, לכללים, אשר מקורם במשפט המינהלי, ומתוקף כך חייבות הן בנימוק החלטותיהן, בהימנעות ממשוא פנים וניגוד עניינים, ובקיום עקרונות של צדק טבעי { דב"ע נב/1-22 חבשה נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 311; י' אליאסוף "ועדות רפואיות וועדות עררים", שנתון משפט העבודה ו (התשנ"ו), 47, 64-62}.
יחד-עם-זאת, לא הרי הליך בפני הוועדות הרפואיות כהרי הליך שיפוטי המתנהל בבית-משפט.

אין מדובר בהתדיינות בין שני יריבים אלא בוועדה מקצועית, אשר על יסוד בדיקתו של נכה, עיון במסמכים רפואיים ועשיית שימוש בידע הרפואי שלה קובעת את נכותו של המבוטח.

הוועדה הרפואית, וכמוה גם הוועדה לעררים, היא, איפוא, ועדה רפואית- מקצועית, שחבריה רופאים וזימונם של הרופאים לשמש כחברים בוועדה, נעשה בהתאם לתחום התמחותם, ובהתחשב בפגיעותיו של נפגע העבודה.

לנוכח מהותן של ועדות אלה, כוועדות רפואיות, ניתנו לוועדה הרפואית וכן לוועדה לעררים סמכויות שונות, המאפשרות להן לעמוד על מצבו הרפואי של הנפגע. כך, למשל, מוסמכת כל אחת מוועדות אלה לבדוק את הנפגע בעצמה וכן לדרוש ממנו לעמוד לבדיקה רפואית או אחרת, להמציא לה את תוצאות הבדיקה, ואף להיזקק לחוות-דעתם של יועצים רפואיים או אחרים {תקנות 3 ו- 31 לתקנות נפגעי עבודה (קביעת דרגת נכות)}.

מן האמור עולה, כי הוועדה הרפואית וכמוה גם הוועדה לעררים, מתאפיינות בהיותן טריבונל מקצועי-רפואי, במסגרתו נלמדים הנתונים הרפואיים והעובדות הרלוונטיות. תפקיד שתי הוועדות כאחת הוא - לנתח עובדות ונתונים אלה ולתרגם את הפגימות והליקויים שנמצאו, לאחוזי נכות {דב"ע לה/165-1 יהושע זינגר נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ז 213, 218}.

מאפיינים אלה של הוועדה לעררים, הם העומדים ביסוד ההלכה, לפיה רשאית הוועדה לבחון מומים וחוליים, שלא נכללו במסגרת הערר שהוגש, על-מנת שתתקבל תמונה מלאה אודות מצב הנפגע לאשורו ואף להפחית את דרגת הנכות שנקבעה לנפגע, אם הממצאים מצדיקים זאת, אפילו לא הוגש ערעור מאת הצד שכנגד.
אין, איפוא, מקום להשקיף על הוועדה לעררים כעל ערכאת ערעור "טיפוסית", שכל תפקידה מתמצה בקיום ביקורת על החלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון. אדרבא, ההליך בפני הוועדה לעררים, על-פי הסמכויות הרחבות שהוקנו לוועדה זו, מחייב כניסה מחדש לעובי הקורה וקביעת ממצאים עדכניים, על-פי מכלול הנתונים המובאים בפניה ועל-פי הבדיקות שהיא מקיימת. אכן, 'לוועדת הערר מוקנות כל הסמכויות המוקנות לוועדה הרפואית, והיא מוסמכת לבדוק מחדש את מצבו של הנכה.

בדיקה זו, נעשית לפי מיטב שיקול-דעתם המקצועי של המומחים היושבים בוועדה - שהם בבחינת דרג רפואי בכיר יותר - ולאור מסכת הנתונים הרפואיים כולה.

סיכום ביניים: הוועדה הרפואית והוועדה לעררים, מורכבות, שתיהן, מרופאים מומחים ותפקידן לבדוק את מצבו הרפואי של נפגע העבודה לאשורו.

סמכותה של הוועדה לעררים אינה סמכות של ביקורת בלבד. עליה לבדוק את הנפגע מחדש, ולשם כך, העמיד לה הדין כלים וסמכויות. קביעתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון, כי נכותו של הנפגע אינה יציבה, אין בה כדי לכבול את שיקול-דעתה של הוועדה לעררים הדנה בערר, וזו האחרונה רשאית לקבוע, על יסוד בדיקתה ולפי מיטב שיפוטה המקצועי, את מצבו הרפואי של הנפגע, כפי שהוא בעת הופעתו בפניה.

היה ומכלול הנתונים העדכניים המצוי בפני הוועדה לעררים, מצביע על-כך שנכותו של הנפגע הינה נכות יציבה, ממילא עומדת הוועדה לעררים על שיעורה של אותה נכות, כפועל יוצא של הבדיקות שקיימה ועל-כן, הפרדת הקביעה בדבר עצם קיומה של נכות יציבה מן הקביעה בדבר שיעורה של אותה נכות, הינה במידה רבה הפרדה מלאכותית, ואין היא אלא בבחינת בזבוז מיותר של משאבים מקצועיים-רפואיים, שכבר הושקעו ומוצו על-ידי הוועדה לעררים, במהלך הדיון בפניה.

נראה כי, המסקנה לפיה מוסמכת הוועדה לעררים לקבוע הן את קיומה של נכות יציבה והן את דרגתה, כאשר מונח בפניה ערר על קביעתה של הוועדה הרפואית בדבר נכות בלתי-יציבה, מסקנה זו אין בה כדי לפגוע בזכות הערעור או הערר של נפגע העבודה.

אין חולק, כי זכות הערעור היא זכות מהותית, ויש לה חשיבות רבה בשיטתנו המשפטית, כמו גם בשיטות משפט נוספות.

יש אף הסוברים כי בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מתעלה מעמדה של זכות הערעור לדרגה של זכות חוקתית {רע"א 9572/01 חביב דדון נ' יעקב וייסברג, תק-על 3(2002) 1621 (2002); רע"א 1441/02 משה פרץ נ' שרה שטרן, תק-על 2(2002) 191 (2002); ש' לוין "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים" הפרקליט מב (התשנ"ו) 451; ש' לוין תורת הפרוצידורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד (התשנ"ט), 33-30}.

יחד-עם-זאת, וכפי שנפסק לא פעם, זכות הערעור אינה מוענקת אלא בגזירת החוק.

זכות הערעור אינה זכות הנקנית אוטומטית, או הקמה כאילו על אתר עקב עצם שפיטתו של אדם על-ידי ערכאה שיפוטית ראשונה כלשהי, או לאחר התדיינות לפניה; היא נולדת אך ורק מכוחה של הוראה מפורשת שבחוק היוצרת אותה ומגדירה את תחומיה. בטבע הדברים אין ערעור על החלטתה של ערכאת השיפוט העליונה במדינה גם אם היא דנה בעניין כערכאה ראשונה {כדוגמת בית-המשפט הגבוה לצדק} אולם אין גם ערעור על ערכאה אחרת כלשהי, נמוכה יותר, אם הדבר לא הוסדר מפורשות בחוק {בג"צ 87/85 ג'מאל אחמד ג'בר ארג'וב נ' מפקד כוחות צה"ל לאיזור יו"ש, פ"ד מב(1), 353 (1988)}.

לשון אחר, הזכות לערער תלויה בקיומו של חוק המקים אותה, וגבולותיה של זכות זו אינם מנותקים מהגיונו של החוק ומן התכלית העומדת ביסודו. על-כן, יש לבחון את תוכנה ואת היקפה על-פי ההקשר שבו היא מתקיימת.
יש להבין את המונח "ערעור" על הכלול בו ועל המשתמע ממנו לצורך אותו חיקוק שבו הוא מופיע, אם על-פי הגדרה ספציפית אשר ניתנה באותו חיקוק שבו הוא מופיע, ואם על דרך הפרשנות הרגילה, תוך התייחסות לתוכנו של החיקוק, למטרתו ולמגמות המסתתרות מאחריו {ע"א 74/77 LANDNORDRHEIN WESTFALEN נ' אדם פרידמן, פ"ד לא(3), 713, 718 (1977)}.

עיון בחיקוקים השונים מלמד כי, משמעותו של המונח "ערעור" בכל אחד מהם איננה אחידה. יש שהשימוש במונח זה נעשה לתיאור הליכים, אשר על-פי מהותם אינם בבחינת ערעור כלל וכלל {ע"א 138/78 מנהל המכס והבלו נ' אי.אי.אל. בע"מ, פ"ד לג(3), 490, 495 (1979)} ויש שמשמעותו מתמקדת ומתמצה בגיזרה צרה מאוד של עניינים.

כך, למשל, זכות הערעור לבית-המשפט העליון על החלטת ועדת ערר לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג-1963, נתונה ב- "בעיה משפטית" בלבד {סעיף 90 לחוק; ע"א 266/97 מנהל מס שבח מקרקעין חיפה נ' ווייסמן, פ"ד נז(3) 207 (1999)} כך גם, זכות הערעור לבית-הדין האיזורי לעבודה על החלטות של ועדת עררים, לפי סעיף 123 לחוק הביטוח הלאומי, מוקנית ב- "שאלה משפטית בלבד".

דוגמה נוספת לערעור שעילותיו מצומצמות ומוגדרות, אנו מוצאים באותם המקרים בהם ניתן פסק-דין על דרך הפשרה, בין על-פי סעיף 79א לחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984, ובין על-פי סעיף 4(ג) לחוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975 {ע"א 1639/97 אגיאפוליס בע"מ נ' הקסטודיה אינטרנציונלה דה טרה סנטה, פ"ד נג(1), 337 (1999); רע"א 2587/98 י' מיידנברג ייצור ובניית מבנים בע"מ נ' ששון, תק-על 99(3), 129 (1999); ע"א 757/88 ברמן קלריסה נ' אילון חברה לביטוח בע"מ, תק-על 90(3), 656 (1990)}.

בהקשרים אחרים, לעומת זה, אנו מוצאים הליך ערעור, שהינו רחב בהיקפו, ומתפרש? הרבה מעבר למתכונת הרגילה של ערעור. כזה הוא, למשל, הערעור לבית-המשפט המחוזי על החלטת רשם הפטנטים, במסגרתו רשאי בית-המשפט "לגבות ראיות, בין ראיות שכבר נגבו על-ידי הרשם ובין אחרות, והוא רשאי לדרוש שראיות אלה יובאו בתצהיר או בדרך אחרת שיראה" {סעיף 177 לחוק הפטנטים, התשכ"ז-1967}.

ודוק - סמכויות הניתנות לערכאת ערעור לגבות מחדש ראיות שכבר נגבו, וכן לגבות ראיות חדשות, חורגות מן הדפוס הטיפוסי של הדיון בערכאת הערעור.

אכן, על-פי הדפוס הטיפוסי והמוכר, אין בעלי הדין זכאים להביא בפני ערכאת הערעור ראיות נוספות, בין בכתב ובין בעל-פה, אלא בנסיבות יוצאות מן הכלל ולצורך מטרה מוגבלת ומצומצמת והיא - לאפשר לבית-המשפט שלערעור לתת את פסק-הדין, אשר בית-משפט קמא אמור היה לתתו {תקנה 457(א) לתקנות סדר הדין האזרחי; ע"א 675/86 שמייסר נ' הודסמן, פ"ד מד(1), 133 (1989)}.

בית-משפט שלערעור אף אינו נוהג להתערב בממצאי עובדה, שקבעה הערכאה קמא, והוא רואה את עיקר תפקידו כתפקיד של ביקורת: לבחון אם הממצאים שנקבעו בפסק-הדין מעוגנים בחומר ראיות אמין, אם המסקנות שהוסקו עומדות במבחן ההוכחות, ההיגיון ומכלול הנסיבות, ואם התוצאה מתחייבת מבחינת הוראות הדין החלות על העניין.

אכן, הדיון בבית-משפט שלערעור, במתכונת המקובלת, אינו כולל שמיעה מחדש של התיק {ח' בן-נון ו-א' גוטפרוינד הערעור האזרחי (התשנ"ז), 136}.

טיפוס נוסף של הליכים מעין ערעוריים אנו מוצאים בהליכי ערר והשגה, ויש הרואים זהות בין שני הליכים אלה {י' זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' (התשנ"ו), 647-646}.

על-פי גישה זו, הערר אינו אלא השגה על החלטה של רשות מינהלית והוא יידון בדרך-כלל בפני גופים שיפוטיים שאינם בתי-משפט.

בעוד שערעור הוא מונח שהמחוקק נוקט בו, דרך-כלל, בהתייחסו להליך בפני בית-המשפט, כמשמעותו בחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984 {להלן: "חוק בתי-המשפט"}.

עם-זאת, הלשון אינה חזות הכל גם בהקשר זה, וכדרך שהדיבור "ערעור" אינו משמיע מה תפקידה של ערכאת הערעור, אם חייבת היא להיכנס בעבי הקורה של בדיקת העובדות ואפילו לגבות עדויות נוספות או לא, כך גם עצם הדיבור "ערר" אינו קובע לכאן או לכאן.

אכן, הסמכות הניתנת לגופים הדנים בעררים או בהשגות מתאפיינת אף היא, לעיתים תכופות, במתן אפשרות לבדיקה מחדש של העובדות והנתונים הרלוונטיים, במתחם רחב ביותר של שיקול-דעת, הנתון לגוף הדן בערר או בהשגה.

בעוד הביקורת השיפוטית אמורה לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית, הביקורת בהשגה או בערר נערכת על-פי רוב כדיון מחדש ומאפשרת מתן החלטה אחרת במקום זו שניתנה על-ידי הרשות המקורית.

באופן כזה רשאית הרשות הדנה בהשגה להעמיד את שיקול-דעתה במקום שיקול-דעת הרשות המקורית וזאת, כל עוד אין מתפרשת כוונה אחרת מהחוק המיוחד החל על העניין {רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4), 481 (2000)}.

הביקורת המינהלית בהשגה רחבה יותר מן המקובל בביקורת שיפוטית על-ידי בית-המשפט. ביקורת על-ידי בית-המשפט בעניין מסויים מכוונת בדרך-כלל לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית; ואילו הביקורת בהשגה נערכת על-פי-רוב בדרך של דיון מחדש {de novo} בפרטי העניין, כולם או חלקם, לפי הוראות החוק ונסיבות העניין, והיא מאפשרת להחליט החלטה אחרת במקומה' של הרשות שקיבלה את ההחלטה.
מסתבר שיש בכך כדי להסמיך את הרשות המחליטה בהשגה להעמיד את שיקול-דעתה שלה במקום שיקול-דעתה של הרשות שקיבלה את ההחלטה המקורית.

חוק הביטוח הלאומי קובע כי לנפגע עבודה, כמו גם למוסד לביטוח לאומי, עומדת הזכות להגיש ערר על החלטת ועדה רפואית מדרג ראשון, בפני ועדת עררים, ותקנה 30 לתקנות חוק הביטוח לאומי (קביעת דרגת נכות) משמיעה לנו כי במסגרת ערר זה מוסמכת ועדת העררים לקיים בדיקה מחודשת ועדכנית לצורך בירור מצבו של הנפגע.

לוועדת עררים הוקנו סמכויות רחבות מאוד, היא רשאית להמיר את שיקול-דעתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון, בשיקול-דעתה שלה, ואף ליתן "חוות-דעת רפואית" המתייחסת למצבו העדכני של הנפגע, כפי שהוא מתברר בפניה בעת הבדיקה המחודשת.

משהוקנו לוועדת העררים סמכויות נרחבות כאלה, לבדיקה מחדש ולבירור מצבו העדכני של הנפגע, נראה כי הפועל היוצא של אותן סמכויות, המגשים את תכליתן ואת מהותן, הינו - מתן סמכות לוועדת העררים לקבוע, באופן ממצה ושלם, את המסקנות הנובעות מבדיקות חדשות אלה, קרי - הן את דבר קיומה של נכות יציבה, אם יש כזו, והן את שיעורה.

לעומת זה, הצבת מחסום בפני הוועדה לעררים, כך שתוכל לקבוע ממצא רק לגבי עצם קיומה של נכות יציבה, אך לא תוכל להשלים את מלאכתה, כמתבקש, ולקבוע גם את הדרגה של אותה נכות, הינה מלאכותית. מחסום כזה, אינו מתיישב עם היקף הסמכות שהוענקה לוועדת העררים, או עם התכלית שביסוד סמכות זו, לקיים בדיקה עדכנית, יעילה, מקצועית וממצה.

לנוכח הסמכות הרחבה שהוענקה לוועדה לעררים, אין מקום, לדעתי, גם להצבת מחסום התוחם את הסמכות לפי התקופה שאליה התייחסה הוועדה הרפואית בהחלטתה, כגישתו של הנשיא אדלר, שכן, מחסום כזה הינו "טכני" בעיקרו, ולא ניתן להצדיק את האבחנה שהוא יוצר מבחינת הנפגעים, בנימוקים של מהות.

אל הנימוקים הצומחים מתוך עצם מהותה של הוועדה לעררים, כוועדה מקצועית-רפואית, ומתוך הסמכויות הרחבות שהוענקו לה, ראוי לצרף נימוק חשוב נוסף.

נימוק זה, נוגע להתמשכות המיותרת ולסרבול של ההליכים בפני הוועדות הרפואיות, הנגרמים כתוצאה מן הגישה המצמצמת את סמכותה של הוועדה לעררים, ומן התפיסה לפיה עומדת לנפגע עבודה הזכות, שכל קביעה תידון ותוכרע בשתי ערכאות.

להלן מספר דוגמאות, הממחישות מגוון של מקרים, בהם עשויה הוועדה לעררים למצוא את עצמה עומדת בפני הכרעה בעניין שטרם נדון על-ידי הוועדה הרפואית מדרג ראשון, ואת הקושי המתעורר, לנוכח הפרשנות השוללת את סמכותה להכריע בו.

כך, למשל, כאשר מוגש ערר על קביעתה של הוועדה הרפואית, כי לנפגע נכות בלתי-יציבה, וועדת העררים מאשרת קביעה זו, ומאריכה את תקופת הנכות הבלתי-יציבה, מעבר לתקופה שקבעה הוועדה הרפואית. האם נאמר כי במקרה כזה, לא תהא ועדת העררים רשאית לקבוע את דרגת הנכות בתקופה הנוספת, מפני שנושא זה טרם נתברר בפני הוועדה הרפואית? ומה כאשר הוועדה הרפואית קובעת את דרגת נכותו של הנפגע בגין מספר ליקויים מהם הוא סובל, וועדת העררים מכירה בליקויים נוספים.

האם לא יהא זה במסגרת סמכותה של ועדת העררים, לקבוע במקרה כזה גם את דרגת הנכות בגין הליקויים הנוספים, משום שסוגיה זו טרם נדונה על-ידי הוועדה הרפואית?

ודוגמה נוספת, הוועדה הרפואית מחליטה שלא לעשות שימוש בסמכות הקנויה לה לפי תקנה 15 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות), לקבוע דרגת נכות יציבה, הגבוהה מן הנכות הרפואית שנקבעה, בשים-לב למקצועו ולגילו של הנפגע, ואילו הוועדה לעררים סוברת כי יש מקום להפעיל תקנה זו.

האם במקרה כזה, יצטרך הנפגע לחזור לוועדה הרפואית, על-מנת שזו תקבע את שיעור הגדלת דרגת הנכות, לפי תקנה 15 לתקנות הנ"ל?

בכל המקרים הללו - וקיימות כמובן דוגמאות נוספות - לא תוכל הוועדה לעררים, על-פי הפרשנות המצמצמת, לעשות את "הצעד הנוסף", המתבקש מבדיקותיה וממסקנותיה, ולקבוע את דרגת הנכות ושיעורה.

חלף זאת, יהא עליה להחזיר את הדיון לוועדה הרפואית; ומה תעשה הוועדה הרפואית באותו שלב? האם תחזור ותבדוק את הנפגע, תוך שהיא מתעלמת מן הבדיקות ומן הממצאים שנאספו סמוך לפני-כן בפני ועדת העררים, או שמא, תתחשב בהם ותביא אותם בגדר שיקוליה, לצורך קביעת דרגת הנכות? ואם תנהג בדרך השניה, נשאלת השאלה, האם יש טעם או תכלית כלשהי בקיום מצב דברים לפיו קובעת ועדה רפואית, הנמוכה מוועדת העררים ברמתה המקצועית ובהיררכיה שלה, דרגת נכות על בסיס ממצאים שקבעה ממילא הוועדה לעררים, ובפניה אף יוגש הערר על כל החלטה שתנתן בעניין זה על-ידי הוועדה הרפואית?

מדוע אין להעדיף במקרים אלה תהליך שלם, יעיל וממצה, לפיו ועדת העררים, שכבר קבעה ממצאים והסיקה מסקנות בדבר מצבו הרפואי של הנפגע ובדבר עצם נכותו היציבה, תקבע גם את שיעור הנכות?

דומה, כי המסקנה העולה מן האמור לעיל הינה כי הנימוק בדבר "איבוד ערכאה", שעמד ביסוד עמדתם של חלק משופטי בית-הדין הארצי לעבודה, הינו נימוק פורמאלי בעיקרו, ואין בו כדי לקדם באופן אמיתי-מהותי, אינטרס כלשהו של הנפגע, או תכלית מן התכליות העומדות ביסוד ההסדר החוקי בו עסקינן.

בעניין תכלית החקיקה, ראוי לזכור כי חוק הביטוח הלאומי הוא חוק סוציאלי במהותו. על-כן, יש לפרש את הוראותיו - כמו גם את הוראות התקנות שהותקנו מכוחו - לאורם של היעדים הסוציאליים אותם הוא נועד להגשים {בג"צ 4690/97 המוסד לביטוח לאומי נ' בית-הדין הארצי, פ"ד נג(2), 529, 541-538 (1999); בג"צ 1199/92 לוסקי נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(5), 734 (1993); י' אליאסוף "הביטוח הלאומי בישראל - גמלאות והטבות סוציאליות" שנתון משפט העבודה ד (התשנ"ד), 7}.

קיומו של הליך יעיל לבירור תביעות, מהווה מרכיב חשוב בהסדרים, אשר תכלית סוציאלית ביסודם. כך, למשל, חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975, הקובע הסדר של אחריות בלא אשם, נועד, בין-היתר, למנוע את הצורך בהליכים מסורבלים וממושכים להוכחת האשם, כאשר הנפגע נותר בינתיים בלא אמצעי קיום מספיקים. לאור תכלית זו, פורשו הוראותיו של חוק זה במגמה להבטיח את יעילותו של ההליך {ע"א 483/84 קרנית, קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים נ' אברהם, פ"ד מא(4), 754 (1987); ע"א 3765/95 אכרם חוסיין נ' ד"ר שלמה טורם, פ"ד נ(5), 573 (1996)}.

באותה רוח, יש לשאוף לפרשנות המקלה על בירור הליכים הנוגעים לביטוח סוציאלי של נפגעי עבודה, מתוקף חוק הביטוח הלאומי, ויש להימנע, ככל הניתן, מהתמשכות מיותרת של אותם הליכים.

אמנם, המוסד לביטוח לאומי ובית-משפט אינם שמים עצמם כ-"אפוטרופוס" על נפגעי עבודה.

יחד-עם-זאת, אין להתעלם מכך שפרשנות המצרה את סמכותה של הוועדה לעררים, עלולה לפגוע, בראש ובראשונה, באינטרס של נפגעי העבודה, בשל סרבול ההליכים והארכתם. כך, למשל, יידרשו נפגעים, אשר עצם נכותם הוכרה לראשונה על-ידי הוועדה לעררים, לשוב לוועדה הרפואית מדרג ראשון, על-מנת שזו תכריע בדבר דרגת הנכות. עד להכרעת הוועדה הרפואית, לא יוכלו אותם נפגעים לקבל את המגיע להם והדרוש להם למחייתם, שהרי דרגת נכותם טרם נקבעה.

זאת ועוד, ההליך "העובר ושב" בפני הוועדה הרפואית, הנובע מן הגישה המצמצמת, ירבה מאוד את כמות ההליכים בפני אותה ועדה ויעכב, מטבע הדברים, את מועדי הבירורים הראשונים של נפגעים רבים אחרים, האמורים להתקיים בפניה.

מכל הטעמים שפורטו, הוועדה לעררים מוסמכת לדון ולהכריע בעניינים העולים בפניה במסגרת הערר, אף אם לא נדונו ולא הוכרעו בוועדה הרפואית מדרג ראשון, ובכלל זה, רשאית ועדה לעררים, הקובעת את דבר נכותו היציבה של נפגע עבודה, לקבוע גם את שיעורה ודרגתה של אותה נכות יציבה, זאת - אפילו קבעה הוועדה הרפואית בדרג ראשון נכות בלתי-יציבה בלבד, לאותו נפגע.

3. תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (להלן: "תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)")
3.1 תקנה 27 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)
תקנה 27(א) לתקנות הביטוח הלאומי הנ"ל קובעת כי ערר על החלטת ועדה רפואית יוגש בתוך 30 ימים מתאריך מסירת ההחלטה. מבחינת התקנה, די במסירת ההחלטה וממסירתה מתחיל להימנות מירוץ הזמן להגשת הערר {ב"ל (חי') 93/05 אליאס מרים נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2007(4), 1001 (2007)} .

ב- ב"ל (ת"א) 6777/05 {גרבש שפרה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2007(3), 920 (2007)} קבע בית-הדין כי תקנה 27 לתקנות הביטוח הלאומי הנ"ל קובעת כי נפגע רשאי לערער על החלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון בפני ועדה רפואית לערערים.

בנוסף נקבע כי אין מבוטח רשאי לפעול בשני מסלולים משפטיים שונים, ועליו לבחור את הדרך בה יילך.

ב- ב"ל (ת"א) 6155/05 {אדוארד סדיקוב נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2006(2), 2284 (2006)} קבע בית-הדין כי התקנות עצמן מבחינות בין החלטת הוועדה {שהיא התוצאה האופרטיבית, דהיינו: מהו שיעור הנכות שנקבע} לבין ממצאים ונימוקים, שהם המפורטים בפרוטוקול הוועדה.

די, מבחינת התקנות, במסירת ההחלטה וממסירתה מתחיל להימנות מירוץ הזמן להגשת הערר.

מסקנה זו מתחזקת גם בשים-לב לתקנה 28 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות), המאפשרת הארכת מועד להגשת נימוקי הערעור, תוך 30 יום נוספים מהיום שבו תם המועד להגשת הערעור. דהיינו, התקנות צופות מצב שבו יוגש ערעור פורמלי, בלא נימוקים כלל ואלו יפורטו בשלב יותר מאוחר.

מסקנה זו אף מתיישבת עם פסיקת בית-המשפט לעניין התיישנות המועד להגשת ערעור לבית-הדין על החלטת הוועדה הרפואית לעררים, על-פיה מתחיל מניין התקופה להגשת הערעור עם מסירת "החלטת" הוועדה לנפגע, להבדיל ממועד מסירתו של הפרטיכל, המכיל את הממצאים והנימוקים להחלטה.

3.2 תקנה 28 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)
תקנה 28 לתקנות הנ"ל קובעת כי במקרה שבו הוגשה הודעת ערר ללא נימוקים, יוארך המועד להגשת נימוקי ערעור ב- 30 ימים נוספים, מהיום שבו תם המועד להגשת הערעור.

ב- ב"ל (חי') 1267/03 {טרסטונצקי דוד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2004(3), 7077 (2004)} קבע בית-הדין כי כותרתה של תקנה 28 מצביעה על-כך כי המחוקק נתן שהות נוספת למי שלא נימק את ערעורו עם הגשתו ולמסקנה זו ניתן להגיע מכותרת התקנה - "הארכת מועד להגשת נימוקי הערעור".

ב- ב"ל (ת"א) 4108/02 {סמיח בדיר נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(2), 6541 (2003)} נדון ערעור על החלטת המוסד לביטוח לאומי, מיום 11.06.02, לפיה, סירב המשיב לטפל בערעורו של המערער על החלטת הוועדה הרפואית בעניינו, מיום 06.02.02, משום שנימוקי הערעור הוגשו לוועדה לעררים באיחור, שלא על-פי המועדים הקבועים בתקנה 28 לתקנות הביטוח הלאומי.

מכוח תקנה 125 מוקנית לבית-דין זה סמכות להארכת מועדים שנקבעו בחיקוק או בתקנות וזאת, מטעמים מיוחדים שיירשמו.

יש להבחין בין מועד להגשת תובענה, דהיינו - מועד לעשיית פעולה כדי להביא את העניין לבית-הדין, לבין מועד לעשיית פעולה במהלך המשפט, דהיינו - בתובענה אשר כבר הוגשה. רק במקרה השני ניתן להחיל את תקנה 125 ולהאריך מועדים {דב"ע מט/0-170 אוראל פרת נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כא 132}.

על-פי פסיקת בית-המשפט אין לבית-הדין סמכות להאריך את המועדים להגשת תובענות או ערעור על החלטת המוסד לדחות תביעה להכיר בפגיעה או במחלת מקצוע כתאונת עבודה.

זאת ועוד, נקבע כי בחוק הביטוח הלאומי ותקנותיו אין כל הוראה המסמיכה את המשיב להאריך מועדים שנקבעו בתקנות לביצוע פעולות, אין בכך משום "הסדר שלילי" השולל מהמשיב סמכות להאריך מועדים כאמור, וממילא, לבית-הדין יש סמכות לבקר במסגרת ערעור כל החלטה שכזו של המשיב.

ניתן להצביע על כמה מקורות חוקיים שמהם ניתן לשאוב סמכות זו של המשיב להארכת מועדים:

האחד, למשיב כמו לכל גוף מינהלי יש סמכות טבועה להאריך את המועדים הקבועים לביצוע הפעולות במסגרתו.

השני, בהיעדר הוראות להארכת מועדים בתקנות הביטוח הלאומי, ניתן לשאוב אותן בדרך היקש מהוראות סדרי דין ונוהל של גופים מינהליים ושיפוטיים שלהם הוענקה סמכות זו להארכת מועדים.

השלישי, קביעה בדבר היעדר סמכות להארכת מועדים עלולה לפגוע בזכות היסוד של כל אדם לגישה לבתי-המשפט. מניעת הארכת מועד להגשת ערעור לוועדת העררים בעניינו, חוסמת בכך את דרכו של המערער גם לבית-הדין, שכן, הוועדה לעררים מהווה שלב מעבר הכרחי בדרך להגשת ערעור לבית-הדין.

מניעת גישה כאמור לבית-הדין, יש בה משום פגיעה בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

3.3 תקנה 29 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)
תקנה 29 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות) קובעת כי בערעור יצויינו נימוקי הערעור {ב"ל (נצ') 2237/07 עואד יוסף נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(1), 6791 (2008)} על-פי תקנה 27 לתקנות הנ"ל, עולה כי החובה היא להגיש ערעור בתוך 30 יום מקבלת החלטתה של הוועדה, וערעור זה צריך להיות מנומק עם הגשתו, כמתחייב מהוראת תקנה 29 ולפיה "ערעור יוגש למזכיר ויצויינו בו נימוקי הערעור".

לפיכך, דרך המלך היא, הגשת ערעור שלם בתוך 30 הימים מקבלת החלטת הוועדה {ב"ל (חי') 1267/03 טרסטונצקי דוד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2004(3), 7077 (2004)}.

3.4 תקנה 30 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)
תקנה 30 לתקנה הנ"ל קובעת את סמכות הוועדה לערעורים שהינה רשאית לאשר את החלטת הוועדה, לבטלה או לשנותה וכן כי הוועדה רשאית לדרוש מהמבוטח או מהמוסד לביטוח לאומי מידע נוסף הדרוש לה לצורך מתן החלטתה.

בתקנה 30(ג) נקבע במפורש בזו הלשון: "חומר קריאה, חקירה ומידע אחר שהעביר המוסד לוועדה יועבר אף לנפגע". כלומר תקנה 30(ג) דואגת לשוויון זכויות דיוני בין המוסד לביטוח לאומי לבין המבוטח.

ב- ב"ל (נצ') 2046/02 {מאיר גבאי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(3), 2252 (2003)} קבע בית-הדין כי "כשהוועדה אמורה לעשות שימוש בסמכות הנתונה לה מכך תקנה 30(א) לתקנות הנ"ל, כלומר לאשר את החלטת הדרג הראשון, לבטל אותה או לתת החלטה אחרת במקומה, עליה להיות מודעת לטענות שהועלו כנגד החלטת הדרג הראשון ולהתייחס אליהן. אם הוועדה נמנעת מעשות כן - היא טועה טעות משפטית, המצדיקה את קבלת הערעור".

ב- ב"ל (חי') 3509/00 {בולוב סמיון נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(3), 4641 (2003)} קבע בית-הדין: "11. באשר לטענה בדבר היעדר סמכות למוסד לביטוח לאומי לדחות את הערר, נוכח הוראות תקנה 30(א) אשר העניקה לוועדת הערר בלבד את הסמכות 'לבטל את החלטת הדרג הראשון, לאשרה או לשנותה' - אין בידי לקבל הטענה".

דחיה על-הסף, מחמת אי-קיומו של התנאי הפרלמינרי הקבוע בתקנות, להבאת עניינו של מערער לדיון בוועדת ערר - היא בסמכותו של הנתבע.

3.5 תקנה 32 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)
תקנה 32 לתקנות קובעת כי החלטת ועדה לערעורים תינתן פה אחד או ברוב דעות ובאין רוב דעות יכריע היושב-ראש.

3.6 תקנה 34 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות)
תקנה 34 לתקנות הנ"ל מתייחסת למקרה בו המבוטח לא התייצב לדיון בפני הוועדה לערעורים במקרה בו הגיש המוסד לביטוח לאומי את הערר לוועדה. תקנה 34(א) לתקנות הנ"ל קובעת כי במקרה והמוסד לביטוח לאומי ערער בפני הוועדה לערעורים, המזכיר יזמן את הנפגע לדיון שייקבע.

במקרה והנפגע הוזמן ולא התייצב לדיון שקבעה הוועדה הרפואית, ייקבע מועד דיון אחר, כאמור בתקנה 34(ב) לתקנות.

במקרה והנפגע שוב לא התייצב לדיון שנקבע בפני הוועדה, ולא נתן הסבר להיעדרו, רשאית הוועדה לדון בערעור וליתן כל החלטה על-פי החומר המצוי ברשותה, כאמור בתקנה 34(ג) לתקנות.

זאת ועוד. תקנה 34(ג) לתקנות קובעת כי במקרה ו- "נבצר מהוועדה להחליט בערעור בהיעדר הנפגע", רשאי המוסד לביטוח לאומי, לעכב את תשלום הגמלה לנפגע עד להתייצבותו בפני הוועדה לערעורים.

במקרה והנפגע לא עשה כן לאחר שזומן פעם נוספת, רשאי המוסד לביטוח לאומי, להפסיק את תשלום הגמלה, תוך שהנפגע יחוייב בהוצאות כאמור בתקנה 8(ב) לתקנות לפיה "לא התייצב הנפגע בפני הוועדה גם במועד האחר ולא נתן טעם סביר לכך, ישלם הנפגע למוסד את ההוצאות שנגרמו למוסד עקב ביטול הדיון; המוסד יעדכן מזמן לזמן את סכום ההוצאות".

תקנה 34(ד) לתקנות הנ"ל קובעת כי במקרה והנפגע שילם את ההוצאות כאמור בתקנה 34(ג) לתקנות הנ"ל, יוזמן הוא, לדיון נוסף בפני הוועדה לערעורים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ערר (סעיף 122 לחוק)